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Der Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes

Der »Rücktritt« von Regierungsmitgliedern und Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses

Vogt, Anne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1436

(2020)

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About The Author

Anne Vogt studierte Rechtswissenschaften an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Nach ihrem Ersten Staatsexamen 2014 arbeitete sie dort an der Professur für Öffentliches Recht bei Prof. Dr. Lothar Michael als wissenschaftliche Mitarbeiterin. 2018 nahm sie im Bezirk des Kammergerichts (Berlin) ihren Vorbereitungsdienst mit Stationen am Amtsgericht Charlottenburg, der Staatsanwaltschaft Berlin (Abteilung Organisierte Kriminalität) und im Verfassungsreferat des Bundespräsidialamts auf. Nach einer Station bei einer Wirtschaftskanzlei im Verfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht schloss sie das Referendariat im Deutsch-Chinesischen Programm Rechtskooperation der GIZ in Peking ab. Anne Vogt studied law at Heinrich-Heine-University Düsseldorf (Germany). After the first legal state examination in 2014 she worked as a research fellow at the university’s Chair for Public Law with Prof. Lothar Michael while completing her doctoral thesis. In 2018 she began her legal traineeship at the Berlin Higher Regional Court, working for the District Court, the Public Prosecutor’s Office (Department for Organised Crime), the Office of the Federal President, the law firm Noerr LLP in the department of regulation and governmental affairs and the Sino-German Legal Cooperation Programme in Beijing.

Abstract

Die Arbeit behandelt ein verfassungsrechtliches Thema, das zugleich einen starken rechtspolitischen Einschlag aufweist. Der Amtsverzicht von Spitzenpolitikern – auch medial regelmäßig als »Rücktritt« bezeichnet – wirft Kernfragen des Staatsorganisationsrechts auf. Dabei sollte das Prozedere möglichst klar sein, damit sich die Betroffenen und die Staatspraxis darauf einrichten können. Auch wenn eine umfassende Durchnormierung der Ausübung politischer Führungsämter deren Wesen widerspräche, überrascht es, dass ausgerechnet für die beiden bundespolitisch bedeutendsten Ämter, Bundeskanzler und Bundespräsident, keine nennenswerten Regelungen existieren. Die Arbeit bemüht sich um die Erschließung des Wesens des jeweiligen Amtes, um die etwaigen rechtlichen und politischen Folgen einer Verzichtserklärung beantworten zu können. Dazu nimmt sie einen prozeduralen Ansatz zur Gewährleistung eines adäquaten Amtsübergangs in den Blick. »The Resignation by German Government Officials and Federal Presidents in Consideration of Public Law Regulations Governing Public Office«

