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Die hoheitliche Einbindung sachverständiger Stellen in naturwissenschaftlich-technisch komplexen Zulassungsverfahren

Schulte, Johannes

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1439

(2020)

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About The Author

Johannes Schulte studierte von 2009 bis 2014 an der Leibniz Universität Hannover Rechtswissenschaften. Nach dem ersten Staatsexamen nahm er parallel zum Referendariat bei Prof. Dr. Veith Mehde, mag. rer. publ. (Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft) ein Promotionsvorhaben auf. Seit Ende 2016 ist Johannes Schulte als Rechtsanwalt tätig. Johannes Schulte studied law at the Leibniz Universität Hannover from 2009 to 2014. After his first state examination and parallel to his legal clerkship, he began a doctorate with Prof. Dr. Veith Mehde, mag. rer. publ. (Chair of public law and administrative science). Johannes Schulte works as a lawyer since 2016.

Abstract

In sämtlichen Bereichen der Naturwissenschaften, Technik und Medizin sind Entscheidungsträger in Staat und Zivilgesellschaft auf besondere Fachexpertise angewiesen. Um die Chancen und Risiken innovativer und gefährlicher Technologien, Anlagen oder Produkte adäquat prüfen und beurteilen zu können, sind vor Tätigkeitsaufnahme bzw. Marktzugang typischerweise gesetzlich implementierte Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren zu absolvieren, in denen Verwaltungsbehörden oder vom Staat rekrutierte private Experten komplexe Prüfungen durchführen und Entscheidungen treffen müssen. Anhand von exemplarischen Referenzgebieten untersucht die Arbeit die regulatorischen Möglichkeiten und Grenzen von Gesetz- bzw. Normgeber bei der organisations- und verfahrensrechtlichen Ausgestaltung der Tätigkeit von hoheitlich in komplexen Zulassungsverfahren eingebundenen sachverständigen Stellen einschließlich der für ihre gerichtliche Überprüfung geltenden Grundsätze. »The Involvement of Expert Bodies by the State in Complex Scientific and Technical Approval Procedures«

