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Vogt, A. (2020). Der Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes. Der »Rücktritt« von Regierungsmitgliedern und Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55827-8
Vogt, Anne. Der Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes: Der »Rücktritt« von Regierungsmitgliedern und Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55827-8
Vogt, A (2020): Der Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes: Der »Rücktritt« von Regierungsmitgliedern und Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55827-8
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Der Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes
Der »Rücktritt« von Regierungsmitgliedern und Bundespräsidenten unter Berücksichtigung des öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1436
(2020)
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Anne Vogt studierte Rechtswissenschaften an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Nach ihrem Ersten Staatsexamen 2014 arbeitete sie dort an der Professur für Öffentliches Recht bei Prof. Dr. Lothar Michael als wissenschaftliche Mitarbeiterin. 2018 nahm sie im Bezirk des Kammergerichts (Berlin) ihren Vorbereitungsdienst mit Stationen am Amtsgericht Charlottenburg, der Staatsanwaltschaft Berlin (Abteilung Organisierte Kriminalität) und im Verfassungsreferat des Bundespräsidialamts auf. Nach einer Station bei einer Wirtschaftskanzlei im Verfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht schloss sie das Referendariat im Deutsch-Chinesischen Programm Rechtskooperation der GIZ in Peking ab.Abstract
Die Arbeit behandelt ein verfassungsrechtliches Thema, das zugleich einen starken rechtspolitischen Einschlag aufweist. Der Amtsverzicht von Spitzenpolitikern - auch medial regelmäßig als »Rücktritt« bezeichnet - wirft Kernfragen des Staatsorganisationsrechts auf. Dabei sollte das Prozedere möglichst klar sein, damit sich die Betroffenen und die Staatspraxis darauf einrichten können. Auch wenn eine umfassende Durchnormierung der Ausübung politischer Führungsämter deren Wesen widerspräche, überrascht es, dass ausgerechnet für die beiden bundespolitisch bedeutendsten Ämter, Bundeskanzler und Bundespräsident, keine nennenswerten Regelungen existieren. Die Arbeit bemüht sich um die Erschließung des Wesens des jeweiligen Amtes, um die etwaigen rechtlichen und politischen Folgen einer Verzichtserklärung beantworten zu können. Dazu nimmt sie einen prozeduralen Ansatz zur Gewährleistung eines adäquaten Amtsübergangs in den Blick.»The Resignation by German Government Officials and Federal Presidents in Consideration of Public Law Regulations Governing Public Office«The thesis investigates a topic of both constitutional law and legal policy. The resignation of senior politicians raises key questions of German constitutional law. Since few specific relevant norms exist, the dissertation tries to capture the nature and essence of different public offices, in order to answer the consequences of a declared resignation. It envisages a procedural approach to ensure an adequate transition of office.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhalt | 7 | ||