The thesis investigates a topic of both constitutional law and legal policy. The resignation of senior politicians raises key questions of German constitutional law. Since few specific relevant norms exist, the dissertation tries to capture the nature and essence of different public offices, in order to answer the consequences of a declared resignation. It envisages a procedural approach to ensure an adequate transition of office.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhalt 7
A. Einleitung 13
B. Die Ausgestaltung politischer Führungsämter durch das ihnen zugrundeliegende Rechtsverhältnis und die unpräzise Verwendung des Terminus’ „Rücktritt“ 15
I. Ausgangspunkt der Untersuchung: Das öffentliche Amt 16
1. Das öffentliche Amt im deutschen Recht 16
a) Die strafrechtliche Definition von Amtsträgern 16
b) Amtsträger des öffentlichen Dienstes 17
c) Der Amtsbegriff unter dem Grundgesetz 18
aa) Der Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Art. 33 Abs. 2 GG 18
bb) Das anvertraute öffentliche Amt nach Art. 34 S. 1 GG 19
cc) Unterschiedliche Verwendung des Amtsbegriffs im Grundgesetz 21
2. Ursprung des öffentlichen Amtes 22
3. Inhaber politischer Führungsämter als Kreationsbeauftragte 26
II. Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis politischer Führungsämter 27
1. Das Amtsverhältnis 28
2. Freiwilligkeit bei politischen Ämtern 32
a) Notwendige Voraussetzung für den Beginn des Amtsverhältnisses 32
b) Fehlende Aussagekraft der Freiwilligkeit der Übernahme eines Amtes für die Beendigung des Amtsverhältnisses 34
III. Der Begriff „Rücktritt“ im Zusammenhang mit der Beendigung des Amtsverhältnisses 36
1. Der Rücktritt im Strafrecht als Grund zur Aufhebung der Strafbarkeit 37
2. Der Rücktritt im Zivilrecht als Instrument zur gegenseitigen Rückgewähr 37
3. Die Beendigung öffentlicher Rechtsverhältnisse 39
C. Der Amtsverzicht des Bundeskanzlers 41
I. Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis des Bundeskanzlers 41
1. Wahl und Ernennung des Bundeskanzlers 41
a) Die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag als Ausdruck des parlamentarischen Regierungssystems 42
b) Die Ernennung des Bundeskanzlers durch den Bundespräsidenten 44
2. Die Verantwortlichkeit des Bundeskanzlers 45
a) Die Bedeutung des Amtes des Bundeskanzlers im Staatsaufbau 45
b) Das Verantwortlichkeitsverhältnis des Bundeskanzlers 47
aa) Zusammenhang von Verantwortlichkeit und Zuständigkeit 48
bb) Zusammenhang von Vertrauen bei der Entscheidungsfindung und Kontroll- und Sanktionsrechten 50
cc) Die verschiedenen Dimensionen von Verantwortlichkeit 52
3. Beendigung des Amtsverhältnisses des Bundeskanzlers nach dem Grundgesetz 54
a) Zusammentritt eines neuen Bundestages, Art. 69 Abs. 2 Hs. 1 GG 55
b) Konstruktives Misstrauensvotum, Art. 67 Abs. 1 GG 56
c) Amtsbeendigung nach Versagung des Vertrauens, Art. 68 Abs. 1 GG 58
aa) Mögliche Folgen einer Versagung des Vertrauens 58
bb) Die Wahl eines neuen Bundeskanzlers nach Art. 68 Abs. 1 S. 2 GG 59
cc) Die auflösungsgerichtete Vertrauensfrage 60
d) Sonstige – nicht ausdrücklich im Grundgesetz geregelte – Fälle der Amtsbeendigung 62
II. Verfahren und Voraussetzungen für den Amtsverzicht des Bundeskanzlers 64
1. Das bei einem Amtsverzicht verfassungsrechtlich und politisch aufgeladene Spannungsfeld 65
a) Die fehlende Regelung des Verzichtsrechts 65
b) Die Verantwortlichkeit des Bundeskanzlers 66
aa) Amtsverzicht aus persönlichen Gründen 66
bb) Amtsverzicht als Übernahme von Verantwortung für Fehlverhalten 67
c) Die politische Bedeutung der Amtsperson 69
d) Die Sinnhaftigkeit, einen unwilligen Bundeskanzler zur Weiterführung des Amtes zu zwingen 71
e) Grundrechte des Amtsinhabers 73
f) Die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung 74
aa) Die verfassungsrechtlich abgesicherte Regierungsstabilität 75
(1) Die Bedeutung des Art. 67 GG für den Stabilitätscharakter des Grundgesetzes 75
