Die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Ein Verteilungsproblem

Jens Weuthen

doi:10.3790/978-3-428-58058-3

Die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Ein Verteilungsproblem

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Weuthen, J. (2020). Die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Ein Verteilungsproblem. Eine Darstellung unter besonderer Berücksichtigung der immissionsschutzrechtlichen Anlagenzulassung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58058-3

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Die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Ein Verteilungsproblem

Eine Darstellung unter besonderer Berücksichtigung der immissionsschutzrechtlichen Anlagenzulassung

Weuthen, Jens

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 194

(2020)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58058-3
978-3-428-18058-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58058-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 208
Collections: RECHT 2020
D&H 2020
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Jens Weuthen studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster sowie an der University of Waikato, Neuseeland. Parallel absolvierte er die fachspezifische Fremdsprachenausbildung im Englischen Recht. Im Jahr 2015 legte er die Erste Juristische Staatsprüfung ab. Anschließend war er bis 2018 an der Universität Münster promotionsbegleitend wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Umwelt- und Planungsrecht bei Prof. Dr. Sabine Schlacke. Seit 2019 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht Berlin mit Stationen unter anderem beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU).

Abstract

Die Kumulationsprüfung in der FFH-Verträglichkeitsprüfung bereitet Vorhabenträgern, Behörden und Gerichten mangels konkretisierenden Normbestands nach wie vor erhebliche verfahrensrechtliche Schwierigkeiten. Weitgehend unbeachtet blieb dabei bislang, dass die Kumulationsprüfung angesichts nahezu erschöpfter »Umweltbelastungskontingente« Verteilungswirkungen verursacht. Behörden und Rechtsprechung behelfen sich zur Auflösung dieser Verteilungswirkungen mit dem formalen Kriterium zeitlicher Priorität.

Der Autor diskutiert, ob dieses Kriterium den divergierenden Grundrechtsinteressen in der Kumulation angemessen ist. Er formuliert in Kombination materieller und formeller Entscheidungskriterien einen Lösungsvorschlag, der die der Kumulation innewohnenden Verteilungswirkungen in grundrechtsschonender Weise verfahrensrechtlich abstützt. Einen besonderen Zuschnitt erfährt die Arbeit auf den in Rechtsprechung und Literatur vielfach gegenständlichen Wirkfaktor »Stickstoffverbindungen«.»The Cumulative Impact Assessment of Nitrogen-Emitting Projects According to the Habitats Directive: A Problem of Distribution«