In all areas of the natural sciences, technology and medicine, decision-makers in government and civil society are dependent on special expertise. Based on exemplary reference areas, the study examines the regulatory possibilities and limits legislators and standard setters face in relation to the organizational and procedural design of the activities of expert bodies officially involved by the state in complex approval procedures, including the principles applicable to their judicial review.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 18
§ 1 Einleitung 25
A. Problemstellung 25
I. Wissensasymmetrien in naturwissenschaftlich-technisch komplexen Zulassungsverfahren 26
II. Legitimation und Legitimität sachverständiger Stellen 29
III. Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit und außerjuridische Expertise 30
B. Forschungsstand 31
C. Gang der Untersuchung 35
§ 2 Grundlegung 40
A. Naturwissenschaftlich-technisch komplexe Zulassungsverfahren 40
I. Begriff 40
II. Erfasste Verfahrenstypen 42
1. Anlagenzulassungsverfahren 42
2. Risikoverfahren 43
3. Qualitätssicherungsverfahren 44
III. Bedeutung der verschiedenen Verfahrenstypen im Rahmen der Untersuchung 45
B. Sachverständige Stellen 46
I. Begriff 47
II. Hoheitliche Einbindung 48
1. Verwaltungsseitige Tätigkeit 48
2. Verwaltungssubstituierende Tätigkeit 49
III. Aufgaben in naturwissenschaftlich-technisch komplexen Zulassungsverfahren 50
1. Beratung 52
2. Entscheidung 53
3. Belangwahrung 53
C. Antragsteller 54
D. Prüfungsraster für die Untersuchung der Referenzgebiete 55
I. Rechtlicher Rahmen 55
II. Einbindungsmodus 56
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 58
1. Fachkompetenz 59
2. Unabhängigkeit 60
IV. Tätigkeit im Zulassungsverfahren 62
1. Erstellen des Entscheidungsbeitrags 62
a) Befugnisse 63
b) Pflichten 64
c) Kontrollmechanismen 66
2. Der Entscheidungsbeitrag 66
V. Gerichtliche Überprüfung 67
1. Kontrollzugang 68
2. Kontrolldichte 69
§ 3 Beratende sachverständige Stellen 71
A. Zur Auswahl der Referenzgebiete 71
B. Der Sachverständige i. S. d. § 20 S. 1 AtG im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren 75
I. Rechtlicher Rahmen 75
II. Einbindungsmodus 76
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 78
1. Fachkompetenz 79
2. Unabhängigkeit 84
IV. Tätigkeit des Sachverständigen i. S. d. § 20 S. 1 AtG im Genehmigungsverfahren 91
1. Prüfung des Antrags und Erstellung einer Stellungnahme 91
2. Behandlung der Stellungnahme durch die Genehmigungsbehörde 96
a) Rechtliche Bedeutung 96
b) Praktische Bedeutung 98
V. Gerichtliche Überprüfung 100
VI. Ergebnisse 103
C. Die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit (ZKBS) in den gentechnikrechtlichen Genehmigungsverfahren 104
I. Rechtlicher Rahmen 105
II. Einbindungsmodus 106
III. Abstrakt-organisatorische Tätigkeitsanforderungen 111
1. Fachkompetenz 111
2. Unabhängigkeit 115
IV. Tätigkeit der ZKBS in den Genehmigungsverfahren 119
1. Prüfung des Antrags und Erstellung einer Stellungnahme 120
2. Behandlung der Stellungnahme durch die Genehmigungsbehörde 125
a) Rechtliche Bedeutung 125
b) Praktische Bedeutung 129
V. Gerichtliche Überprüfung 131
VI. Ergebnisse 134
D. Die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) im Prüfverfahren nach § 18a Abs. 1 S. 2 LuftVG bei der Zulassung von Windenergievorhaben 136
I. Rechtlicher Rahmen 136
II. Einbindungsmodus 138
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 141
1. Fachkompetenz 142
2. Unabhängigkeit 146
IV. Tätigkeit der DFS im Prüfverfahren 152
1. Prüfung des Antrags und Abgabe einer Stellungnahme 152
2. Behandlung der Stellungnahme durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) 157
a) Rechtliche Bedeutung 157
b) Praktische Bedeutung 159
V. Gerichtliche Überprüfung 162
VI. Ergebnisse 165
E. Zusammenfassung der Ergebnisse zum Kapitel § 3 166
§ 4 Entscheidungsbefugte sachverständige Stellen 169
A. Zur Auswahl der Referenzgebiete 169
