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Heuvel, A. (2020). Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung. Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3
Heuvel, Anna van den. Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung: Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3
Heuvel, A (2020): Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung: Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3
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Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung
Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1425
(2020)
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About The Author
Anna van den Heuvel studierte Rechtswissenschaften an der Bayerischen Julius-Maximilians Universität Würzburg. Nach der Ersten Juristischen Staatsprüfung und dem Abschluss des Begleitstudiums im Europäischen Recht folgte das Referendariat im Oberlandesgerichtsbezirk Nürnberg. Sie ist als Anwältin im Verwaltungsrecht mit Schwerpunkt im Öffentlichen Baurecht tätig.Abstract
Die Arbeit befasst sich mit der Reichweite von Bürgerbegehren in der Bauleitplanung. Dabei liegt der Fokus auf jenen Bürgerbegehren, die nicht unmittelbar unter den bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand fallen. Diese Fragestellungen mit Bezug zur Bauleitplanung wurden von den Gerichten vielfach als Versuch der Umgehung des Ausschlusstatbestandes und damit als unzulässig bewertet. Vor diesem Hintergrund wird untersucht, ob thematisch die Bauleitplanung berührende Themen sowie Fragen im Vorfeld der Planung und der Planverwirklichung dem bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand unterfallen müssen. Die Bewertung erfolgt aus bauleitplanerischer Perspektive sowie unter dem Aspekt des Vorrangs des Gemeinderats wie er in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zum Ausdruck kommt. Die Arbeit schließt mit einem Verordnungsvorschlag über die Zulässigkeit von Bürgerbegehren an der Schnittstelle zur Bauleitplanung.»The Exclusion Clause of Urban Land-Use Planning and Attempts of Bypassing«The study examines the scope of citizens' petitions in urban land-use planning. It will be evaluated whether topics affecting urban land-use planning as well as questions in the run-up to planning and plan implementation must fall under the exclusion of urban land-use planning. The evaluation takes place from the perspective of urban land-use planning and the priority of the local council as expressed in Article 28 (1) sentence 2 of the Basic Law. It concludes with a proposal for a regulation.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 14 | ||
| A. Einleitung | 19 | ||
| I. Einordnung in die Forschungslandschaft und eigenes Forschungsziel | 19 | ||
| II. Gang der Untersuchung | 28 | ||
| B. Überblick über Verfahren und Gegenstand von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Ländern | 30 | ||
| I. Begrifflichkeit | 30 | ||
| II. Das Verfahren | 32 | ||
| III. Gegenständliche Begrenzung des Bürgerbegehrens, insbesondere die Normierung von Ausschlusstatbeständen | 41 | ||
| 1. Gemeindeordnungen mit bauleitplanerischem Ausschlusstatbestand | 43 | ||
| 2. Gemeindeordnungen ohne bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand | 44 | ||
| C. Überblick über das Verfahren der Bauleitplanung | 45 | ||
