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Rhein, F. (2020). Informationsansprüche gegen Parlamente. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55909-1
Rhein, Felix. Informationsansprüche gegen Parlamente. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55909-1
Rhein, F (2020): Informationsansprüche gegen Parlamente, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55909-1
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Informationsansprüche gegen Parlamente
Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 80
(2020)
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Felix Rhein studierte an der Humboldt-Universität zu Berlin Rechtswissenschaften. Bereits während seines Studiums arbeitete er für ein Mitglied des Deutschen Bundestages. Nach seiner ersten juristischen Staatsprüfung 2015 arbeitete er zunächst weiter im Deutschen Bundestag und anschließend für eine auf Vergaberecht spezialisierte Kanzlei. Im Herbst 2019 nahm die Humboldt-Universität seine von Prof. Dr. Christian Waldhoff betreute Arbeit »Informationsansprüche gegen Parlamente« als Dissertation an. Aktuell leistet Felix Rhein sein Referendariat mit Stationen u. a. im Kabinetts- und Parlamentsreferat des Bundesministeriums für Gesundheit und beim Bundesverfassungsgericht ab.Abstract
Welcher Abgeordnete bestellt »Luxus-Füller« und gegen welchen Volksvertreter läuft ein Ermittlungsverfahren? Diese und weitere Auskünfte sollte der Deutsche Bundestag in der Vergangenheit liefern. Sie geben Anlass zu der abstrakten Frage: Welche Daten können Bürger und Presse vom Deutschen Bundestag herausverlangen? Dem wird in der Arbeit umfassend nachgegangen. Die Fragen werden sowohl generell als auch konkret anhand der parlamentarischen Praxis beantwortet. Neben den antiparlamentarischen Implikationen wird dabei insbesondere auf die Auslegung der Informationsfreiheit, des Informationsfreiheitsgesetzes und auf presserechtliche Auskunftsansprüche eingegangen. Die gefundenen Ergebnisse stellen sich oft als konträr zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Zuletzt entwickelt die Arbeit ein Modell parlamentarischen Geheimschutzes. Umfassenden Transparenzerwartungen wird vom Parlament gedachter Quellen- und Informationsschutz entgegengestellt.»Freedom of Information and Parliament«How transparent is parliament and how transparent can the public and the press force it to be? This thesis asks whether and how freedom of information laws apply to German parliament. Especially if the press is looking to research on inner matters of parliament. On the one hand is examined how these laws need to be interpreted regarding parliament. On the other hand the topic of parliamentary secrets, their necessity and their legal basis is addressed.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| A. Parlamente im Fokus von Informationsansprüchen | 15 | ||
| I. Transparenz und „Transparenzgesellschaft“ | 15 | ||
| II. Antiparlamentarismus als Katalysator der Transparenzforderung | 24 | ||
| III. Forschungsziel | 30 | ||
| IV. Forschungsstand | 34 | ||
| B. Begriffliche Vorüberlegungen und Untersuchungsgegenstand | 37 | ||
| I. Information | 37 | ||
| II. Anspruch auf Information | 39 | ||
| III. Anspruchsgegner Deutscher Bundestag | 42 | ||
| 1. Verfassungsorgan Deutscher Bundestag | 42 | ||
| 2. Bundestagsverwaltung | 43 | ||
| 3. Institutionelle Verknüpfung von Parlament und Verwaltung | 45 | ||