The cumulative assessment in the FFH impact assessment causes distributional effects due to almost exhausted »environmental pollution quotas«. Authorities and courts use the principle of priority to resolve these effects. With regard to the impact factor »nitrogen«, the author discusses whether this criterion is appropriate regarding the diverging fundamental rights interests impacted. He proposes a solution combining material and formal decision criteria.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	13
Einleitung	17
1. Kapitel: Die Konkurrenz in der Kumulation stickstoffemittierender Projekte	23
A. Fachliche Hintergründe zur Stickstoffbelastung in der Bundesrepublik Deutschland	23
B. Grundzüge und Grundlagen der FFH-Verträglichkeitsprüfung stickstoffemittierender Projekte	26
I. Stickstoffemittierende Anlagen als Projekt i.S.d. § 34 Abs. 1 S. 1 BNatSchG: Der Untersuchungsgegenstand der FFH-Verträglichkeitsprüfung	26
II. Die wesentlichen Verfahrensschritte der FFH-Verträglichkeitsprüfung	28
III. Die Kumulation	30
IV. Die Erheblichkeitsbewertung stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung	31
1. Schutzgutbezogene Reaktions- und Belastungsschwellen: Critical Loads als Belastungsgrenze für Stickstoffeinträge	32
a) Empirische Critical Loads	33
b) Modellierte Critical Loads	34
2. Eingriffsbezogene Bagatellschwellen und Abschneidekriterien	35
a) Bagatellschwellen	36
b) Abschneidekriterien	38
3. Zwischenergebnis	42
C. Konkurrenz in der Kumulation	43
I. Das sog. Kumulationsdilemma: Die Frage nach den in das Bagatellkontingent einzustellenden kumulierenden Projekten	44
1. Oberverwaltungsgericht Münster und TA Luft-Entwurf/2018: Das Jahr 2004 als Sockeljahr	44
2. Die Revisionsentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtssache Trianel als grundsätzliche Absage an das Sockeljahr 2004	45
3. Der TA Luft-Entwurf/2016: Der UBA-Datensatz als zeitliche Zäsur zur Ermittlung der Vorbelastung	47
II. Die Behandlung von Änderungsvorhaben in der Kumulation	48
1. Die Bestimmung der prüfgegenständlichen Projekte bei Änderungsvorhaben nach Maßgabe des jeweiligen Fachrechts	49
2. Ansatz des TA Luft-Entwurfs/2018	51
III. Zwischenergebnis: Das FFH-Rechtsregime als Konkurrenzfrage	53
2. Kapitel: Das Prioritätsprinzip in der Rechtsprechung als unzureichender Entscheidungsmaßstab bei parallelen Genehmigungsanträgen	57
A. Das Prioritätsprinzip als geeigneter Entscheidungsmaßstab bei zumindest genehmigten Projekten	60
B. Das Prioritätsprinzip als Entscheidungsregel bei parallelen Genehmigungsanträgen – Rechtliche Grenzen und Vorgaben am Beispiel zusammentreffender immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsanträge	61
I. Die Vereinbarkeit des Prioritätsprinzips mit den Verfahrensvorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes	63
1. Die Unvereinbarkeit des Prioritätsprinzips mit dem Gebot der zügigen Verfahrensführung und dem Koordinierungsgebot im Anlagenzulassungsrecht	63
2. Keine materiell-rechtliche Vorrangwirkung der diskutierten Anknüpfungspunkte: Die Sach- und Rechtslage des Genehmigungszeitpunkts als entscheidender Zeitpunkt der Rechtmäßigkeit	66
3. Zwischenergebnis	68
II. Die Vereinbarkeit des Prioritätsprinzips mit nationalen und unionalen Grundrechten	68
1. Die Kumulation im grundrechtlichen Mehrebenensystem: Das Verhältnis nationalen und unionalen Grundrechtsschutzes	69
2. Der mitgliedstaatliche Gestaltungsspielraum bei der Transformation der FFH-Richtlinie ins nationale Recht	72
a) Beschränkte formelle Determinierung des nationalen Rechts durch die FFH-Richtlinie	72
b) Die materielle Determinierung nationalen Rechts durch das FFH-Recht: Weiter Gestaltungsspielraum in Bezug auf die nationale Schutzgebietsausweisung	73
c) Zwischenergebnis: Nebeneinander nationaler und unionaler Grundrechte bei der mitgliedstaatlichen Umsetzung und Durchführung des FFH-Rechts	75
