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Kommunale Selbstverwaltung im ländlichen Raum: Entsprechen Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften noch dem Leitbild der Gemeinde?

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Brodmerkel, S. (2020). Kommunale Selbstverwaltung im ländlichen Raum: Entsprechen Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften noch dem Leitbild der Gemeinde?. Gemeindliche Verwaltung in zwei Ebenen: Phänomenologie und innerbundesstaatlicher Rechtsvergleich sowie eine dogmatische Neuausrichtung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG mittels eines Leitbilds der Gemeinde. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55835-3
Brodmerkel, Stefan. Kommunale Selbstverwaltung im ländlichen Raum: Entsprechen Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften noch dem Leitbild der Gemeinde?: Gemeindliche Verwaltung in zwei Ebenen: Phänomenologie und innerbundesstaatlicher Rechtsvergleich sowie eine dogmatische Neuausrichtung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG mittels eines Leitbilds der Gemeinde. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55835-3
Brodmerkel, S (2020): Kommunale Selbstverwaltung im ländlichen Raum: Entsprechen Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften noch dem Leitbild der Gemeinde?: Gemeindliche Verwaltung in zwei Ebenen: Phänomenologie und innerbundesstaatlicher Rechtsvergleich sowie eine dogmatische Neuausrichtung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG mittels eines Leitbilds der Gemeinde, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55835-3

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Kommunale Selbstverwaltung im ländlichen Raum: Entsprechen Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften noch dem Leitbild der Gemeinde?

Gemeindliche Verwaltung in zwei Ebenen: Phänomenologie und innerbundesstaatlicher Rechtsvergleich sowie eine dogmatische Neuausrichtung der Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG mittels eines Leitbilds der Gemeinde

Brodmerkel, Stefan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1424

(2020)

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About The Author

Stefan Brodmerkel nahm im WS 2009/2010 an der Universität Bayreuth das Studium der Rechtswissenschaften auf. Als Schwerpunkt wählte er Regulierung und Wirtschaft. Im Termin 2014/II beendete er das Studium mit der EJP. Seit 2015 ist er als Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht II bei Prof. Dr. Markus Möstl tätig. Seine Lehrveranstaltungen behandeln das Allgemeine und das Besondere Verwaltungsrecht sowie das Staatsorganisationsrecht. Im Sommer 2019 wurde seine Dissertation von der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth angenommen.

Abstract

Die Arbeit befasst sich mit Verbands- und Samtgemeinden sowie Verwaltungsgemeinschaften als Phänomen kommunaler Selbstverwaltung in ländlichen Räumen. Durch einen Vergleich der landesrechtlichen Kommunalverfassungen werden kennzeichnende Elemente und Strukturen herausgearbeitet, die im Anschluss auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin geprüft werden. Dazu wird ein funktionales Leitbild der Gemeinde, das dem Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zugrunde liegt, neu entwickelt.

Es zeigt sich, dass Verbands- und Samtgemeinden, bedingt durch die Kompetenzfülle und die Direktwahl ihrer Organe, in nicht mehr rechtfertigbarer Weise in die vom Grundgesetz vorgesehene Struktur und Funktion der Gemeinden eingreifen. Das Grundgesetz weist den Gemeinden verschiedene Funktionen zu, die von den verschiedenen Gesetzgebern zu beachten sind. Die Arbeit legt dabei insbesondere der Integrations- und Dezentralisierungsfunktion sowie der demokratischen Funktion jeweils eine maßstabsbildende Rolle für kommunale Reformen bei.
»Local Self-Government in Rural Areas: Are ›Verbandsgemeinden, Samtgemeinden‹ and ›Verwaltungsgemeinschaften‹ Compatible with the Constitutional model of Self-Government?«

The thesis deals with ›Verbandsgemeinden, Samtgemeinden‹ and ›Verwaltungsgemeinschaften‹ as a particular German phenomenon of local self-government in rural areas. By comparing different legal regimes on self-government in the ›Länder«, characteristic structures are developed. Afterwards, these structures are subjected to a constitutional review: Are the multi-level structures of local self government still compatible which the functional idea of a ›commune‹ as contained in the German constitution?