| I. Funktion und Erforderlichkeit der Bauleitpläne | 45 | ||
| II. Regelungsgegenstände und Rechtsnatur von Bauleitplänen | 47 | ||
| 1. Regelungsgegenstand und Rechtsnatur des Flächennutzungsplans | 47 | ||
| 2. Regelungsgegenstand und Rechtsnatur des Bebauungsplans | 49 | ||
| III. Das Verfahren der Aufstellung von Bauleitplänen | 51 | ||
| 1. Das Standardverfahren | 51 | ||
| 2. Das vereinfachte Verfahren | 57 | ||
| 3. Das beschleunigte Verfahren (Bebauungspläne der Innenentwicklung) | 58 | ||
| D. Die Vorgaben des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 61 | ||
| I. Die verfassungsrechtliche Vorgabe des Vorrangs des kommunalen Repräsentativorgans | 62 | ||
| 1. Die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG | 63 | ||
| 2. Herleitung des Vorrangs aus Art. 20 Abs. 2 GG | 64 | ||
| 3. Herleitung des Vorrangs aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 67 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 70 | ||
| II. Hinweise aus dem Verfahren der Verfassungsgebung | 70 | ||
| III. Das Erfordernis einer gewählten Vertretung auf Gemeindeebene | 73 | ||
| 1. Die Grundentscheidung für ein Repräsentativorgan | 73 | ||
| 2. Die Gemeinde im Staatsaufbau – „Keimzelle der Demokratie“? | 78 | ||
| 3. Der Aufgabenbestand der Gemeinde | 81 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 84 | ||
| IV. Zulässigkeit und Reichweite direktdemokratischer Elemente | 84 | ||
| 1. Beschränkung auf eine Ergänzungsfunktion | 85 | ||
| 2. Funktions- und Aufgabenvorbehalt zugunsten des Repräsentativorgans | 90 | ||
| a) Funktions- und Aufgabenvorbehalt als Ausfluss der Existenzgarantie | 90 | ||
| b) Mehrheit der Selbstverwaltungsthemen | 95 | ||
| c) Zentralstellung innerhalb jedes Themengebietes | 99 | ||
| aa) Notwendigkeit des gänzlichen Ausschlusses einiger Themen | 99 | ||
| bb) Zentralstellung innerhalb der Bauleitplanung | 105 | ||
| (1) Anhaltspunkte aus den Übertragungsverboten | 105 | ||
| (2) Anhaltspunkte aus dem Wesen der Bauleitplanung – der Vorbehalt der Satzungshoheit und der Aspekt der Abwägungsentscheidung | 108 | ||
| (3) Grundsatz- bzw. Einzelentscheidungen | 113 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 115 | ||
| V. Ergebnis | 115 | ||
| E. Die Analyse des bauleitplanerischen Ausschlusstatbestandes | 117 | ||
| I. Sinnhaftigkeit bauleitplanerischer Ausschlussklauseln | 118 | ||
| 1. Die Möglichkeit der Festlegung von Rahmenbestimmungen in Bayern | 119 | ||
| a) Die Rechtsprechung des VGH München | 120 | ||
| b) Bewertung im Hinblick auf eine fehlerfreie Abwägung – Bauleitplanerische Rahmenfestsetzungen als Abwägungsverkürzung? | 125 | ||
| aa) Vorliegen eines Abwägungsfehlers nach dem Bundesverwaltungsgericht | 126 | ||
| bb) Anwendbarkeit auf plebiszitäre Vorgaben | 130 | ||
| cc) Plebiszitäre Rahmenfestlegungen zur Bauleitplanung als Abwägungsdefizit? | 134 | ||
| (1) Vorgabe einer Höchstgrenze | 136 | ||
| (a) „Städtebaulich vorabgewogen“ | 138 | ||
| (b) Möglichkeit einer Ausnahme | 138 | ||
| (2) Wegfall der Höchstzahl der Vollgeschosse | 140 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 141 | ||
| c) Bewertung im Hinblick auf den Vorrang des Gemeinderats | 142 | ||
| d) Ergebnis | 143 | ||
| 2. Schlussfolgerung für die Sinnhaftigkeit von Ausschlussklauseln | 143 | ||
| II. Fragen im Vorfeld der Planung | 143 | ||