| A. Einleitung | 13 | ||
| B. Die Ausgestaltung politischer Führungsämter durch das ihnen zugrundeliegende Rechtsverhältnis und die unpräzise Verwendung des Terminus’ „Rücktritt“ | 15 | ||
| I. Ausgangspunkt der Untersuchung: Das öffentliche Amt | 16 | ||
| 1. Das öffentliche Amt im deutschen Recht | 16 | ||
| a) Die strafrechtliche Definition von Amtsträgern | 16 | ||
| b) Amtsträger des öffentlichen Dienstes | 17 | ||
| c) Der Amtsbegriff unter dem Grundgesetz | 18 | ||
| aa) Der Zugang zu öffentlichen Ämtern nach Art. 33 Abs. 2 GG | 18 | ||
| bb) Das anvertraute öffentliche Amt nach Art. 34 S. 1 GG | 19 | ||
| cc) Unterschiedliche Verwendung des Amtsbegriffs im Grundgesetz | 21 | ||
| 2. Ursprung des öffentlichen Amtes | 22 | ||
| 3. Inhaber politischer Führungsämter als Kreationsbeauftragte | 26 | ||
| II. Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis politischer Führungsämter | 27 | ||
| 1. Das Amtsverhältnis | 28 | ||
| 2. Freiwilligkeit bei politischen Ämtern | 32 | ||
| a) Notwendige Voraussetzung für den Beginn des Amtsverhältnisses | 32 | ||
| b) Fehlende Aussagekraft der Freiwilligkeit der Übernahme eines Amtes für die Beendigung des Amtsverhältnisses | 34 | ||
| III. Der Begriff „Rücktritt“ im Zusammenhang mit der Beendigung des Amtsverhältnisses | 36 | ||
| 1. Der Rücktritt im Strafrecht als Grund zur Aufhebung der Strafbarkeit | 37 | ||
| 2. Der Rücktritt im Zivilrecht als Instrument zur gegenseitigen Rückgewähr | 37 | ||
| 3. Die Beendigung öffentlicher Rechtsverhältnisse | 39 | ||
| C. Der Amtsverzicht des Bundeskanzlers | 41 | ||
| I. Das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis des Bundeskanzlers | 41 | ||
| 1. Wahl und Ernennung des Bundeskanzlers | 41 | ||
| a) Die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag als Ausdruck des parlamentarischen Regierungssystems | 42 | ||
| b) Die Ernennung des Bundeskanzlers durch den Bundespräsidenten | 44 | ||
| 2. Die Verantwortlichkeit des Bundeskanzlers | 45 | ||
| a) Die Bedeutung des Amtes des Bundeskanzlers im Staatsaufbau | 45 | ||
| b) Das Verantwortlichkeitsverhältnis des Bundeskanzlers | 47 | ||
| aa) Zusammenhang von Verantwortlichkeit und Zuständigkeit | 48 | ||
| bb) Zusammenhang von Vertrauen bei der Entscheidungsfindung und Kontroll- und Sanktionsrechten | 50 | ||
| cc) Die verschiedenen Dimensionen von Verantwortlichkeit | 52 | ||
| 3. Beendigung des Amtsverhältnisses des Bundeskanzlers nach dem Grundgesetz | 54 | ||
| a) Zusammentritt eines neuen Bundestages, Art. 69 Abs. 2 Hs. 1 GG | 55 | ||
| b) Konstruktives Misstrauensvotum, Art. 67 Abs. 1 GG | 56 | ||
| c) Amtsbeendigung nach Versagung des Vertrauens, Art. 68 Abs. 1 GG | 58 | ||
| aa) Mögliche Folgen einer Versagung des Vertrauens | 58 | ||
| bb) Die Wahl eines neuen Bundeskanzlers nach Art. 68 Abs. 1 S. 2 GG | 59 | ||
| cc) Die auflösungsgerichtete Vertrauensfrage | 60 | ||
| d) Sonstige – nicht ausdrücklich im Grundgesetz geregelte – Fälle der Amtsbeendigung | 62 | ||
| II. Verfahren und Voraussetzungen für den Amtsverzicht des Bundeskanzlers | 64 | ||
| 1. Das bei einem Amtsverzicht verfassungsrechtlich und politisch aufgeladene Spannungsfeld | 65 | ||
