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Informationsansprüche gegen Parlamente

Rhein, Felix

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 80

(2020)

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Felix Rhein studierte an der Humboldt-Universität zu Berlin Rechtswissenschaften. Bereits während seines Studiums arbeitete er für ein Mitglied des Deutschen Bundestages. Nach seiner ersten juristischen Staatsprüfung 2015 arbeitete er zunächst weiter im Deutschen Bundestag und anschließend für eine auf Vergaberecht spezialisierte Kanzlei. Im Herbst 2019 nahm die Humboldt-Universität seine von Prof. Dr. Christian Waldhoff betreute Arbeit »Informationsansprüche gegen Parlamente« als Dissertation an. Aktuell leistet Felix Rhein sein Referendariat mit Stationen u. a. im Kabinetts- und Parlamentsreferat des Bundesministeriums für Gesundheit und beim Bundesverfassungsgericht ab.

Abstract

Welcher Abgeordnete bestellt »Luxus-Füller« und gegen welchen Volksvertreter läuft ein Ermittlungsverfahren? Diese und weitere Auskünfte sollte der Deutsche Bundestag in der Vergangenheit liefern. Sie geben Anlass zu der abstrakten Frage: Welche Daten können Bürger und Presse vom Deutschen Bundestag herausverlangen? Dem wird in der Arbeit umfassend nachgegangen. Die Fragen werden sowohl generell als auch konkret anhand der parlamentarischen Praxis beantwortet. Neben den antiparlamentarischen Implikationen wird dabei insbesondere auf die Auslegung der Informationsfreiheit, des Informationsfreiheitsgesetzes und auf presserechtliche Auskunftsansprüche eingegangen. Die gefundenen Ergebnisse stellen sich oft als konträr zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Zuletzt entwickelt die Arbeit ein Modell parlamentarischen Geheimschutzes. Umfassenden Transparenzerwartungen wird vom Parlament gedachter Quellen- und Informationsschutz entgegengestellt.»Freedom of Information and Parliament«

