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Intergouvernementalismus und Supranationalität als kommunizierende Grundmuster europäischer Integration

Eitelbuß, Maximilian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 202

(2020)

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Maximilian Eitelbuß absolvierte ein rechtswissenschaftliches Studium in Hamburg (Bucerius) und Tel Aviv und legte 2016 die erste Staatsprüfung ab. 2019 wurde er durch die Bucerius Law School nach Forschungen ebenda und am Sciences Po in Paris promoviert. Seit 2018 befindet er sich im Hamburger Vorbereitungsdienst. Maximilian Eitelbuß read law at Bucerius Law School in Hamburg and Tel Aviv University. He passed the state exam in 2016. In 2019 he received a doctoral degree from Bucerius Law School after research ibid. and at Sciences Po in Paris. Since 2018 he has been training as a lawyer at the Higher Regional Court of Hamburg.

Abstract

Mit Intergouvernementalismus nimmt sich die Untersuchung eines Phänomens an, das sich gehäuft in Reaktion auf die sogenannte Eurokrise zeigte. Es harmoniert prima facie nicht mit dem überkommenen europäischen Integrationsmuster der Supranationalität. Die Arbeit zergliedert den Gegensatz, um Analyseinstrumente anzubieten. Sie zeigt, dass die Krise in Abkehr von intergouvernementalen Strukturen eigentlich Supranationalität verlangte und fragt, welche Lösungen der Krisen-Intergouvernementalismus bei dieser Ausgangslage fand sowie welche Bedeutung dies für den Stellenwert der Supranationalität hat. So ist keineswegs eine Abkehr von Letzterer festzustellen, vielmehr eine neue strukturelle Supranationalität. Unter Würdigung der »Pringle«-Entscheidung geht die Arbeit auf das Verhältnis zwischen den Integrationsmustern ein, zeigt (fehlende) Alternativen und freiwillige Supranationalität auf. Im Ergebnis steht ein Plädoyer, Intergouvernementalismus als Chance, nicht als Rückschritt zu werten. »Intergovernmentalism and Supranationality as Communicating Models of European Integration«

With intergovernmentalism the study takes up a phenomenon that became increasingly apparent in reaction to the European debt crisis. It creates a feeling of disruption, as it seems not to harmonise with European supranationality. The crisis also called for the latter in a departure from intergovernmental structures within EMU. The work thus seeks to reveal the relationship between the models. It closes with a plea to consider intergovernmentalism as an opportunity and not as a step backwards.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einführung 21
I. Intergouvernementalismus in der Eurokrise 21
II. Erkenntnisinteresse: Supranationale Zukunftsfähigkeit bei intergouvernementaler Realität 24
III. Methodik und Überblick 27
Erster Teil: Supranationale und intergouvernementale europäische Integrationsmuster 30
A. Der Supranationalitätsbegriff anhand gegensätzlicher Souveränitätsvorstellungen 30
B. Abgrenzung der Grundmuster als begriffliches Gegensatzpaar 33
I. Unterscheidung nach Begriffskategorien 35
1. Intergouvernementalismus und Intergouvernementalität 35
2. Normative Supranationalität – normative Intergouvernementalität? 36
3. Supranational und intergouvernemental als institutionsbezogene Begriffe 38
4. Supranational und intergouvernemental als verfahrensbezogene Begriffe – Gemeinschaftsmethode versus Koordinierung und „Unionsmethode“ 42
a) Vielfalt europäischer Integrationsmethoden 42
b) Intergouvernementalismus und neue „Unionsmethode“? 45
II. Zusammenfassung 46
1. Die EU als Muster einer Begriffsgenese 46
2. Unterscheidung anhand der Allokation von Hoheitsrechten 47