| a) Die fehlende Regelung des Verzichtsrechts | 65 | ||
| b) Die Verantwortlichkeit des Bundeskanzlers | 66 | ||
| aa) Amtsverzicht aus persönlichen Gründen | 66 | ||
| bb) Amtsverzicht als Übernahme von Verantwortung für Fehlverhalten | 67 | ||
| c) Die politische Bedeutung der Amtsperson | 69 | ||
| d) Die Sinnhaftigkeit, einen unwilligen Bundeskanzler zur Weiterführung des Amtes zu zwingen | 71 | ||
| e) Grundrechte des Amtsinhabers | 73 | ||
| f) Die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung | 74 | ||
| aa) Die verfassungsrechtlich abgesicherte Regierungsstabilität | 75 | ||
| (1) Die Bedeutung des Art. 67 GG für den Stabilitätscharakter des Grundgesetzes | 75 | ||
| (2) Die Systematik der Stabilitätssicherung | 77 | ||
| (3) Die Bedeutung der Stabilität | 79 | ||
| bb) Das Konzept der Geschäftsregierung | 81 | ||
| (1) Die personelle Besetzung des geschäftsführenden Bundeskanzlers | 82 | ||
| (a) Mögliche Adressaten eines Ersuchens des Bundespräsidenten | 83 | ||
| (b) Die Verpflichtung des Bundeskanzlers aus Art. 69 Abs. 3 GG | 86 | ||
| (aa) Freiwilligkeit des Amtes | 86 | ||
| (bb) Kein Weigerungsrecht für den Bundeskanzler | 89 | ||
| (cc) Lösung über einen Entscheidungsspielraum des Bundespräsidenten | 91 | ||
| (2) Kompetenzen des geschäftsführenden Regierungschefs | 95 | ||
| (3) Das Legitimationsdefizit der Geschäftsregierung | 99 | ||
| g) Der Abwägungsvorgang bei einem Amtsverzicht des Bundeskanzlers | 103 | ||
| 2. Anerkennung eines bedingten Verzichtsrechts | 104 | ||
| 3. Das Verfahren des Amtsverzichts des Bundeskanzlers im Detail | 107 | ||
| a) Die konkreten Anforderungen an einen Amtsverzicht | 107 | ||
| aa) Vermutung für den Verzicht – kein Erfordernis eines besonderen Grundes | 107 | ||
| bb) Gewährleistung eines adäquaten Übergangs durch Verfahrensanforderungen | 110 | ||
| (1) Probleme des aktuellen Meinungsstandes hinsichtlich des Amtsverzichts des Bundeskanzlers | 111 | ||
| (2) Ausgleichende Einbindung aller Verfassungsorgane | 113 | ||
| (a) Frühzeitige nichtöffentliche Einbindung des Bundespräsidenten mit zusätzlicher Einführung einer Verfahrensfrist | 113 | ||
| (b) Verzichtserklärung an den Bundestag | 118 | ||
| (c) Formale Entlassung durch den Bundespräsidenten | 119 | ||
| b) Regelungsvorschlag | 120 | ||
| 4. Folgenbetrachtung | 120 | ||
| a) Auswirkungen der Beendigung des Amtsverhältnisses | 121 | ||
| b) Folgen bei verfahrenswidrigem Verhalten des Bundeskanzlers | 123 | ||
| aa) Fehler in Bezug auf das Vorgespräch mit dem Bundespräsidenten | 125 | ||
| (1) Nichtbeachtung der Gefährdung der Handlungsfähigkeit der Regierung | 125 | ||
| (2) Persönliche Gründe des Bundeskanzlers | 128 | ||
| bb) Auswahl des falschen Adressaten | 128 | ||
| cc) Nichteinhaltung der Frist | 130 | ||
| dd) Kontrollinstanz für die Überprüfung der Auswirkung von Verfahrensfehlern | 130 | ||
| c) Konsequenz der regellosen Situation | 131 | ||
| 5. Einzelprobleme | 131 | ||
| a) Amtsverzicht nach negativem Ausgang der Vertrauensfrage | 131 | ||
| b) Amtsbeendigung, um einem konstruktiven Misstrauensvotum zuvorzukommen | 133 | ||