How transparent is parliament and how transparent can the public and the press force it to be? This thesis asks whether and how freedom of information laws apply to German parliament. Especially if the press is looking to research on inner matters of parliament. On the one hand is examined how these laws need to be interpreted regarding parliament. On the other hand the topic of parliamentary secrets, their necessity and their legal basis is addressed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Parlamente im Fokus von Informationsansprüchen 15
I. Transparenz und „Transparenzgesellschaft“ 15
II. Antiparlamentarismus als Katalysator der Transparenzforderung 24
III. Forschungsziel 30
IV. Forschungsstand 34
B. Begriffliche Vorüberlegungen und Untersuchungsgegenstand 37
I. Information 37
II. Anspruch auf Information 39
III. Anspruchsgegner Deutscher Bundestag 42
1. Verfassungsorgan Deutscher Bundestag 42
2. Bundestagsverwaltung 43
3. Institutionelle Verknüpfung von Parlament und Verwaltung 45
4. Daten der Abgeordneten und ihrer Fraktionen 46
a) Abgeordnetendaten 46
aa) Abgeordnetenentschädigung 46
bb) Immunität und Durchsuchungen 50
cc) Nebentätigkeiten und Spenden 51
b) Fraktionsdaten 52
C. Informationsansprüche der Bürger gegen den Deutschen Bundestag 54
I. Parlamentsspezifischer Informationsanspruch 54
1. Kein verfassungsunmittelbarer Informationsanspruch 54
2. Aktivierung der Informationsfreiheit im Staat-Bürger-Verhältnis 57
a) Informationsfreiheit als begrenztes normgeprägtes Leistungsrecht 57
b) Systematik der normgeprägten Informationsfreiheit 62
aa) Eingriff und Schranken 62
bb) Reichweite der Aktivierung 63
c) Informationsfreiheit als Informationsanspruch 67
3. Subjektivierung der Öffentlichkeitsvorschriften des Deutschen Bundestages 69
a) Verfassungsrechtliche Subjektivierung 69
aa) Verhandlungen des Deutschen Bundestages (Art. 42 Abs. 1 GG) 70
(1) Anwendungsbereich 70
(2) Reichweite der Öffentlichkeitsanordnung 73
(3) Datenübermittlungen an den Deutschen Bundestag, Protokolle und Drucksachen 74
bb) Beweisaufnahme der Untersuchungsausschüsse (Art. 44 Abs. 1 GG) 77
b) Einfachgesetzliche Subjektivierung 80
c) Binnenrechtliche Subjektivierung 82
aa) Möglichkeit einer Grundrechtsprägung 82
bb) Subjektivierung im Einzelfall 85
II. Petitionsrecht ohne Informationsanspruch 88
III. Freiheit der Wahl und Zugang zu wahlrelevanten Daten 91
1. Anspruch auf wahlrelevante Daten? 91
2. Widersprüchliche Argumentationskette 93
a) Abwahl – Rechtlich nicht konstruierbare politische Realität 94
b) Wahlrelevanz als entgrenztes Kriterium 96
3. Freiheit vor staatlichen Wahldaten als verfassungsrechtlicher Normalfall 97
4. Systematik der Bereitstellung wahlrelevanter Daten unter dem Grundgesetz 101
a) Verfassungsrechtlich angeordnete Wahlrelevanz 101
b) Medien 103
c) Intransparenz der Wahlbewerber 103
IV. Informationsanspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz 104
1. Anwendungsbereich des IFG 105
a) Funktioneller Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 IFG 105
b) Konkretisierung des Behördenbegriffes 106
aa) Positive Verwaltungsdefinition 107
bb) Negative Verwaltungsdefinition 108
cc) Pragmatische Lösung 112
c) Positiv umrissener Anwendungsbereich im parlamentarischen Raum 113
aa) „Soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen“ – Bedingung statt Grenze 113
bb) Widersprüchliche Gesetzesmaterialien 114
(1) Gesetzesbegründung 115
(2) Sonstige Materialien aus dem Gesetzgebungsverfahren 117
cc) Effektive Auslegung der Bereichsausnahmen 118
dd) Transparenz als Gesetzgebungsziel? 119
ee) Schutz von Parlamentsautonomie und freiem Mandat 121
ff) Ergebnis: Positiver Verwaltungsbegriff 122
2. Bestimmung von Verwaltungshandeln des Parlaments 123
a) Bedeutung des Direktorenschreibens 123
b) Unzulässiger Schluss von der Institution auf die Tätigkeit 127
c) Parlamentarische Daten der Verwaltung 128
aa) Bundestagsverwaltung 129
bb) Exkurs: Sonstige Behörden 130
d) Kein Schluss von Ausschlussgründen auf Anwendungsbereich 134
3. Anwendung des IFG auf den Deutschen Bundestag 134
a) Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 136
b) Durchführung der Verhaltensregeln und Abgeordnetenüberprüfung 140
c) Politikfinanzierung 141
d) Parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste 143
e) Normerlass 144
aa) Gesetzgebung 144
bb) Untergesetzliche Regelungen 146
(1) Verordnungen 147
(2) Binnenrecht 148
f) Wahrnehmung verfassungsrechtlicher parlamentarischer Pflichten durch die Bundestagsverwaltung 149
4. Sperrwirkung anderer Zugangsregime (§ 1 Abs. 3 IFG) 151
a) Abgeordneten- und Parteiengesetz 154
b) Untersuchungsausschussgesetz 156
c) Geschäftsordnungsrecht 156
d) Archivrecht 159
5. Zusammenfassung: Restriktive Anwendung auf den Deutschen Bundestag 161
V. Informationsanspruch aus § 3 Umweltinformationsgesetz 161
1. Anwendung auf Parlamente 163