| 4. Daten der Abgeordneten und ihrer Fraktionen | 46 | ||
| a) Abgeordnetendaten | 46 | ||
| aa) Abgeordnetenentschädigung | 46 | ||
| bb) Immunität und Durchsuchungen | 50 | ||
| cc) Nebentätigkeiten und Spenden | 51 | ||
| b) Fraktionsdaten | 52 | ||
| C. Informationsansprüche der Bürger gegen den Deutschen Bundestag | 54 | ||
| I. Parlamentsspezifischer Informationsanspruch | 54 | ||
| 1. Kein verfassungsunmittelbarer Informationsanspruch | 54 | ||
| 2. Aktivierung der Informationsfreiheit im Staat-Bürger-Verhältnis | 57 | ||
| a) Informationsfreiheit als begrenztes normgeprägtes Leistungsrecht | 57 | ||
| b) Systematik der normgeprägten Informationsfreiheit | 62 | ||
| aa) Eingriff und Schranken | 62 | ||
| bb) Reichweite der Aktivierung | 63 | ||
| c) Informationsfreiheit als Informationsanspruch | 67 | ||
| 3. Subjektivierung der Öffentlichkeitsvorschriften des Deutschen Bundestages | 69 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Subjektivierung | 69 | ||
| aa) Verhandlungen des Deutschen Bundestages (Art. 42 Abs. 1 GG) | 70 | ||
| (1) Anwendungsbereich | 70 | ||
| (2) Reichweite der Öffentlichkeitsanordnung | 73 | ||
| (3) Datenübermittlungen an den Deutschen Bundestag, Protokolle und Drucksachen | 74 | ||
| bb) Beweisaufnahme der Untersuchungsausschüsse (Art. 44 Abs. 1 GG) | 77 | ||
| b) Einfachgesetzliche Subjektivierung | 80 | ||
| c) Binnenrechtliche Subjektivierung | 82 | ||
| aa) Möglichkeit einer Grundrechtsprägung | 82 | ||
| bb) Subjektivierung im Einzelfall | 85 | ||
| II. Petitionsrecht ohne Informationsanspruch | 88 | ||
| III. Freiheit der Wahl und Zugang zu wahlrelevanten Daten | 91 | ||
| 1. Anspruch auf wahlrelevante Daten? | 91 | ||
| 2. Widersprüchliche Argumentationskette | 93 | ||
| a) Abwahl – Rechtlich nicht konstruierbare politische Realität | 94 | ||
| b) Wahlrelevanz als entgrenztes Kriterium | 96 | ||
| 3. Freiheit vor staatlichen Wahldaten als verfassungsrechtlicher Normalfall | 97 | ||
| 4. Systematik der Bereitstellung wahlrelevanter Daten unter dem Grundgesetz | 101 | ||
| a) Verfassungsrechtlich angeordnete Wahlrelevanz | 101 | ||
| b) Medien | 103 | ||
| c) Intransparenz der Wahlbewerber | 103 | ||
| IV. Informationsanspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz | 104 | ||
| 1. Anwendungsbereich des IFG | 105 | ||
| a) Funktioneller Behördenbegriff des § 1 Abs. 1 IFG | 105 | ||
| b) Konkretisierung des Behördenbegriffes | 106 | ||
| aa) Positive Verwaltungsdefinition | 107 | ||
| bb) Negative Verwaltungsdefinition | 108 | ||
| cc) Pragmatische Lösung | 112 | ||
| c) Positiv umrissener Anwendungsbereich im parlamentarischen Raum | 113 | ||
| aa) „Soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen“ – Bedingung statt Grenze | 113 | ||
| bb) Widersprüchliche Gesetzesmaterialien | 114 | ||
| (1) Gesetzesbegründung | 115 | ||
| (2) Sonstige Materialien aus dem Gesetzgebungsverfahren | 117 | ||
| cc) Effektive Auslegung der Bereichsausnahmen | 118 | ||
| dd) Transparenz als Gesetzgebungsziel? | 119 | ||
| ee) Schutz von Parlamentsautonomie und freiem Mandat | 121 | ||
| ff) Ergebnis: Positiver Verwaltungsbegriff | 122 | ||
| 2. Bestimmung von Verwaltungshandeln des Parlaments | 123 | ||
| a) Bedeutung des Direktorenschreibens | 123 | ||
| b) Unzulässiger Schluss von der Institution auf die Tätigkeit | 127 | ||
| c) Parlamentarische Daten der Verwaltung | 128 | ||
| aa) Bundestagsverwaltung | 129 | ||
| bb) Exkurs: Sonstige Behörden | 130 | ||