| c) Misstrauensantrag zwischen Verzichtserklärung und Entlassung | 134 | ||
| d) Entstehen einer Verzichtspflicht | 135 | ||
| e) Amtsverzicht zur Nachfolgeregelung | 136 | ||
| f) Amtsverzicht als Arbeitsplatzwechsel | 137 | ||
| g) Frühzeitige Ankündigung des Verzichts zu einem bestimmten Zeitpunkt | 138 | ||
| III. Resümee für den Amtsverzicht des Bundeskanzlers | 140 | ||
| D. Der Amtsverzicht des Bundespräsidenten | 142 | ||
| I. Das Amtsverhältnis des Bundespräsidenten | 142 | ||
| 1. Die Wahl des Bundespräsidenten | 143 | ||
| a) Schwächung der Machtposition des Bundespräsidenten durch eine nicht-plebiszitäre Wahl | 143 | ||
| b) Die Prägung der Wahl durch die Parteien | 144 | ||
| c) Das Wahlorgan Bundesversammlung | 145 | ||
| d) Der Beginn des Amtsverhältnisses des Bundespräsidenten | 146 | ||
| 2. Die Verantwortlichkeit des Bundespräsidenten | 147 | ||
| a) Die Mannigfaltigkeit des Amtes des Bundespräsidenten | 148 | ||
| aa) Die verfassungsrechtlichen Befugnisse des Bundespräsidenten | 148 | ||
| bb) Die repräsentative und integrative Funktion des Amtes | 150 | ||
| b) Die konkreten Verantwortlichkeitsverhältnisse | 153 | ||
| 3. Die Beendigung des Amtsverhältnisses des Bundespräsidenten | 156 | ||
| a) Amtsbeendigung durch Ablauf der Amtszeit | 156 | ||
| b) Amtsbeendigung wegen Verlustigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht, Art. 61 Abs. 2 S. 1 GG | 156 | ||
| c) Sonstige Fälle der vorzeitigen Beendigung des Amtsverhältnisses | 157 | ||
| aa) Verlust der Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter | 158 | ||
| bb) Schwere Krankheit ohne Möglichkeit zum Verzicht | 158 | ||
| II. Das Verfahren für den Amtsverzicht des Bundespräsidenten | 160 | ||
| 1. Vergleichbarkeit und Unterschiede zum Kanzlerverzicht | 160 | ||
| a) Kein Ernennungs- und Entlassungsakt | 160 | ||
| b) Potenzial des Amtsträgers | 161 | ||
| aa) Verringertes aktives Gestaltungspotenzial | 161 | ||
| bb) Erhöhte Anforderungen an das Autoritätspotenzial des Amtsträgers | 164 | ||
| c) Der schwach legitimierte und kaum repräsentative Zufallsstellvertreter | 166 | ||
| aa) Die Auswahl und der Status des Stellvertreters des Bundespräsidenten | 166 | ||
| bb) Die Stellung des Bundesratspräsidenten im Vertretungsfall nach Art. 57 GG | 167 | ||
| (1) Die Repräsentationsfunktion als höchstpersönliche Aufgabe des Bundespräsidenten | 168 | ||
| (2) Die Ausübung verfassungsrechtlicher Befugnisse des Bundespräsidenten durch den Präsidenten des Bundesrates | 169 | ||
| (3) Eingeschränkte Vertretungsbefugnis des Bundesratspräsidenten | 173 | ||
| cc) Die Entscheidung über das Eintreten des Verhinderungsfalls nach Art. 57 GG | 173 | ||
| d) Bedeutung von Kontinuität im Amt des Bundespräsidenten | 175 | ||
| 2. Die vom Bundespräsidenten zu beachtenden Anforderungen für den Amtsverzicht | 176 | ||
| a) Grundsätzliche Möglichkeit des vorzeitigen Verzichts | 176 | ||
| b) Die Modalitäten des Verzichts des Bundespräsidenten | 178 | ||
| aa) Kein Erfordernis besonderer Gründe | 178 | ||
| bb) Einschränkung des Verzichtsrechts | 180 | ||
| (1) Unzulässigkeit des Amtsverzichts | 180 | ||
| (2) Der angekündigte Amtsverzicht | 181 | ||
| (a) Vorteile des angekündigten Amtsverzichts | 182 | ||