| 1. Abgrenzungs- und Definitionsansätze der Rechtsprechung | 145 | ||
| 2. Anhaltspunkte aus den Ausschlusstatbeständen der Länder naufgrund der klassischen Auslegungsmethoden | 149 | ||
| a) Wortlaut | 149 | ||
| b) Historie | 152 | ||
| aa) Brandenburg | 152 | ||
| bb) Mecklenburg-Vorpommern | 152 | ||
| cc) Niedersachsen | 153 | ||
| dd) Rheinland-Pfalz | 153 | ||
| ee) Saarland | 154 | ||
| ff) Sachsen-Anhalt | 154 | ||
| gg) Baden-Württemberg | 155 | ||
| hh) Hessen | 156 | ||
| ii) Nordrhein-Westfalen | 157 | ||
| jj) Schleswig-Holstein | 158 | ||
| kk) Bewertung | 160 | ||
| c) Systematik | 161 | ||
| d) Sinn und Zweck der Norm | 162 | ||
| e) Ergebnis | 164 | ||
| 3. Die Grundsatzentscheidung im Vorfeld | 164 | ||
| a) Begriffsbestimmung | 165 | ||
| aa) Der Entscheidungscharakter | 165 | ||
| bb) Sachliche Komponente: die Grundsatzentscheidung | 166 | ||
| cc) Die Notwendigkeit der Einbeziehung einer zeitlichen Komponente | 168 | ||
| b) Der sog. Grundsatzbeschluss | 169 | ||
| aa) Inhalt und Bedeutung für die Bauleitplanung | 169 | ||
| bb) Bürgerbegehrensfähigkeit | 170 | ||
| (1) Vorliegen einer Sachentscheidung | 170 | ||
| (2) Bauleitplanerische und verfassungsrechtliche Bewertung | 172 | ||
| c) Informelle Planungen | 175 | ||
| aa) Inhalt und Bedeutung für die Bauleitplanung | 175 | ||
| bb) Bürgerbegehrensfähigkeit | 179 | ||
| (1) Bauleitplanerische Bewertung | 179 | ||
| (2) Verfassungsrechtliche Bewertung | 182 | ||
| d) Ergebnis | 183 | ||
| 4. Der Aufstellungsbeschluss | 183 | ||
| a) Ergebnis nach den klassischen Auslegungsmethoden – der Status quo | 184 | ||
| b) Funktion und Inhalt des Aufstellungsbeschlusses und seine grundsätzliche Eignung für den Bürgerentscheid | 185 | ||
| aa) Funktion und Inhalt des Aufstellungsbeschlusses | 185 | ||
| (1) Planungsabsicht der Gemeinde | 186 | ||
| (2) Zielvorstellungen in Aufstellungsbeschlüssen | 187 | ||
| bb) Eignung für den Bürgerentscheid aus bauleitplanerischer Perspektive | 188 | ||
| cc) Eignung für den Bürgerentscheid unter dem Aspekt der Vorrangstellung des Gemeinderats | 190 | ||
| dd) Schlussfolgerung für die novellierten Ausschlusstatbestände in Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein | 192 | ||
| c) Konkludenter Aufstellungsbeschluss | 193 | ||
| d) Aufstellungsbeschluss nach zurückliegendem Grundsatzbeschluss | 195 | ||
| e) Zwischenergebnis | 201 | ||
| 5. Änderungs- und Ergänzungsbeschluss | 201 | ||
| a) Bauleitplanerische Bewertung | 202 | ||
| b) Vorrangstellung des Gemeinderats | 203 | ||
| c) Zwischenergebnis | 203 | ||
| 6. Ergebnis | 203 | ||
| III. Fragen der Planverwirklichung | 204 | ||
| 1. Rechtsprechung | 205 | ||
| a) Die Rechtsprechung des OVG Münster | 205 | ||
| b) Die Rechtsprechung des OVG Schleswig | 208 | ||
| c) Die Rechtsprechung des OVG Lüneburg | 210 | ||
| d) Bewertung | 211 | ||
| 2. Anhaltspunkte aus den klassischen Auslegungsmethoden | 212 | ||
| a) Wortlaut | 212 | ||
| b) Historie | 213 | ||
| c) Systematik | 214 | ||
| d) Sinn und Zweck der Norm | 215 | ||
| e) Bewertung | 217 | ||
| 3. Einheit von Planung und Planverwirklichung? | 217 | ||
| a) Der Begriff der Planverwirklichung | 217 | ||
| b) Abgrenzbarkeit von Planaufstellung und Planverwirklichung nach dem BauGB | 219 | ||
| aa) Vorhabenbezogene Bebauungspläne | 219 | ||