C. Antagonismus der Grundmuster in der europäischen Integrationsgeschichte 48
I. Die Entstehung der Supranationalität 48
1. Frühe Entscheidungen für ein Grundmuster 48
2. Anfeindungen der Supranationalität 50
II. Der (Fort-)Bestand intergouvernementaler Phänomene 52
1. Integrationsfähigkeit intergouvernementaler Muster 52
2. Intergouvernementalismus als europäische Integrationstheorie 54
a) Funktionalismus versus Intergouvernementalismus 56
b) Theorie eines Neuen Intergouvernementalismus 59
3. Intergouvernementale Kategorien 61
a) Intergouvernementalität innerhalb des Unionsrechts 61
aa) Einstimmigkeitsvorbehalt – Harmonisierung indirekter Steuern und GASP 61
bb) Institutionelle Intergouvernementalität im Unionsgefüge – Europäischer Rat und Euro-Gruppe 63
b) Interne Übereinkommen – Intergouvernementalismus außerhalb des Unionsrechts 64
III. Supranationale-intergouvernementale Grundmuster und die Finalität Europas 65
Zweiter Teil: Die Supranationalität in der (Euro-)Krise 68
A. Einführung 68
B. Tragweite der Supranationalität in der Wirtschaftsunion vor der Eurokrise 69
I. Kompetenzielle Asymmetrie der Wirtschafts- und Währungsunion 69
II. Orientierung der Wirtschaftspolitik zwischen Supranationalität und Intergouvernementalität 72
1. Wirtschaftspolitisches Koordinierungsverfahren und präventiver Arm der Haushaltsüberwachung 72
a) Überblick 72
b) Unverbindliche Akte von Unionsorganen 73
c) Unstatthaftigkeit des Vertragsverletzungsverfahrens 75
2. Überwachung der Haushaltsdisziplin und korrektiver Arm der Haushaltsüberwachung 76
a) Überblick 76
b) Verbindlichkeit und Durchsetzungsschwäche des Defizitverfahrens 77
aa) Rechtspflicht zur Defizitvermeidung 77
bb) Die Rolle der Unionsorgane 78
3. Die haushaltspolitischen Verbotsnormen 81
C. Analyse des Regelungsbedarfs in der Eurokrise: Supranationalität oder Intergouvernementalität? 82
I. Rechtspolitisches Ziel: Eine stabilere Wirtschaftsunion 82
II. Rechtspolitisches Programm 84
1. Reformvorschläge der Unionsorgane 84
a) Der Bericht Herman Van Rompuys von 2012 – Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion 84
b) Der Fünf-Präsidenten-Bericht von 2015 – Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden 86
c) Das Reflexionspapier der Europäischen Kommission zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion von 2017 87
2. Sekundärrechtliche Reformen 89
a) Das Reformpaket Economic Governance – Sixpack und Twopack 89
b) Reformschritte in Richtung einer Bankenunion 92
3. Zwischenergebnis – Rechtspolitische Orientierung zwischen Supranationalität und Intergouvernementalität 93
D. Intergouvernementalismus als Ausweg? 94
I. Die politische Option völkerrechtlicher Übereinkommen 94
1. Legitimationsfragen in der Krise 94
2. „Trägereigenschaft“ des völkerrechtlichen Übereinkommens 95
II. Das Übereinkommen über die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds und über die gemeinsame Nutzung dieser Beiträge (IGA) 97
1. Entstehungsgeschichte 97
a) Ein Baustein der Bankenunion 97
b) Abweichung vom geplanten einheitlichen unionsrechtlichen Vorgehen 99
2. Intergouvernementalität bei Vereinheitlichung der Fondsmittel 100
3. Supranationalität durch intergouvernementale Verknüpfung zwischen SRM-Verordnung und IGA 102
a) Bedingtheit zwischen IGA und SRM 102
b) Befugnisverleihung an den SRB 104
III. Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalvertrag) 105
1. Entstehungsgeschichte 105
2. Aufrechterhaltene intergouvernementale Strukturmerkmale 108
a) Im Fiskalpolitischen Pakt 108
b) Durch Bekräftigung der wirtschaftspolitischen Koordinierung 110
c) Institutionalisierung der Euro-Vertragsstaaten 111
3. Supranationalität durch Intergouvernementalismus im Fiskalvertrag 113