(2) Die Systematik der Stabilitätssicherung 77
(3) Die Bedeutung der Stabilität 79
bb) Das Konzept der Geschäftsregierung 81
(1) Die personelle Besetzung des geschäftsführenden Bundeskanzlers 82
(a) Mögliche Adressaten eines Ersuchens des Bundespräsidenten 83
(b) Die Verpflichtung des Bundeskanzlers aus Art. 69 Abs. 3 GG 86
(aa) Freiwilligkeit des Amtes 86
(bb) Kein Weigerungsrecht für den Bundeskanzler 89
(cc) Lösung über einen Entscheidungsspielraum des Bundespräsidenten 91
(2) Kompetenzen des geschäftsführenden Regierungschefs 95
(3) Das Legitimationsdefizit der Geschäftsregierung 99
g) Der Abwägungsvorgang bei einem Amtsverzicht des Bundeskanzlers 103
2. Anerkennung eines bedingten Verzichtsrechts 104
3. Das Verfahren des Amtsverzichts des Bundeskanzlers im Detail 107
a) Die konkreten Anforderungen an einen Amtsverzicht 107
aa) Vermutung für den Verzicht – kein Erfordernis eines besonderen Grundes 107
bb) Gewährleistung eines adäquaten Übergangs durch Verfahrensanforderungen 110
(1) Probleme des aktuellen Meinungsstandes hinsichtlich des Amtsverzichts des Bundeskanzlers 111
(2) Ausgleichende Einbindung aller Verfassungsorgane 113
(a) Frühzeitige nichtöffentliche Einbindung des Bundespräsidenten mit zusätzlicher Einführung einer Verfahrensfrist 113
(b) Verzichtserklärung an den Bundestag 118
(c) Formale Entlassung durch den Bundespräsidenten 119
b) Regelungsvorschlag 120
4. Folgenbetrachtung 120
a) Auswirkungen der Beendigung des Amtsverhältnisses 121
b) Folgen bei verfahrenswidrigem Verhalten des Bundeskanzlers 123
aa) Fehler in Bezug auf das Vorgespräch mit dem Bundespräsidenten 125
(1) Nichtbeachtung der Gefährdung der Handlungsfähigkeit der Regierung 125
(2) Persönliche Gründe des Bundeskanzlers 128
bb) Auswahl des falschen Adressaten 128
cc) Nichteinhaltung der Frist 130
dd) Kontrollinstanz für die Überprüfung der Auswirkung von Verfahrensfehlern 130
c) Konsequenz der regellosen Situation 131
5. Einzelprobleme 131
a) Amtsverzicht nach negativem Ausgang der Vertrauensfrage 131
b) Amtsbeendigung, um einem konstruktiven Misstrauensvotum zuvorzukommen 133
c) Misstrauensantrag zwischen Verzichtserklärung und Entlassung 134
d) Entstehen einer Verzichtspflicht 135
e) Amtsverzicht zur Nachfolgeregelung 136
f) Amtsverzicht als Arbeitsplatzwechsel 137
g) Frühzeitige Ankündigung des Verzichts zu einem bestimmten Zeitpunkt 138
III. Resümee für den Amtsverzicht des Bundeskanzlers 140
D. Der Amtsverzicht des Bundespräsidenten 142
I. Das Amtsverhältnis des Bundespräsidenten 142
1. Die Wahl des Bundespräsidenten 143
a) Schwächung der Machtposition des Bundespräsidenten durch eine nicht-plebiszitäre Wahl 143
b) Die Prägung der Wahl durch die Parteien 144
c) Das Wahlorgan Bundesversammlung 145
d) Der Beginn des Amtsverhältnisses des Bundespräsidenten 146
2. Die Verantwortlichkeit des Bundespräsidenten 147
a) Die Mannigfaltigkeit des Amtes des Bundespräsidenten 148
aa) Die verfassungsrechtlichen Befugnisse des Bundespräsidenten 148
bb) Die repräsentative und integrative Funktion des Amtes 150
b) Die konkreten Verantwortlichkeitsverhältnisse 153
3. Die Beendigung des Amtsverhältnisses des Bundespräsidenten 156
a) Amtsbeendigung durch Ablauf der Amtszeit 156
b) Amtsbeendigung wegen Verlustigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht, Art. 61 Abs. 2 S. 1 GG 156
c) Sonstige Fälle der vorzeitigen Beendigung des Amtsverhältnisses 157
aa) Verlust der Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter 158
bb) Schwere Krankheit ohne Möglichkeit zum Verzicht 158
II. Das Verfahren für den Amtsverzicht des Bundespräsidenten 160
1. Vergleichbarkeit und Unterschiede zum Kanzlerverzicht 160
a) Kein Ernennungs- und Entlassungsakt 160
b) Potenzial des Amtsträgers 161
aa) Verringertes aktives Gestaltungspotenzial 161
bb) Erhöhte Anforderungen an das Autoritätspotenzial des Amtsträgers 164