| d) Kein Schluss von Ausschlussgründen auf Anwendungsbereich | 134 | ||
| 3. Anwendung des IFG auf den Deutschen Bundestag | 134 | ||
| a) Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages | 136 | ||
| b) Durchführung der Verhaltensregeln und Abgeordnetenüberprüfung | 140 | ||
| c) Politikfinanzierung | 141 | ||
| d) Parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste | 143 | ||
| e) Normerlass | 144 | ||
| aa) Gesetzgebung | 144 | ||
| bb) Untergesetzliche Regelungen | 146 | ||
| (1) Verordnungen | 147 | ||
| (2) Binnenrecht | 148 | ||
| f) Wahrnehmung verfassungsrechtlicher parlamentarischer Pflichten durch die Bundestagsverwaltung | 149 | ||
| 4. Sperrwirkung anderer Zugangsregime (§ 1 Abs. 3 IFG) | 151 | ||
| a) Abgeordneten- und Parteiengesetz | 154 | ||
| b) Untersuchungsausschussgesetz | 156 | ||
| c) Geschäftsordnungsrecht | 156 | ||
| d) Archivrecht | 159 | ||
| 5. Zusammenfassung: Restriktive Anwendung auf den Deutschen Bundestag | 161 | ||
| V. Informationsanspruch aus § 3 Umweltinformationsgesetz | 161 | ||
| 1. Anwendung auf Parlamente | 163 | ||
| 2. Informationspflicht durch Zeitablauf? | 165 | ||
| 3. Vorrang parlamentarischen Binnenrechts | 166 | ||
| VI. Einsicht in das Parlamentsarchiv | 167 | ||
| D. Informationsansprüche der Medien gegen den Deutschen Bundestag | 168 | ||
| I. Zugang zu und Verwertung öffentlicher Sitzungen | 168 | ||
| 1. n-tv-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts | 168 | ||
| 2. Aufnahmen von Plenarsitzungen | 171 | ||
| a) Zugangsregeln aus parlamentarischen Binnenrecht | 171 | ||
| b) Medienöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 GG | 171 | ||
| 3. Aufnahmen der Beweiserhebung im Untersuchungsausschuss | 174 | ||
| a) § 13 Abs. 1 Untersuchungsausschussgesetz – Verbot von Medienöffentlichkeit | 174 | ||
| b) Art. 44 Abs. 1 GG – Keine Medienöffentlichkeit geboten | 175 | ||
| 4. Aufnahmen sonstiger Sitzungen und in Räumlichkeiten des Bundestages | 176 | ||
| 5. Ergebnis: Zugang zu allgemein zugänglichen Quellen | 177 | ||
| II. Auskunftsanspruch gegen Parlamente | 177 | ||
| 1. Auskunftsanspruch aus Presse- und Rundfunkfreiheit | 178 | ||
| a) Auskunftsanspruch | 178 | ||
| aa) Pressefreiheit als Leistungsrecht? | 179 | ||
| bb) Anspruchsberechtigte | 185 | ||
| cc) Anspruchsinhalt | 185 | ||
| b) Anwendbarkeit auf den Deutschen Bundestag | 186 | ||
| aa) Parlamentsangelegenheiten | 186 | ||
| (1) Argument aus dem Prinzip der Gewaltenteilung | 186 | ||
| (2) Wirksamer Ausschluss der Öffentlichkeit | 188 | ||
| (3) Keine „Flucht ins Parlament“ | 189 | ||
| (4) Ergebnis: Keine Anwendung auf parlamentarisches Handeln | 191 | ||
| bb) Anwendung auf Verwaltungshandeln des Parlaments | 191 | ||
| 2. Anspruchsgrundlage des Auskunftsanspruches | 192 | ||
| a) Landespressegesetze und Rundfunkstaatsvertrag | 192 | ||
| aa) Bundeskompetenz | 192 | ||
| bb) Anwendung von Landesrecht auf Bundesorgane | 193 | ||
| cc) Keine Anwendung von Landesrecht auf den Deutschen Bundestag | 194 | ||
| b) Informationsfreiheitsgesetze | 196 | ||
| c) Parlamentarisches Binnenrecht | 198 | ||
| d) Grundgesetz | 199 | ||
| aa) Gewaltenteilung | 199 | ||
| (1) Vorrang spezieller Zugangsregime | 199 | ||
| (2) Ablehnung von Gesetzentwürfen | 201 | ||
| bb) Eingriffskonstellationen | 203 | ||
| (1) Grundrechtliche Eingriffsermächtigungen? | 204 | ||
| (2) Eingriffe in das freie Mandat und in die Parlamentsautonomie | 211 | ||