B. Die Bundesnetzagentur im Planfeststellungsverfahren für länderübergreifende und grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen 173
I. Rechtlicher Rahmen 174
II. Einbindungsmodus 175
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 179
1. Fachkompetenz 180
2. Unabhängigkeit 183
IV. Tätigkeit der Bundesnetzagentur im Planfeststellungsverfahren 187
1. Durchführung des Planfeststellungsverfahrens 188
2. Entscheidung 194
V. Gerichtliche Überprüfung 196
VI. Ergebnisse 199
C. Der Gegensachverständige i. S. d. § 25 Abs. 5 S. 5 AMG\x03 im nationalen rzneimittelzulassungsverfahren 200
I. Rechtlicher Rahmen 201
II. Einbindungsmodus 203
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 207
1. Fachkompetenz 207
2. Unabhängigkeit 210
IV. Tätigkeit des Gegensachverständigen im Zulassungsverfahren 216
1. Prüfung und Beurteilung des Zulassungsantrags 216
2. Entscheidung 221
V. Gerichtliche Überprüfung 225
VI. Ergebnisse 227
D. Die Benannten Stellen im Konformitätsbewertungsverfahren für Hochrisiko-Medizinprodukte 228
I. Rechtlicher Rahmen 229
II. Einbindungsmodus 231
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 235
1. Fachkompetenz 236
2. Unabhängigkeit 240
IV. Tätigkeit der Benannten Stellen im Konformitätsbewertungsverfahren 243
1. Durchführung der Konformitätsbewertung 243
2. Entscheidung 250
V. Gerichtliche Überprüfung 252
VI. Ergebnisse 255
E. Zusammenfassung der Ergebnisse zum Kapitel § 4 256
§ 5 Belangwahrende sachverständige Stellen 260
A. Zur Auswahl der Referenzgebiete 260
B. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) im Prüfverfahren nach § 18a Abs. 1 S. 2 LuftVG bei der Zulassung von Windenergievorhaben 264
I. Rechtlicher Rahmen 265
II. Einbindungsmodus 266
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 268
1. Fachkompetenz 269
2. Unabhängigkeit 271
IV. Tätigkeit des BAF im Prüfverfahren 275
1. Prüfung des Antrags und Erstellung einer Stellungnahme 276
2. Behandlung der Stellungnahme durch die BImSchG-Genehmigungsbehörde 282
a) Rechtliche Bedeutung 282
b) Praktische Bedeutung 285
V. Gerichtliche Überprüfung 286
VI. Ergebnisse 287
C. Die anerkannten Umweltverbände bei der Planfeststellung von Fernstraßenvorhaben 288
I. Rechtlicher Rahmen 289
II. Einbindungsmodus 290
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 294
1. Fachkompetenz 294
2. Unabhängigkeit 298
IV. Tätigkeit der anerkannten Umweltverbände im Planfeststellungsverfahren 303
1. Prüfung des Plans und Erstellung einer Stellungnahme 303
2. Behandlung der Stellungnahme durch die Planfeststellungsbehörde 306
a) Rechtliche Bedeutung 307
b) Praktische Bedeutung 308
V. Gerichtliche Überprüfung 310
VI. Ergebnisse 313
D. Die Ethik-Kommissionen bei der Genehmigung von klinischen Prüfungen von Arzneimitteln 314
I. Rechtlicher Rahmen 315
II. Einbindungsmodus 317
III. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 322
1. Fachkompetenz 323
2. Unabhängigkeit 327
IV. Tätigkeit der Ethik-Kommissionen im Bewertungsverfahren 333
1. Prüfung des Antrags und Erstellung einer Stellungnahme 333
2. Entscheidung 338
V. Gerichtliche Überprüfung 340
VI. Ergebnisse 342
E. Zusammenfassung der Ergebnisse zum Kapitel § 5 343
§ 6 Vergleich und Analyse der Untersuchungsgruppen 346
A. Rechtlicher Rahmen 346
I. Überblick: Normbestand und Regelungsstrukturen 347
II. Analyseraster 348
1. Rechtliche Betrachtung 349
a) Reichweite und Grenzen der Prüf- und Entscheidungskompetenzen sachverständiger Stellen 349
b) Öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich konzipierte Zulassungsverfahren 352
2. Kohärenz 353
3. Rechtspolitischer Ausblick 355
B. Einbindungsmodus 357
I. Überblick: Normbestand und Regelungsstrukturen 357
II. Analyseraster 362
1. Rechtliche Betrachtung 362
a) Einbindung sachverständiger Stellen als Verfassungsgebot 362
b) Primat des Rückgriffs auf verwaltungsinterne sachverständige Stellen 364
c) Demokratische Legitimation 367