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Teil 1: Einleitung 23
§ 1 Anlass der Arbeit 23
A. Wieder zunehmende Bedeutung des ländlichen Raums 23
B. Ständige Veränderung der kommunalen Aufgaben als Motor für die Weiterentwicklung des Organisationsrechts 25
C. Juristisches Erkenntnisinteresse 29
§ 2 Gegenstand der Untersuchung 33
A. Eingrenzung und begriffliche Umschreibung des Untersuchungsgegenstands – Zum Organisationsrecht kleiner Gemeinden im ländlichen Raum 33
I. Sachliche Eingrenzung 34
II. Begriffliche Überlegungen 36
1. Mehrstufige kommunale Verwaltung bzw. Aufgabenerfüllung 37
2. Auf den Bildungszweck ausgerichtete Bezeichnungen 38
3. Gesamtgemeinden, Gesamthandsgemeinden und zweistufige Gemeinden 39
4. Eigener Vorschlag – gemeindliche Verwaltung in einem Zwei-Ebenen-System 40
B. Besonderheiten des Verwaltungsorganisationsrechts und Vorgehen der Arbeit 41
I. Dogmatische Besonderheiten des Verwaltungsorganisationsrechts 41
1. Allgemeine Überlegungen 41
a) Außernormative Elemente im Verwaltungsorganisationsrecht 43
b) Verwaltungsorganisationsrecht als politisches Recht 44
2. Dogmatische Überlegungen zum kommunalen Organisationsrecht 46
II. Vorgehen der Arbeit 47
Teil 2: Phänomenologie unterschiedlicher gemeindlicher Verwaltungssysteme mit zwei Ebenen 50
§ 3 Phänomenologie gemeindlicher Verwaltung mittels zweier unterschiedlicher, unmittelbar legitimierter gemeindlicher Körperschaften 50
A. Bildung und Rechtsstellung der Samtgemeinden in Niedersachsen 51
I. Bildung und Rechtsstellung der Samtgemeinden 51
1. Bildung 53
a) Materielle Voraussetzungen 53
b) Verfahrensrechtliche Bestimmungen 55
aa) Neubildung einer Samtgemeinde 55
bb) Zusammenschluss von Samtgemeinden 56
cc) Umbildung einer Samtgemeinde; Austritt einer Mitgliedsgemeinde 57
dd) Auflösung einer Samtgemeinde 58
2. Landesrechtliche Rechtsstellung der Samtgemeinde 58
II. Bildung und Rechtsstellung der Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz 61
1. Bildung und historische Entwicklung 61
2. Landesrechtliche Rechtsstellung 66
III. Bildung und Rechtsstellung der Verbandsgemeinden in Sachsen-Anhalt 69
1. Bildung und historische Entwicklung 69
2. Landesrechtliche Rechtsstellung 70
IV. Zusammenfassung und Vergleich 72
1. Historische Entstehung und Bildung 72
2. Rechtliche Einordnung 75
B. Aufgaben der Samt- und Verbandsgemeinden 77
I. Aufgaben der niedersächsischen Samtgemeinde 78
1. Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 78
2. Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 78
a) Flächennutzungsplanung, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 NKomVG 79
b) Trägerschaft der allgemeinbildenden öffentlichen Schulen, die Erwachsenenbildung und die Einrichtung und Unterhaltung von Büchereien, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 NKomVG 80
c) Errichtung und Unterhaltung von Sportstätten, Gesundheitseinrichtungen sowie der Altenbetreuung, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 NKomVG 81
d) Aufgaben nach dem Niedersächsischen Brandschutzgesetz, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 NKomVG 82
e) Bau und Unterhaltung der Gemeindeverbindungsstraßen, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 NKomVG 82
f) Die in § 13 für die Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwanges genannten Aufgaben, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 NKomVG 82
g) Die Hilfe bei Verwaltungsangelegenheiten, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 NKomVG 83
h) Die Aufgaben nach dem Niedersächsischen Gesetz über gemeindliche Schiedsämter, § 98 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 NKomVG 84
i) Nach § 98 Abs. 1 S. 2 NKomVG übertragene Aufgaben 84