| (3) Scheinlösung „Doppeltürmodell“ | 212 | ||
| cc) Ergebnis: Keine verfassungsunmittelbaren Auskunftsansprüche | 214 | ||
| 3. Ergebnis: Kein Auskunftsanspruch gegen Bundesorgane | 214 | ||
| E. Grenzen der Ausforschung des Parlaments | 215 | ||
| I. Verfassungsimmanente parlamentarische Arkanbereiche | 216 | ||
| 1. Ausschluss der Öffentlichkeit | 216 | ||
| a) Plenum (Art. 42 Abs. 1 GG) | 217 | ||
| b) Beweisaufnahme im Untersuchungsausschuss (Art. 44 Abs. 1 GG) | 217 | ||
| 2. Würde des Parlaments | 220 | ||
| 3. Ausforschungsfreie parlamentarische Kernbereiche | 224 | ||
| a) Kernbereiche staatlicher Organe | 224 | ||
| aa) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung | 224 | ||
| bb) Schutzzweck von Kernbereichen | 227 | ||
| b) Abgeschirmte parlamentarische Kernbereiche | 228 | ||
| aa) Ansätze parlamentarischer Kernbereichslehre | 229 | ||
| bb) Organadäquater Kernbereichsschutz | 231 | ||
| cc) Raum parlamentarischer Planung, Beratung und Abwägung | 233 | ||
| (1) Status der Öffentlichkeit oder Kernbereichsschutz aus dem Abgeordnetenmandat | 234 | ||
| (2) Parlamentarische Entscheidungsfreiheit | 236 | ||
| (3) Raum parlamentarischer Planung und Informationsgewinnung | 237 | ||
| (4) Kernbereiche der Fraktionen | 239 | ||
| (5) Sonstige innerparlamentarischen Kontakte | 242 | ||
| dd) Schutz parlamentarischer Aufgabenerfüllung | 243 | ||
| (1) Selbstorganisation | 243 | ||
| (2) Regierungskontrolle | 244 | ||
| (3) Kernbereich parlamentarisch-präsidialer Eigenverantwortung | 246 | ||
| c) Eingeschränkter Schutz | 248 | ||
| aa) Freiwilligkeit | 248 | ||
| bb) Zeitablauf | 249 | ||
| cc) Missbrauch | 251 | ||
| d) Schutzrichtung parlamentarischer Kernbereiche | 252 | ||
| aa) Informationszugangsschranke | 252 | ||
| bb) Begrenzung der Parlamentsautonomie | 254 | ||
| cc) Schutzpflicht | 254 | ||
| 4. Parteienfreiheit | 258 | ||
| II. Einfachgesetzliche Grenzen von Informationsansprüchen | 258 | ||
| 1. Schutz des Mandats (§ 5 Abs. 2 IFG) | 259 | ||
| a) Personenbezogene Daten | 259 | ||
| b) Verbindung zum Mandat | 261 | ||
| 2. Beeinträchtigung von Beratungen und Verfahren | 264 | ||
| 3. Angeordnete Geheimhaltung (§ 3 Nr. 4 Var. 1 IFG) | 265 | ||
| a) Einfachgesetzliche Vertraulichkeitsvorschriften | 265 | ||
| b) Binnenrechtliche Vertraulichkeitsvorschriften | 267 | ||
| 4. Besondere Amtsgeheimnisse (§ 3 Nr. 4 Var. 4 IFG) | 269 | ||
| 5. Schutz der öffentlichen Sicherheit (§ 3 Nr. 2 IFG) | 272 | ||
| III. Ergebnis | 273 | ||
| F. EMRK-Konformität der Ergebnisse | 274 | ||
| I. Informationsanspruch aus Art. 10 Abs. 1 EMRK | 275 | ||
| 1. Literatur und Rechtsprechung bis 2016 | 275 | ||
| 2. Helsinki Komitee gegen Ungarn – Informationsanspruch aus der EMRK | 277 | ||
| II. Keine erweiterten Ansprüche der Bürger aus der EMRK | 279 | ||
| III. EMRK-konformer deutscher „Wachhund“-Anspruch | 280 | ||
| 1. Konventionskonformer Ausschluss des Parlaments | 280 | ||
| a) Informationsanspruch gegen Parlament aus Art. 10 Abs. 1 EMRK | 281 | ||
| b) Gerechtfertigter Eingriff | 282 | ||
| 2. Konventionskonforme Informationsansprüche gegen die Verwaltung | 285 | ||
| 3. Ergebnis: EMRK-Konformität der deutschen Rechtsordnung | 286 | ||
| G. Schluss | 287 | ||
| I. Zusammenfassung | 287 | ||
| II. Fazit | 291 | ||
| III. Ausblick: Parlamentarismus in der Transparenzgesellschaft | 293 | ||
| Literaturverzeichnis | 299 | ||
| Stichwortverzeichnis | 331 |