| bb) Bauleitplanung als Angebotsplanung | 222 | ||
| cc) Städtebauliche Verträge | 228 | ||
| dd) Zwischenergebnis | 231 | ||
| c) Trennung von Planung und Verwirklichung unter dem Aspekt der Vorrangstellung des Gemeinderats | 232 | ||
| d) Zwischenergebnis | 233 | ||
| 4. Die Frage des Grundstückseigentums | 234 | ||
| a) Rechtsprechung | 234 | ||
| b) Bewertung | 236 | ||
| c) Grundstücksgeschäfte im Rahmen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans | 236 | ||
| d) Grundstücksgeschäfte im Rahmen städtebaulicher Verträge | 238 | ||
| e) Grundstücksgeschäfte im Rahmen der allgemeinen Bauleitplanung | 239 | ||
| f) Zwischenergebnis | 241 | ||
| 5. Ergebnis | 241 | ||
| IV. Bauleitplanerische Fragestellung oder innerhalb der Bauleitplanung zu beachtender Belang | 242 | ||
| 1. Der Gegenstand der Bauleitplanung | 243 | ||
| 2. Die streitigen Gegenstände im Einzelnen | 244 | ||
| a) Errichtung und Erhalt einer öffentlichen Einrichtung | 244 | ||
| aa) Rechtsprechung | 245 | ||
| (1) Urteil des VGH Mannheim vom 18.06.1990 | 245 | ||
| (2) Beschluss des OVG Münster vom 17.07.2007 | 246 | ||
| (3) Urteil des VGH Mannheim vom 22.06.2009 | 247 | ||
| bb) Bewertung der Rechtsprechung | 248 | ||
| cc) Entscheidungen über öffentliche Einrichtungen | 248 | ||
| dd) Plebiszitfähige Schnittmenge von Fragen über öffentliche Einrichtungen und dem bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand | 250 | ||
| ee) Ergebnis | 254 | ||
| b) Ansiedlung verschiedener Wirtschaftsprojekte | 254 | ||
| aa) Rechtsprechung | 255 | ||
| (1) Beschluss des OVG Lüneburg vom 21.05.2012 | 255 | ||
| (2) Beschluss des VG Karlsruhe vom 23.08.2013 und seine Fortführung im Beschluss vom 14.01.2014 | 257 | ||
| bb) Bewertung der Rechtsprechung | 259 | ||
| cc) Zulassung bestimmter Unternehmensarten | 260 | ||
| (1) Allgemeine planerische Steuerungsmöglichkeiten | 260 | ||
| (2) Außenbereichssteuerung durch Teilflächennutzungspläne | 262 | ||
| dd) Zulassung eines bestimmten Unternehmens | 265 | ||
| ee) Ergebnis | 267 | ||
| c) Naturschutz/Naherholung | 268 | ||
| aa) Rechtsprechung | 268 | ||
| (1) Urteil des VG Münster vom 30.10.2009 | 268 | ||
| (2) Beschluss des VG Münster vom 10.03.2009/Beschluss des OVG Münster vom 11.03.2009 | 269 | ||
| bb) Bewertung der Rechtsprechung | 271 | ||
| cc) Die boden-, natur- und landschaftsbezogenen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB und ihre Bürgerbegehrensfähigkeit | 272 | ||
| (1) Festsetzung von Ausgleichsflächen | 273 | ||
| (a) Regelungssystematik | 273 | ||
| (b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid | 274 | ||
| (2) Integration von Landschaftsplänen | 276 | ||
| (a) Regelungssystematik | 276 | ||
| (b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid | 277 | ||
| (3) Boden-, natur- und landschaftsbezogene Ausweisungen | 278 | ||
| (a) Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB und seine Abgrenzung zu potenziellen Überlagerungstatbeständen | 278 | ||
| (b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid | 280 | ||
| (4) Zwischenergebnis | 281 | ||
| dd) Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung | 281 | ||
| (1) Inhalt und Verfahren der Umweltprüfung | 282 | ||
| (2) Bürgerbegehren als Teil des Scopings | 283 | ||
| (3) Unterfallen unter die Ausschlussklausel | 286 | ||
| (a) Aus bauleitplanerischer Perspektive | 286 | ||