3. Unterstützungsaufgaben 85
a) Unterstützung und Beratung der Mitgliedsgemeinde, § 98 Abs. 4 NKomVG 85
b) Führung der Kassengeschäfte, Erhebung der gemeindlichen Abgaben, § 98 Abs. 5 S. 1 NKomVG 86
II. Aufgaben der rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinde 87
1. Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 87
2. Geborene Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 88
a) Nach den Schulgesetzen übertragene Aufgaben, § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 RlPGemO 89
b) Brandschutz und technische Hilfe, § 67 Abs. 1 Nr. 2 RlPGemO 89
c) Bau und Unterhaltung von zentralen Sport-, Spiel- und Freizeitanlagen, § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 RlPGemO 90
d) Bau und Unterhaltung überörtlicher Sozialeinrichtungen, insbesondere Sozialstationen und Einrichtungen der Altenpflege, § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 RlPGemO 91
e) Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung, § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 5, 6 RlPGemO 91
f) Ausbau und Unterhaltung von Gewässern dritter Ordnung, § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 RlPGemO 92
g) Flächennutzungsplanung, § 67 Abs. 2 RlPGemO 92
h) Verwirklichung des Verfassungsauftrags der Gleichberechtigung von Mann und Frau 93
3. Gekorene Selbstverwaltungsaufgaben 94
a) Nach § 67 Abs. 5 RlPGemO übertragene Aufgaben 94
b) Nach § 67 Abs. 3, 4 RlPGemO übernommene Aufgaben (Kompetenz-Kompetenz-Klausel) 95
4. Exkurs: Rückübertragungsmöglichkeit nach § 67 Abs. 6 RlPGemO 97
a) Formelle Voraussetzungen 97
b) Materielle Voraussetzung 99
5. Unterstützungsaufgaben 100
a) Unterstützung der Ortsgemeinden und wirtschaftlicher Ausgleich unter den Ortsgemeinden, § 67 Abs. 7 RlPGemO 100
aa) Unterstützung der Ortsgemeinden, die ihre Aufgaben nicht ausreichend erfüllen, § 67 Abs. 7 Hs. 1 RlPGemO 102
bb) Wirtschaftlicher Ausgleich unter den Ortsgemeinden, § 67 Abs. 7 Hs. 2 RlPGemO 103
b) Führung der Verwaltungsgeschäfte, § 68 Abs. 1 RlPGemO 104
c) Führung der Kassengeschäfte, § 68 Abs. 4 RlPGemO 105
d) Erfüllung der Aufgaben der Straßen- und Wegebaubehörde, § 68 Abs. 2 RlPGemO 106
e) Wahrnehmung der Verpflichtungen nach § 15 Abs. 2 und 4 RlPGemO 107
III. Aufgaben der sachsen-anhaltischen Verbandsgemeinden 107
1. Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 107
a) Gesetzlich übertragene Aufgaben 107
b) Freiwillige Übertragungsmöglichkeit der Mitgliedsgemeinden 110
2. Unterstützungsaufgaben der Verbandsgemeinde 110
IV. Vergleich und Zusammenfassung 112
1. Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 112
2. Katalog der gesetzlich übertragenen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 113
3. Freiwillig übertragene Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 117
4. Kompetenz-Kompetenz der zweiten Ebene 118
5. Unterstützungsaufgaben 118
C. Organe der Samt- und Verbandsgemeinden und ihre Legitimation 119
I. Organe der Samtgemeinden 119
II. Organe der rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden 121
III. Organe der sachsen-anhaltischen Verbandsgemeinden 122
IV. Vergleich und Zusammenfassung 122
D. Koordinationsmechanismen zwischen den beiden gemeindlichen Ebenen 125
I. Samt- und Mitgliedsgemeinden 125
II. Verbands- und Ortsgemeinden in Rheinland-Pfalz 127
III. Verbands- und Ortsgemeinden in Sachsen-Anhalt 127
IV. Vergleichende Zusammenfassung 128
E. Finanzierung der verschiedenen Ebenen 129
I. Samt- und Mitgliedsgemeinden 130
II. Verbands- und Ortsgemeinden in Rheinland-Pfalz 133
III. Verbands- und Ortsgemeinden in Sachsen-Anhalt 135
IV. Zusammenfassung, vergleichende Analyse 135
F. Kennzeichnende Strukturelemente und Folgefragen 137
§ 4 Verwaltungsgemeinschaften als Gegenmodell am Beispiel Bayerns 139