2. Informationspflicht durch Zeitablauf? 165
3. Vorrang parlamentarischen Binnenrechts 166
VI. Einsicht in das Parlamentsarchiv 167
D. Informationsansprüche der Medien gegen den Deutschen Bundestag 168
I. Zugang zu und Verwertung öffentlicher Sitzungen 168
1. n-tv-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 168
2. Aufnahmen von Plenarsitzungen 171
a) Zugangsregeln aus parlamentarischen Binnenrecht 171
b) Medienöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 GG 171
3. Aufnahmen der Beweiserhebung im Untersuchungsausschuss 174
a) § 13 Abs. 1 Untersuchungsausschussgesetz – Verbot von Medienöffentlichkeit 174
b) Art. 44 Abs. 1 GG – Keine Medienöffentlichkeit geboten 175
4. Aufnahmen sonstiger Sitzungen und in Räumlichkeiten des Bundestages 176
5. Ergebnis: Zugang zu allgemein zugänglichen Quellen 177
II. Auskunftsanspruch gegen Parlamente 177
1. Auskunftsanspruch aus Presse- und Rundfunkfreiheit 178
a) Auskunftsanspruch 178
aa) Pressefreiheit als Leistungsrecht? 179
bb) Anspruchsberechtigte 185
cc) Anspruchsinhalt 185
b) Anwendbarkeit auf den Deutschen Bundestag 186
aa) Parlamentsangelegenheiten 186
(1) Argument aus dem Prinzip der Gewaltenteilung 186
(2) Wirksamer Ausschluss der Öffentlichkeit 188
(3) Keine „Flucht ins Parlament“ 189
(4) Ergebnis: Keine Anwendung auf parlamentarisches Handeln 191
bb) Anwendung auf Verwaltungshandeln des Parlaments 191
2. Anspruchsgrundlage des Auskunftsanspruches 192
a) Landespressegesetze und Rundfunkstaatsvertrag 192
aa) Bundeskompetenz 192
bb) Anwendung von Landesrecht auf Bundesorgane 193
cc) Keine Anwendung von Landesrecht auf den Deutschen Bundestag 194
b) Informationsfreiheitsgesetze 196
c) Parlamentarisches Binnenrecht 198
d) Grundgesetz 199
aa) Gewaltenteilung 199
(1) Vorrang spezieller Zugangsregime 199
(2) Ablehnung von Gesetzentwürfen 201
bb) Eingriffskonstellationen 203
(1) Grundrechtliche Eingriffsermächtigungen? 204
(2) Eingriffe in das freie Mandat und in die Parlamentsautonomie 211
(3) Scheinlösung „Doppeltürmodell“ 212
cc) Ergebnis: Keine verfassungsunmittelbaren Auskunftsansprüche 214
3. Ergebnis: Kein Auskunftsanspruch gegen Bundesorgane 214
E. Grenzen der Ausforschung des Parlaments 215
I. Verfassungsimmanente parlamentarische Arkanbereiche 216
1. Ausschluss der Öffentlichkeit 216
a) Plenum (Art. 42 Abs. 1 GG) 217
b) Beweisaufnahme im Untersuchungsausschuss (Art. 44 Abs. 1 GG) 217
2. Würde des Parlaments 220
3. Ausforschungsfreie parlamentarische Kernbereiche 224
a) Kernbereiche staatlicher Organe 224
aa) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung 224
bb) Schutzzweck von Kernbereichen 227
b) Abgeschirmte parlamentarische Kernbereiche 228
aa) Ansätze parlamentarischer Kernbereichslehre 229
bb) Organadäquater Kernbereichsschutz 231
cc) Raum parlamentarischer Planung, Beratung und Abwägung 233
(1) Status der Öffentlichkeit oder Kernbereichsschutz aus dem Abgeordnetenmandat 234
(2) Parlamentarische Entscheidungsfreiheit 236
(3) Raum parlamentarischer Planung und Informationsgewinnung 237
(4) Kernbereiche der Fraktionen 239
(5) Sonstige innerparlamentarischen Kontakte 242
dd) Schutz parlamentarischer Aufgabenerfüllung 243
(1) Selbstorganisation 243
(2) Regierungskontrolle 244
(3) Kernbereich parlamentarisch-präsidialer Eigenverantwortung 246
c) Eingeschränkter Schutz 248
aa) Freiwilligkeit 248
bb) Zeitablauf 249
cc) Missbrauch 251
d) Schutzrichtung parlamentarischer Kernbereiche 252
aa) Informationszugangsschranke 252
bb) Begrenzung der Parlamentsautonomie 254
cc) Schutzpflicht 254
4. Parteienfreiheit 258
II. Einfachgesetzliche Grenzen von Informationsansprüchen 258
1. Schutz des Mandats (§ 5 Abs. 2 IFG) 259
a) Personenbezogene Daten 259
b) Verbindung zum Mandat 261
2. Beeinträchtigung von Beratungen und Verfahren 264
3. Angeordnete Geheimhaltung (§ 3 Nr. 4 Var. 1 IFG) 265
a) Einfachgesetzliche Vertraulichkeitsvorschriften 265
b) Binnenrechtliche Vertraulichkeitsvorschriften 267
4. Besondere Amtsgeheimnisse (§ 3 Nr. 4 Var. 4 IFG) 269
5. Schutz der öffentlichen Sicherheit (§ 3 Nr. 2 IFG) 272
III. Ergebnis 273
F. EMRK-Konformität der Ergebnisse 274
I. Informationsanspruch aus Art. 10 Abs. 1 EMRK 275
1. Literatur und Rechtsprechung bis 2016 275
2. Helsinki Komitee gegen Ungarn – Informationsanspruch aus der EMRK 277
II. Keine erweiterten Ansprüche der Bürger aus der EMRK 279
III. EMRK-konformer deutscher „Wachhund“-Anspruch 280
1. Konventionskonformer Ausschluss des Parlaments 280
a) Informationsanspruch gegen Parlament aus Art. 10 Abs. 1 EMRK 281
b) Gerechtfertigter Eingriff 282
2. Konventionskonforme Informationsansprüche gegen die Verwaltung 285
3. Ergebnis: EMRK-Konformität der deutschen Rechtsordnung 286
G. Schluss 287
I. Zusammenfassung 287
II. Fazit 291
III. Ausblick: Parlamentarismus in der Transparenzgesellschaft 293
Literaturverzeichnis 299
Stichwortverzeichnis 331