| (b) Aus Sicht der Vorrangstellung des Gemeinderats | 288 | ||
| (4) Zwischenergebnis | 288 | ||
| ee) Ergebnis | 288 | ||
| F. Die Sperr- und Bindungswirkung im Rahmen der Bauleitplanung | 289 | ||
| I. Die Regelung der Sperr- und Bindungswirkung | 290 | ||
| 1. Die Ausgestaltung der Sperrwirkung | 290 | ||
| 2. Die Ausgestaltung der Bindungswirkung | 291 | ||
| II. Die Sperr- und Bindungswirkung im Lichte des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG | 295 | ||
| 1. Vorrangstellung des Gemeinderats und Sperrwirkung des Bürgerbegehrens | 295 | ||
| a) Die Regelung in Niedersachsen | 296 | ||
| b) Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit einer gesetzlichen Sperrwirkung | 299 | ||
| aa) Argumente gegen die Normierung einer Sperrwirkung | 299 | ||
| bb) Argumente für die Normierung einer Sperrwirkung | 300 | ||
| cc) Bewertung | 303 | ||
| c) Vereinbarkeit der Sperrwirkung mit der Vorrangstellung des Gemeinderats | 306 | ||
| d) Auswirkungen auf die Länder mit einer gesetzlichen Regelung der Sperrwirkung | 311 | ||
| e) Ergebnis | 315 | ||
| 2. Vorrangstellung des Gemeinderats und Bindungswirkung des Bürgerentscheids | 315 | ||
| a) Argumente gegen eine gesetzliche Bindungswirkung | 316 | ||
| b) Argumente für eine gesetzliche Bindungswirkung | 318 | ||
| c) Bewertung | 321 | ||
| d) Die Aufnahme von Flexibilisierungsklauseln zur Lockerung der Bindungswirkung – Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung? | 326 | ||
| e) Ergebnis | 331 | ||
| III. Die Auswirkungen der Bindungswirkung auf die Bauleitplanung | 331 | ||
| 1. Bindungsumfang des Plebiszits | 331 | ||
| 2. Auswirkungen des Bürgerentscheids im Planungsvorfeld | 333 | ||
| a) Informelle Planungen | 333 | ||
| b) Grundsatzbeschlüsse | 333 | ||
| 3. Auswirkungen des Bürgerentscheids im Bereich des Aufstellungsbeschlusses | 336 | ||
| a) Der Aufstellungsbeschluss zum Flächennutzungsplan | 336 | ||
| b) Der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan | 336 | ||
| aa) Erarbeitung und Beschluss entgegenstehender informeller Planungen | 337 | ||
| bb) Geänderte Planungsvorstellungen als wesentliche Änderung der Sach- und Rechtslage? | 338 | ||
| cc) Die Möglichkeit der Fristumgehung durch den Abschluss von Planungsverträgen nach § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB | 340 | ||
| c) Kassatorische Bürgerentscheide | 342 | ||
| 4. Bindungswirkung umweltprüfungsbezogener Bürgerentscheide | 343 | ||
| a) Nachfolgende bzw. geänderte Planvorstellungen | 344 | ||
| b) Bebauungsplan der Innenentwicklung | 346 | ||
| 5. Ergebnis | 348 | ||
| G. Notwendigkeit und Möglichkeit einer verbesserten verfahrensrechtlichen Einbindung umweltprüfungsbezogener Bürgerentscheide | 349 | ||
| I. Notwendigkeit der Einpassung in das Bauleitplanverfahren | 349 | ||
| II. Bindung an die Kassationsfrist? | 352 | ||
| III. Rücksichtnahmepflicht des Gemeinderats? | 354 | ||
| IV. Ergebnis | 355 | ||
| H. Vorschlag einer Rechtsverordnung über die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden an der Schnittstelle zur Bauleitplanung | 357 | ||
| I. Argumente für eine Rechtsverordnung | 357 | ||
| II. Verordnungsvorschlag | 362 | ||
| I. Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen | 364 | ||
| Literatur- und Quellenverzeichnis | 374 | ||
| Sachwortverzeichnis | 392 |