A. Bildung und Rechtsstellung der Verwaltungsgemeinschaft in Bayern 140
I. Bildung 140
II. Landesrechtliche Rechtsstellung 143
B. Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft 144
I. Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises 144
II. Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 145
III. Vorbereitung und Vollzug der Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden 147
IV. Beratung der Mitgliedsgemeinden 148
C. Organe der Verwaltungsgemeinschaft und ihre Legitimation 149
I. Die Gemeinschaftsversammlung 149
II. Der Gemeinschaftsvorsitzende und das Personal der Verwaltungsgemeinschaft 150
D. Kooperations- und Koordinationsmechanismen 152
E. Finanzierung der Verwaltungsgemeinschaft 153
F. Zusammenfassung und Vergleich mit den Samt- und Verbandsgemeinden 154
Teil 3: Die Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 158
§ 5 Umfang und Inhalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in der Rechtsprechung des BVerfG und der Literatur 158
A. Ausgestaltung in der Rechtsprechung des BVerfG 158
I. Ursprünge der Lehre von der institutionellen Garantie 158
II. Rechtssubjektsgarantie – Existenzielle Absicherung 160
III. Rechtsinstitutionsgarantie – Aufgabenbestand und Modus der Aufgabenerfüllung 163
1. Sachlich-gegenständlicher Aufgabenbereich der Gemeinde 164
2. Eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung 166
IV. Subjektive Rechtsstellungsgarantien – Durchsetzungsmechanismus 168
V. Eingriffsdogmatik des BVerfG 168
VI. Die Kern- und Randbereichsdogmatik des BVerfG als Schranken-Schranke 171
1. Der Kernbereich 171
a) Aufgabenbestand 171
b) Modus der Aufgabenerfüllung 174
2. Der Randbereich 174
a) Aufgabenbestand 175
b) Modus der Aufgabenerfüllung 176
B. Kritik an der Deutung der Selbstverwaltung als institutionelle Garantie 178
I. Unzulänglichkeiten der Lehre von den institutionellen Garantien im Allgemeinen 179
1. Keine präzise Beschreibung der Voraussetzungen und Folgen institutioneller Garantien 179
2. Entgegenstehende grundgesetzliche Systematik 181
II. Unzulänglichkeiten der Interpretation der Selbstverwaltungsgarantie als institutionelle Garantie 182
1. Einwände aus der Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 2 GG 182
2. Einwände aus den Prämissen der Lehre der institutionellen Garantie 183
3. Überprüfung von Gebietsänderungen anhand der Kern- und Randbereichslehre 184
4. Erstreckung des Gesetzesvorbehalts auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 186
5. Die Kernbereichslehre als Schein-Schranke für legislative Eingriffe in die Aufgabengarantie 187
6. Kern- und Randbereichsdogmatik als wirksamer Schutz der eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung? 190
7. Zwischenergebnis: Unzulänglichkeit der Kern- und Randbereichsdogmatik 193
III. Verbleibende Bedeutung der institutionellen Interpretation der Selbstverwaltungsgarantie – Wandel in der neueren Rechtsprechung 193
C. Weitere Ansätze zur Bestimmung der Selbstverwaltungsgarantie aus der Literatur 194
I. Objektive kompetenzrechtliche Deutung 194
II. Subjektivrechtliche Deutung 196
D. Kritik an den bisherigen Ansätzen zur Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 197
I. Fehlende Definition des Begriffs Gemeinde 197
II. Schwerpunktmäßige Behandlung des Verhältnisses Staat – Gemeinde 201
III. Sachlich-inhaltliche Verengung auf die verwaltungsorganisatorische Funktion der Gemeinden 204
IV. Konzentration auf die Dogmatik der abwehrrechtlichen Dimension der kommunalen Selbstverwaltung 205
1. Besondere Bedeutung der Verfassungsauslegung bei „rechtsgeprägten“ Gewährleistungsgegenständen 206
2. Konsequenzen für die Auslegung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 207