a) Einrichtung verbindlicher und vorzugsweise verfassungsrechtlicher Schuldenbremsen im nationalen Recht 114
b) Befugnisverleihung an supranationale Unionsorgane 116
aa) Kommission als Hüterin der Schuldenbremse 116
bb) Prüfungsumfang des EuGH hinsichtlich der Schuldenbremse 118
c) „Modifikation“ des Defizitverfahrens 120
IV. Der Europäische Stabilitätsmechanismus und sein Gründungsvertrag (ESM) 123
1. Entstehungsgeschichte 123
a) Anfängliche bilaterale, intergouvernementale Kredite 124
b) Unionsrechtlich ausgestalteter Rettungsschirm: Der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) 125
c) Der erste intergouvernementale Rettungsschirm: Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) 127
d) Der zweite und dauerhafte intergouvernementale Rettungsschirm 128
2. Intergouvernementale Organgestaltung 130
a) Der Gouverneursrat 131
b) Die Geschäftsführung 132
3. Supranationalität durch Intergouvernementalismus im ESM 133
a) Gewährung von Stabilitätshilfe 134
aa) Makroökonomischer Prüfungsauftrag der Kommission 134
bb) Ratifizierung des Fiskalvertrags 137
b) Finanzhilfeinstrument und korrespondierende Auflagen 138
V. Zwischenergebnis: Mehr Intergouvernementalität, mehr Supranationalität 141
Dritter Teil: Intergouvernementale Realität und supranationale Anforderungen im Unionsrechtsrahmen 144
A. Unionsrechtmäßigkeit des Eurokrisen-Intergouvernementalismus 144
I. Unionsrechtliche Dogmatik der Übereinkommensautonomiebegrenzung 145
1. Kein generelles Verbot plurilateraler interner Übereinkommen 145
a) Der völkerrechtliche Grundsatz vertragsautonomer Staaten 146
b) Unzulässiger Umkehrschluss aufgrund ausdrücklicher Befugnistatbestände im Primärrecht 148
c) Unzulässiger Umkehrschluss aufgrund der Verstärkten Zusammenarbeit 150
d) Mitgliedstaatliche Souveränitätsresiduen 154
e) Grenzen der Kompetenzordnung 155
aa) Ausschließliche Zuständigkeitsbereiche 156
bb) Geteilte Zuständigkeitsbereiche 157
cc) Sonderfall Koordinierungskompetenz für die Wirtschaftspolitik? 157
2. Spezialität des Unionsrechts 158
a) Völkerrechtliche Beschneidbarkeit der Vertragsautonomie 159
b) Änderungsfestigkeit der Unionsrechtsordnung 159
aa) Reichweite 160
bb) Justiziabilität 161
3. Konturierung der unionsrechtlichen Übereinkommensdogmatik durch die Entscheidung „Pringle“ 163
a) Legitimatorische Wirkung des neuen Art. 136 Abs. 3 AEUV 166
b) Zuständigkeiten und Übereinkommensautonomie in der WWU 167
c) Verbotene Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln oder Veränderung ihrer Tragweite 169
d) Zulässigkeitsgrenzen für Organleihen 172
aa) Normative Verankerung 173
bb) Erheblichkeit einer Befugnisverfälschung 176
cc) Sonderfall EuGH 178
e) Schlussfolgerung 179
4. Zwischenergebnis 180
II. Wahrung der Autonomiegrenzen durch die intergouvernementalen Maßnahmen in der Eurokrise 181
1. Sachliche Zuständigkeitsbalance der Wirtschafts- und Währungsunion 181
a) ESM 181
aa) Wirtschaftspolitik statt Währungspolitik 181
bb) Mitgliedstaateneigene Zuständigkeit 182
b) Fiskalvertrag 183
aa) Kein Zuständigkeitsverstoß trotz bestehender primärvertraglicher Haushaltsregeln 184
bb) Kein Zuständigkeitsverstoß trotz Konkretisierungsbefugnissen der Union 184
c) IGA 185
aa) Einordnung als wirtschaftspolitische Maßnahme 185
bb) Einordnung als noch nicht gesperrte binnenmarktbezogene Maßnahme 186
2. Unionsrechtmäßigkeit der inneren Ausgestaltung 186
a) ESM 186
aa) Keine Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln für wirtschaftspolitische Koordinierung 186
bb) Zulässige Organleihen 187
(1) Kommission 187
(2) EZB 187
(3) EuGH 187
b) Fiskalvertrag 188
aa) Kein Verstoß gegen die Änderungsfestigkeit des Unionsrechts 188
(1) Verschärfung des Defizitkriteriums 188