3. Die Vereinbarkeit des Prioritätsprinzips mit nationalen und unionalen Freiheitsrechten	75
a) Die Eingriffsqualität der Versagung bodenverunreinigender Nutzungen: Das sog. Recht auf Umweltverschmutzung	76
b) Betroffene Freiheitsrechte in der Kumulation	79
aa) Das Recht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG	79
bb) Das Eigentumsrecht aus Art. 17 GRC	82
cc) Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG	84
dd) Das Recht auf wirtschaftliche Betätigungsfreiheit gem. Art. 15, 16 GRC	85
ee) Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG	88
c) Rechtfertigung des Prioritätsprinzips vor dem Hintergrund betroffener Freiheitsrechte	89
4. Die Vereinbarkeit des Prioritätsprinzips mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz aus Art. 20 GRC	91
III. Das Prioritätsprinzip: Kein allgemeiner Verwaltungsgrundsatz	94
1. Keine Ableitbarkeit der Grundsatzqualität des Prioritätsprinzips aus einfachem Recht	95
2. Die Verfassung als Maßstab: Keine verallgemeinerungsfähige sachgerechte Mängelverwaltung anhand des Prioritätsprinzips	96
C. Zwischenergebnis: Ausschließliche Anwendung des Prioritätsprinzips bei parallelen Genehmigungsanträgen nicht rechtmäßig	98
3. Kapitel: Eine Einordnung der Kumulation stickstoffemittierender Projekte in die öffentlich-rechtliche Verteilungsordnung	99
A. Die Rechtsordnung als Verteilungsordnung	99
I. Der Verfahrenstypus des „Verteilungsverfahrens“ und Verwaltungsentscheidungen mit Verteilungswirkungen	101
II. Die hoheitliche Erstverteilung und potentielle Umverteilung knapper Güter	102
III. Die Unterscheidung zwischen Zu- und Verteilung: Die Bewältigung von Verteilungsproblemen anhand von Planungsinstrumenten oder Verteilungsprogrammen	105
IV. Zwischenergebnis	106
B. Umwelt als Verteilungsgegenstand	107
I. Die „Umwelt“ als knappes Gut	107
1. Der Begriff der „Umweltknappheit“	108
2. Nutzungsformen von Umweltgütern	109
3. Verwendungskonkurrenzen bei Umweltgütern	109
4. Die Relativität der Umweltknappheit: Die ökologische, ökonomische und rechtliche Bestimmung von Kapazitätsgrenzen	110
a) Ökologische bzw. „natürliche“ Umweltknappheit	111
b) Ökonomische Bewertung der Umweltknappheit	112
c) Rechtliche Umweltknappheit	114
aa) Grenzwerte	114
bb) Kapazitätsorientierte Umweltrechtsprinzipien	115
d) Zwischenergebnis: Verzerrte Knappheitsbewertungen als Gefahrquelle unverhältnismäßiger Verteilungsentscheidungen	122
II. Die Verteilbarkeit von Umweltgütern: Umweltmedien als Verteilungsgut	123
III. Zwischenergebnis	125
C. Die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der öffentlichen Verteilungsordnung: Eine Standortbestimmung	125
I. Das „knappe“ Gut in der Kumulation stickstoffemittierender Anlagen: Nutzungsrechte an umweltrezeptorabhängigen Schadstoffaufnahmekapazitäten	126
II. Rechtliche Verknappung durch das Verschlechterungsverbot in seiner Eigenschaft als kapazitätsorientiertes Umweltrechtsprinzip	127
III. Die Kumulation als Fall der Erst- und verdeckten Umverteilung in Abhängigkeit zur Ausschöpfung bestehender Belastungskontingente	129
IV. Die Zuweisung von Nutzungsrechten an umweltrezeptorabhängigen Schadstoffaufnahmekapazitäten in der Kumulation als Verteilungssituation in Abgrenzung zu Zuteilungskonstellationen	130
D. Zwischenergebnis	131
4. Kapitel: Rechtliche Maßstabbildung für die Kumulationsentscheidung bei parallel beantragten Projekten	132
A. Die verfassungsrechtlichen und unionsgrundrechtlichen Vorgaben an die staatliche Verteilungstätigkeit	132
I. Die verfassungsrechtlichen Verteilungsdirektiven	133
1. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG als wesentliche verfassungsrechtliche Verteilungsnorm	133
a) Materielle Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG an die Verteilungskriterien	134