| (b) Notwendigkeit eines angekündigten Verzichts | 183 | ||
| cc) Die Verzichtserklärung | 185 | ||
| (1) Die Erklärungsadressaten | 185 | ||
| (2) Das konkrete Verfahren | 187 | ||
| dd) Versäumnis der Kodifizierung des Rechtsverhältnisses des Bundespräsidenten | 188 | ||
| 3. Die Wirkungen des Verzichts | 189 | ||
| a) Fehlerfolgen | 189 | ||
| b) Ruhebezüge eines demissionierten Bundespräsidenten | 191 | ||
| III. Resümee für den Amtsverzicht des Bundespräsidenten | 195 | ||
| E. Die Amtsverzichte der Regierungschefs der Bundesländer | 197 | ||
| I. Elemente des Amtsverhältnisses und daraus sich entwickelnde Vorgaben für den Amtsverzicht | 197 | ||
| 1. Kodifikation des Verzichts | 198 | ||
| 2. Die sich aus der Stellung des Regierungschefs ergebende Reichweite des Verzichtsrechts | 198 | ||
| a) Die Abhängigkeit des Regierungschefs vom Parlament – das Parlament als Verantwortlichkeitsadressat | 198 | ||
| b) Die Befugnisse als Regierungschef | 200 | ||
| aa) Die Personalhoheit über die Regierungszusammensetzung | 200 | ||
| bb) Die Richtlinienkompetenz | 201 | ||
| c) Die Geschäftsführungspflicht | 202 | ||
| d) Die zusätzlichen Befugnisse als Landesoberhaupt | 203 | ||
| e) Keine Einschränkungsmöglichkeit des jederzeitigen Rechts | 206 | ||
| 3. Der Beginn des Amtsverhältnisses als zur Beendigung konträrer Moment | 208 | ||
| a) Die Wahl durch das Parlament | 208 | ||
| b) Die Momente des Beginns und der Beendigung des Amtsverhältnisses | 209 | ||
| II. Die Pflichten zur Niederlegung des Amtes durch den Regierungschef in den Landesverfassungen, insbesondere in der bayerischen Verfassung | 211 | ||
| F. Der Amtsverzicht der Minister | 214 | ||
| I. Das Amtsverhältnis der Bundesminister | 214 | ||
| 1. Die Ernennung und die Entlassung der Bundesminister | 214 | ||
| 2. Die Verantwortlichkeit der Bundesminister: Eigenständigkeit und Abhängigkeit | 215 | ||
| 3. Der Verzicht | 217 | ||
| a) Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an einen wirksamen Amtsverzicht | 217 | ||
| b) Jederzeitiges Recht zum Verzicht mit Pflicht zur Geschäftsführung | 218 | ||
| II. Unterschiede bei den Landesministern | 220 | ||
| G. Abschließende Zusammenführung der Anforderungen an den Verzicht auf die weitere Ausübung eines politischen Führungsamtes | 221 | ||
| I. Der „Rücktritt von einem Amt“ als Beendigung des dem Amt zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisses | 221 | ||
| II. Fehlende Aussagekraft allgemeiner Regelungen über die Beendigung der Amtsverhältnisse | 222 | ||
| III. Beschränkte Aussagekraft von Geschäftsführungsverpflichtungen nach Beendigung des Amtsverhältnisses | 223 | ||
| IV. Die Freiwilligkeit bei der Übernahme öffentlicher Ämter – keine Freiwilligkeit zur Beendigung | 225 | ||
| V. Bedeutung der Verantwortlichkeit beim Verzicht auf ein politisches Führungsamt | 225 | ||
| VI. Der Beendigungsakt für das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis als actus contrarius zum Begründungsakt | 226 | ||
| VII. Ausgleichslösung: Regel-Ausnahme-System zur Gewährung eines vernünftigen Übergangs | 226 | ||
| Literaturverzeichnis | 228 | ||
| Sachwortverzeichnis | 236 |