(2) Regeln zur wirtschaftspolitischen Koordinierung 188
(3) Umkehrung des Mehrheitsprinzips im Rat 189
(4) Die Einführung eines Euro-Gipfels 189
bb) Keine Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln 190
cc) Zulässige Organleihen 190
(1) Kommission 191
(2) EuGH 191
c) IGA 192
aa) Keine Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln 192
bb) Zulässige Organleihe 193
(1) EuGH 193
(2) SRB 193
B. Unionsrechtliche Alternativlosigkeit des Eurokrisen-Intergouvernementalismus 194
I. Der Intergouvernementalismus im Konflikt mit dem Loyalitätsprinzip? 194
1. Pflichtenlehre des unionalen Loyalitätsprinzips 194
2. Primat unionaler Rechtsetzung 197
a) Bedeutung der Treuepflicht 198
b) Umstrittene Begründung und Reichweite 200
aa) Effektivitätserwägungen 200
bb) Umkehrschluss aufgrund der Verstärkten Zusammenarbeit 200
cc) Suffizienz der allgemeinen Kompetenzdogmatik 201
dd) Stillhalteverpflichtung nach Initiierung unionaler Rechtsetzung? 203
3. Zwischenergebnis 203
II. Supranationale Alternativen? 204
1. ESM 205
a) Untauglichkeit des Art. 122 Abs. 2 AEUV 205
b) Untauglichkeit des Art. 143 AEUV 206
c) Tauglichkeit des Art. 352 AEUV, aber Knappheit des Budgets 206
aa) Voraussetzungen 206
bb) Anwendung 207
2. Fiskalvertrag 209
a) Eingeschränkte Tauglichkeit der WWU-Ermächtigungsnormen 209
aa) Art. 3 Fiskalvertrag – Nationale Schuldenbremsen 210
bb) Art. 7 Fiskalvertrag – Umgekehrte qualifizierte Mehrheit 212
cc) Einrichtung eines Euro-Gipfels 213
dd) Art. 4, Art. 5, Art. 9 ff. Fiskalvertrag 214
b) Untauglichkeit des Art. 352 AEUV 214
c) Subsidiarität der Verstärkten Zusammenarbeit 215
3. Abwicklungsfonds auf Grundlage des Art. 114 AEUV 216
C. Überschießende Supranationalität des Eurokrisen-Intergouvernementalismus 218
I. Gestalterische Pflichten als Kehrseite intergouvernementaler Freiräume 218
II. Rechtspolitischer Nutzen supranationaler Elemente im Intergouvernementalismus 219
1. Rechtsvereinheitlichung 219
2. Durchsetzbarkeit des Rechts 221
3. Überführbarkeit des Rechts 223
III. Unionsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung des Intergouvernementalismus 224
1. Paradigmatische Verstärkte Zusammenarbeit? 224
a) Finale Ausrichtung der Verstärkten Zusammenarbeit 224
b) Übertragbarkeit auf Intergouvernementalismus 225
aa) Ermunterung zur Differenzierung durch die Verstärkte Zusammenarbeit 226
bb) Keine Pflicht der Mitgliedstaaten zur finalen Ausrichtung auf Unionsziele 227
2. Loyalitätsprinzip 228
a) Handlungspflichten 229
b) Keine selbständigen Ausgestaltungspflichten 229
3. Einheit des Unionsrechts 231
a) Rechtseinheit im Konflikt mit flexibler Integration 231
b) Sicherung der Rechtseinheit beim Intergouvernementalismus 233
aa) Offenheit der Übereinkommen 233
bb) Einheitliche Auslegung 235
cc) Einheitlich-gleiche Geltung 237
dd) Überführung des Übereinkommensrechts 238
4. Demokratieprinzip 239
a) Schwache Rolle des Europäischen Parlaments 239
b) Keine unionsrechtliche Pflicht zur „demokratischeren“ Ausgestaltung 241
D. Zwischenergebnis 242
Vierter Teil: Ausblick und Zusammenfassung 244
A. Integrationsauftrag 244
I. Einzelne Zwecke der jeweiligen Integrationsvorhaben 244
1. Vergemeinschaftung des Abwicklungsfonds 244
2. Synergien und Effizienzsteigerung 245
a) ESM 245
b) Fiskalvertrag 246
3. Demokratische Rechenschaftspflicht 247
II. Würdigung der Integrationsvorhaben 248
1. Europäischer Währungsfonds 248
2. Richtlinie zur mitgliedstaatlichen Haushaltspolitik 249
B. Nutzbarmachung des Intergouvernementalismus 250
I. Potential des Intergouvernementalismus 250
II. Einhegung durch die Unionsrechtsordnung 251
C. Zusammenfassende Schlussfolgerungen 252
Literaturverzeichnis 255
Sachverzeichnis 278