b) Die prozeduralen Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes an die Ausgestaltung staatlicher Verteilungsverfahren	135
2. Die Freiheitsrechte	137
a) Die freiheitsrechtsrechtlichen Verteilungsdeterminanten unter besonderer Berücksichtigung ihrer Funktionenpluralität	137
b) Die materiellen und formellen Anforderungen der Freiheitsrechte an die Ausgestaltung von Verteilungsverfahren	142
3. Parlamentsvorbehalt	143
II. Der unionsgrundrechtliche Maßstab staatlicher Verteilungstätigkeit	145
III. Zwischenergebnis	147
B. Übertragung der verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Verteilungsdirektiven auf die Kumulation stickstoffemittierender Projekte	148
I. Die geeigneten Verteilungskriterien in der Kumulation stickstoffemittierender Projekte	148
II. Geeignete Verfahrensvorgaben für die Kumulation stickstoffemittierender Projekte: Übertragung des Konzeptpflichtgedankens	151
III. Der Parlamentsvorbehalt in der Kumulation stickstoffemittierender Projekte – Das Erfordernis einer Regelung in Grundzügen	152
1. Konkretisierungsgrad einer gesetzgeberischen Regelung	152
2. Kein Ausschluss des gesetzgeberischen Regelungserfordernisses durch die Ausnahmeregelungen nach § 34 Abs. 3–5 BNatSchG	154
3. Zwischenergebnis: Das Erfordernis einer gesetzgeberischen Regelung der Auswahlkriterien	156
5. Kapitel: Die Auflösung des Verteilungsproblems parallel beantragter Projekte – Mögliche Lösungsansätze	158
A. Ansätze in der Literatur und sachverwandten Rechtsmaterien zur Auflösung des der Kumulation stickstoffemittierender Projekte innewohnenden Verteilungsproblems	158
I. Das Gebot der wechselseitigen Rücksichtnahme	159
1. Die Mittelwertrechtsprechung der Verwaltungsgerichte als Konkretisierung der Verhältnismäßigkeit	159
2. Übertragung der Mittelwertrechtsprechung auf die Kumulation in der FFH-Verträglichkeitsprüfung	160
3. Kritik	161
II. Die „nachträgliche Kumulation“ gem. § 12 Abs. 2 UVPG: Vorrangregelung nach Maßgabe zeitlicher Priorität	162
1. Der mit der Kumulation im FFH-Recht vergleichbare Regelungsgehalt des § 12 Abs. 2 UVPG	162
2. Keine Übertragbarkeit des Regelungsgehalts des § 12 Abs. 2 UVPG auf die Kumulation stickstoffemittierender Projekte	163
III. Die Kombination materieller und formeller Kriterien in Landeswassergesetzen als Lösungsansatz für vielschichtige Verteilungssituationen	164
1. Die Entscheidungsregel des Art. 68 BayWG	165
2. Übertragung der Entscheidungsregel des Art. 68 BayWG auf die Kumulation stickstoffemittierender Projekte in der FFH-Verträglichkeitsprüfung	167
IV. Zwischenergebnis	169
B. Regelungsvorschläge für die Kumulation stickstoffemittierender Anlagen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren: Die Auflösung des Verteilungsproblems umweltrezeptorabhängiger Schadstoffaufnahmekapazitäten	169
I. Die Ergänzung des § 34 BNatSchG um eine wirkfaktor- und verfahrensunabhängige Entscheidungsregel als Kombination materieller und formeller Verteilungskriterien	170
II. Wirkfaktor- und verfahrensspezifische Regelungen für immissionsschutzrechtliche Anlagen durch Ergänzung der TA Luft	173
1. Räumlicher Anwendungsbereich der Kumulation stickstoffemittierender Anlagen	174
2. Flächenbezogene Bagatellschwellen: Großzügigere Bagatellschwellen anhand der Ermittlung gradueller Funktionsbeeinträchtigungen von Lebensraumtypflächen	175
3. Der Einsatzzeitpunkt der Kumulation im immissionsschutzrechtlichen Trägerverfahren: Das Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung des Kumulationszeitraums in Anlehnung an den TA Luft-Entwurf/2016	181
4. Die Definition hinreichend verfestigter stickstoffemittierender Projekte gemäß der vorgeschlagenen Entscheidungsregel in der TA Luft	183
6. Kapitel: Zusammenfassung der Ergebnisse	187
Literaturverzeichnis	193
Sachwortverzeichnis	206

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