aa) Herkömmliches Legitimationsverständnis 367
(1) Ausübung von Staatsgewalt als Legitimationsobjekt 368
(2) Legitimationsmodi und Legitimationsniveau 368
bb) Übertragbarkeit auf Private 370
(1) Legitimationsbedürftigkeit privater Entscheidungsbeiträge 370
(2) Dogmatischer Anknüpfungspunkt und Umsetzung des Legitimationserfordernisses 372
cc) Legitimation sachverständiger Stellen – Ansatz des „Legitimationsbeitrags“ 374
dd) Legitimationsbeitrag der untersuchten Einbindungsmodi 376
(1) Bei verwaltungsinternen sachverständigen Stellen 376
(a) Mit Außenentscheidungskompetenzen 377
(b) Mit binnenrechtlich verbindlichen Entscheidungsbeiträgen 378
(c) Mit rechtlich unverbindlichen Entscheidungsbeiträgen 378
(2) Bei verwaltungsexternen sachverständigen Stellen 379
(a) Mit Außenentscheidungskompetenzen 379
(b) Mit binnenrechtlich verbindlichen Entscheidungsbeiträgen 382
(c) Mit rechtlich unverbindlichen Entscheidungsbeiträgen 382
d) Einbindungspublizität 385
aa) Verwirklichung bei obligatorischen Einbindungsmodi 386
bb) Offenlegungspflicht bei fakultativen Einbindungsmodi? 387
(1) Aussagen im Schrifttum 389
(2) Stellungnahme 390
2. Kohärenz 391
a) Obligatorische und fakultative Einbindungsmodi 392
b) Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne sachverständige Stellen 393
c) Entscheidungsbefugte und entscheidungsvorbereitende sachverständige Stellen 395
3. Rechtspolitischer Ausblick 397
a) Aktuelle Entwicklungen 397
b) Nochmals: Publizität der fakultativen Einbindung externer sachverständiger Stellen 399
c) Vorstrukturierung des Besetzungsverfahrens von Kollegialgremien 400
C. Abstrakt-organisatorische Anforderungen 401
I. Fachkompetenz 401
1. Überblick: Normbestand und Regelungsstrukturen 401
2. Analyseraster 404
a) Rechtliche Betrachtung 404
aa) Fachkompetenz sachverständiger Stellen als rechtliches Gebot 404
(1) Verwaltungsinterne sachverständige Stellen 405
(2) Verwaltungsexterne sachverständige Stellen 406
bb) Mechanismen zur Gewährleistung von Fachkompetenz 407
(1) Bei verwaltungsinternen sachverständigen Stellen 407
(a) Durch Einrichtung und Organisation 407
(b) Durch gesetzliche bzw. untergesetzliche Vorgaben 409
(2) Bei verwaltungsexternen sachverständigen Stellen 411
(a) Durch gesetzliche bzw. untergesetzliche Vorgaben 412
(b) Durch Anerkennungs-, Benennungs-, Berufungs- und Registrierungsverfahren 418
(c) Durch Einzelfallprüfung 419
cc) Legitimationsbeitrag der untersuchten Mechanismen zur Gewährleistung von Fachkompetenz 420
(1) Bei verwaltungsinternen sachverständigen Stellen 420
(a) Mit Außenentscheidungskompetenzen 420
(b) Mit binnenrechtlich verbindlichen Entscheidungsbeiträgen 421
(c) Mit rechtlich unverbindlichen Entscheidungsbeiträgen 422
(2) Bei verwaltungsexternen sachverständigen Stellen 422
(a) Mit Außenentscheidungskompetenzen 423
(b) Mit binnenrechtlich verbindlichen Entscheidungsbeiträgen 424
(c) Mit rechtlich unverbindlichen Entscheidungsbeiträgen 424
b) Kohärenz 426
aa) Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne sachverständige Stellen 426
bb) Entscheidungsbefugte und entscheidungsvorbereitende sachverständige Stellen 427
cc) Vergleich mit anderen naturwissenschaftlich-technisch geprägten Rechtsgebieten 428
c) Rechtspolitischer Ausblick 429
II. Unabhängigkeit 430
1. Überblick: Normbestand und Regelungsstrukturen 430
2. Analyseraster 433
a) Rechtliche Betrachtung 433
aa) Unabhängigkeit sachverständiger Stellen als rechtliches Gebot 433
(1) Verwaltungsinterne sachverständige Stellen 433
(2) Verwaltungsexterne sachverständige Stellen 434
bb) Mechanismen zur Gewährleistung von Unabhängigkeit 436
(1) Bei verwaltungsinternen sachverständigen Stellen 437
(a) Durch (Grund-)Rechts- und Gesetzesbindung 437
(b) Durch Vermeidung des „bösen Scheins“ 438
(aa) Betätigungsverbote 439
(bb) Abstands- und Distanzgebote 440
(cc) Trennungsgebote? 443
§ 7 Ergebnisse und Fazit 539
Literaturverzeichnis 548
Auskunftsverzeichnis 571
Sachregister 572