3. Fehlende Bindung des Gesetzgebers mittels eines Leitbilds der Gemeinde i. S. d. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 209
§ 6 Eigener Vorschlag: Funktioneller Ansatz zur Entwicklung eines Leitbilds der Gemeinde 211
A. Grundlagen 211
B. Verfassungsrechtliche Funktionen 215
I. Integrative Funktion 215
1. Integrationsfunktion auf gesamtstaatlicher Ebene 215
2. Integrationsfunktion auf Gemeindeebene 220
a) Örtliche Gemeinschaft als Bezugspunkt für die gemeindlichen Aufgaben 221
b) Örtliche Gemeinschaft als Bedingung für die integrative Funktion der Gemeinden aus subjektiver Perspektive 223
c) Örtliche Gemeinschaft als sozialer Verband 224
d) Örtliche Gemeinschaft als Raum der Identifikation und des Ausgleichs divergierender Interessen 227
e) Räumlicher Umfang örtlicher Gemeinschaft 230
3. Ergebnis: Örtliche Gemeinschaft als Maßstab für Kommunalreformen 234
a) Gebietsbestand 235
b) Aufgabenverteilung 235
c) Verwaltungsorganisation 236
II. Dezentralisierungsfunktion und ihre verfassungsrechtlichen Implikationen 237
1. Sicherung von Freiheitsräumen 237
2. Einbeziehung des lokalen Sachverstandes 239
3. Entlastungsfunktion 241
4. Ergebnis: Dezentralisierungsfunktion als Maßstab für die Verwaltungsorganisation 241
III. Demokratische Funktion der Gemeinden 242
1. Verbindung zwischen kommunaler Selbstverwaltung und Demokratieprinzip 242
2. Bestimmung des hinreichenden Legitimationsniveaus nach überkommener Anschauung 244
a) Einordnung des kommunalen Legitimationssystems in die klassischen Legitimationsmodi 245
b) Institutionell-funktionelle Legitimation 246
c) Organisatorisch-personelle Legitimation 247
d) Sachlich-inhaltliche Legitimation 249
aa) Übertragener Wirkungskreis 250
bb) Eigener Wirkungskreis 251
e) Ergebnis: Hinreichendes Legitimationsniveau auch der kommunalen Verwaltung 253
3. Kommunale Legitimation als eigener Legitimationstyp 254
a) Prozesshafter Charakter der „richtigen“ Entscheidungsfindung 256
b) Einwirkungsformen des Gemeindevolks auf kommunale Entscheidungen 259
c) Bedeutung der Einflussmöglichkeiten 261
4. Ergebnis: Demokratische Funktion als Maßstab für Gebietsgröße, Leistungsfähigkeit und Binnenorganisation 262
C. Verwaltungsorganisatorische Funktionen 265
I. Kommunale Selbstverwaltung als Teil der (Landes-)Exekutive 266
II. Verwaltungsorganisation zur Erledigung der eigenen Aufgaben 268
III. Ergebnis: Grenzen aus der verwaltungsorganisatorischen Funktion der Gemeinden für Aufgabenübertragungen und Organisationsbestimmungen 269
1. Maßstäbe und äußere Grenzen der binnenorganisatorischen Ausgestaltung 270
2. Innere Maßstäbe aus den verfassungsrechtlichen Funktionen 273
D. Zusammenfassung: Leitbild Gemeinde 275
I. Gemeindegebiet 276
II. Aufgabenbestand 278
III. Eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung 278
IV. Die Unteilbarkeit der örtlichen Gemeinschaft und der Gemeinde als ihre rechtliche Fortsetzung 281
E. Operationalisierung des Leitbilds durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 283
§ 7 Folgerungen aus dem Leitbild für Gebiet, Aufgaben und Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerledigung in einem gemeindlichen Zwei-Ebenen-System 286
A. Verhältnismäßigkeit der Ausgestaltung der Samt- und Verbandsgemeinden 287
I. Mittel zur Stärkung der Verwaltungskraft oder: Wer ist hier eigentlich die Gemeinde? 287
II. Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden der ersten Ebene 289
1. Verfolgung zulässiger Zwecke? 290
2. Geeignetheit der Mittel 290
3. Angemessenheit der Eingriffe 291
4. Ergebnis 293
B. Verhältnismäßigkeit der Ausgestaltung der bayerischen Verwaltungsgemeinschaft 294
Teil 4: Thesen 296
Literaturverzeichnis 305
Sachwortverzeichnis 332