c) Der schwach legitimierte und kaum repräsentative Zufallsstellvertreter 166
aa) Die Auswahl und der Status des Stellvertreters des Bundespräsidenten 166
bb) Die Stellung des Bundesratspräsidenten im Vertretungsfall nach Art. 57 GG 167
(1) Die Repräsentationsfunktion als höchstpersönliche Aufgabe des Bundespräsidenten 168
(2) Die Ausübung verfassungsrechtlicher Befugnisse des Bundespräsidenten durch den Präsidenten des Bundesrates 169
(3) Eingeschränkte Vertretungsbefugnis des Bundesratspräsidenten 173
cc) Die Entscheidung über das Eintreten des Verhinderungsfalls nach Art. 57 GG 173
d) Bedeutung von Kontinuität im Amt des Bundespräsidenten 175
2. Die vom Bundespräsidenten zu beachtenden Anforderungen für den Amtsverzicht 176
a) Grundsätzliche Möglichkeit des vorzeitigen Verzichts 176
b) Die Modalitäten des Verzichts des Bundespräsidenten 178
aa) Kein Erfordernis besonderer Gründe 178
bb) Einschränkung des Verzichtsrechts 180
(1) Unzulässigkeit des Amtsverzichts 180
(2) Der angekündigte Amtsverzicht 181
(a) Vorteile des angekündigten Amtsverzichts 182
(b) Notwendigkeit eines angekündigten Verzichts 183
cc) Die Verzichtserklärung 185
(1) Die Erklärungsadressaten 185
(2) Das konkrete Verfahren 187
dd) Versäumnis der Kodifizierung des Rechtsverhältnisses des Bundespräsidenten 188
3. Die Wirkungen des Verzichts 189
a) Fehlerfolgen 189
b) Ruhebezüge eines demissionierten Bundespräsidenten 191
III. Resümee für den Amtsverzicht des Bundespräsidenten 195
E. Die Amtsverzichte der Regierungschefs der Bundesländer 197
I. Elemente des Amtsverhältnisses und daraus sich entwickelnde Vorgaben für den Amtsverzicht 197
1. Kodifikation des Verzichts 198
2. Die sich aus der Stellung des Regierungschefs ergebende Reichweite des Verzichtsrechts 198
a) Die Abhängigkeit des Regierungschefs vom Parlament – das Parlament als Verantwortlichkeitsadressat 198
b) Die Befugnisse als Regierungschef 200
aa) Die Personalhoheit über die Regierungszusammensetzung 200
bb) Die Richtlinienkompetenz 201
c) Die Geschäftsführungspflicht 202
d) Die zusätzlichen Befugnisse als Landesoberhaupt 203
e) Keine Einschränkungsmöglichkeit des jederzeitigen Rechts 206
3. Der Beginn des Amtsverhältnisses als zur Beendigung konträrer Moment 208
a) Die Wahl durch das Parlament 208
b) Die Momente des Beginns und der Beendigung des Amtsverhältnisses 209
II. Die Pflichten zur Niederlegung des Amtes durch den Regierungschef in den Landesverfassungen, insbesondere in der bayerischen Verfassung 211
F. Der Amtsverzicht der Minister 214
I. Das Amtsverhältnis der Bundesminister 214
1. Die Ernennung und die Entlassung der Bundesminister 214
2. Die Verantwortlichkeit der Bundesminister: Eigenständigkeit und Abhängigkeit 215
3. Der Verzicht 217
a) Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an einen wirksamen Amtsverzicht 217
b) Jederzeitiges Recht zum Verzicht mit Pflicht zur Geschäftsführung 218
II. Unterschiede bei den Landesministern 220
G. Abschließende Zusammenführung der Anforderungen an den Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes 221
I. Der „Rücktritt von einem Amt“ als Beendigung des dem Amt zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses 221
II. Fehlende Aussagekraft allgemeiner Regelungen über die Beendigung der Amtsverhältnisse 222
III. Beschränkte Aussagekraft von Geschäftsführungsverpflichtungen nach Beendigung des Amtsverhältnisses 223
IV. Die Freiwilligkeit bei der Übernahme öffentlicher Ämter – keine Freiwilligkeit zur Beendigung 225
V. Bedeutung der Verantwortlichkeit beim Verzicht auf ein politisches Führungsamt 225
VI. Der Beendigungsakt für das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis als actus contrarius zum Begründungsakt 226
VII. Ausgleichslösung: Regel-Ausnahme-System zur Gewährung eines vernünftigen Übergangs 226
Literaturverzeichnis 228
Sachwortverzeichnis 236