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Die Kreditautonomie von Gliedstaaten und ihre Beschränkung

Eine Untersuchung der deutschen »Schuldenbremse« unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten

Weigel, Cosmas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1445

(2021)

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About The Author

Cosmas Weigel ist Rechtsanwalt bei einer internationalen Wirtschaftskanzlei. Er studierte Rechtswissenschaft an der Bucerius Law School in Hamburg und wurde dort im Jahr 2020 bei Professor Dr. Jörn Axel Kämmerer promoviert. Sein Referendariat absolvierte er am Hanseatischen Oberlandesgericht mit Stationen bei der Europäischen Kommission in Brüssel sowie im Büro der Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer in Hongkong. Cosmas Weigel is a lawyer at an international commercial law firm in Germany. He studied law at Bucerius Law School in Hamburg and received his doctorate there in 2020, supervised by Professor Dr. Jörn Axel Kämmerer. He completed his legal clerkship at the Hanseatic Higher Regional Court with stations at the European Commission in Brussels as well as at the Hong Kong office of Freshfields Bruckhaus Deringer.

Abstract

Seit dem Jahr 2020 gilt das grundsätzliche Verbot materieller Neuverschuldung in Art. 109 III GG – die sogenannte Schuldenbremse – auch uneingeschränkt für die Bundesländer. Trotzdem sind noch immer viele der damit einhergehenden, namentlich bundesstaatlichen Rechtsfragen nicht hinreichend geklärt.

Die vorliegende Arbeit befasst sich vor diesem Hintergrund umfassend mit der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der »Schuldenbremse« und stellt hierfür ein eigenes, ganzheitliches System der in Art. 79 III GG enthaltenen föderalen Finanzgarantien vor. Darüber hinaus ordnet sie die Thematik in einen rechtstheoretischen sowie mit Bezügen zur Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika auch in einen rechtsvergleichenden Kontext ein. In der sich anschließenden bundesstaatlichen Analyse zeigt sie sodann auf, dass und wie Art. 109 III GG zum Stolperdraht für die uns heute bekannte Form der deutschen Bundesstaatlichkeit zu werden droht.
»The Borrowing Autonomy of German ›Länder‹ and Its Limitation«

Since recently, the so-called debt brake (›Schuldenbremse‹) in Article 109 III of the Basic Law of the Federal Republic of Germany has become fully applicable to the ›Länder‹. Yet, many of the associated legal questions are still unresolved.

Against this background, the author examines the constitutionality of the debt brake as well as its effects on German federalism. He also analyses the topic in the context of legal theory and comparative law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhalt 9
A. Ausgangslage und Herangehen 15
I. Problemkreis gliedstaatlicher Verschuldungsbegrenzungen 15
1. Staatsverschuldung im Bundesstaat 15
2. Staatsschulden als Problem der Vergangenheit? 16
3. Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz 17
II. Forschungsansatz 19
1. Fragestellung und Vorgehen 19
2. Rolle des Unionsrechts 21
B. Zulässigkeit der Beschränkung gliedstaatlicher Kreditautonomie 23
I. Staatstheoretische Vorüberlegungen 23
1. Der Bundesstaat in der Staatstheorie 23
2. Relevante Einzelaspekte 27
a) Staatlichkeit 27
b) Bündische Treuepflichten 29
c) Subsidiaritätsprinzip 32
3. Fazit 34
II. Rechtliche Zulässigkeit der deutschen „Schuldenbremse“ 35
1. Historische Einordnung der „Schuldenbremse“ 35
a) Ursprünge 35
b) Konstitutionalismus 36
c) Weimarer Republik 40
d) Entwicklungen in den Gliedstaaten seit Reichsgründung 41
e) Fazit zur Entwicklung bis 1933 42
f) Exkurs: Erzbergersche Reform 42
g) Nationalsozialismus und DDR 45
h) Frühe Bundesrepublik 45
i) Finanzreform von 1967/69 47
(aa) Reformiertes Staatsschuldenrecht 47
(bb) Kritische Würdigung 49
(1) Investitionsklausel 49
(2) „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ 51
(3) Art. 115 II GG a. F. 52
(4) Abschließende Bewertung 52
j) Entwicklung auf Länderebene 53
kk) Föderalismuskommission II 55
2. Gegenwärtige verfassungsrechtliche Situation 56
a) Grundsatz des materiellen Haushaltsausgleichs 57
b) Unterschiedliche Behandlung von Bund und Ländern 59
c) Verhältnis des Art. 109 III zu Art. 115 II GG 59
d) Zeitliche Geltung und Übergang 61
e) Ausnahmen 62
aa) Strukturkomponente auf Bundesebene 62
bb) Konjunkturkomponente 66
(1) Grundsatz des Art. 109 III 2 Alt. 1 GG 66
(2) Funktionsweise auf Bundesebene 69
(3) Besondere Auswirkungen für die Länder 71
cc) Notlagenverschuldung 72
f) Kontrollkonto auf Bundesebene 75
g) Bereinigung um finanzielle Transaktionen 76
h) Stabilitätsrat 77
i) Ausgestaltungsspielraum auf Länderebene 79
3. Mögliche Verfassungswidrigkeit der „Schuldenbremse“ 82
a) Bisherige Beurteilung 82
aa) Literatur 83
bb) Rechtsprechung 84
cc) Fazit 84
b) Relevanter Beurteilungszeitpunkt 85
c) Prüfungsmaßstab 86
aa) Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts 86
bb) Allgemeine Leitlinien einer Prüfung an Art. 79 III GG 88
(1) Wortlaut 88
(2) Historischer Hintergrund 91
(3) Vergleich mit Art. 19 II GG 92
(4) Teleologische Erwägungen 94
(5) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 96
(a) Abhörurteil 97
(b) Weitere Behandlung in der Rechtsprechung 99
(6) Erfordernis einer „grundsatzkonformen“ Auslegung 100
(7) Fazit 101
cc) Schutz des Bundesstaates durch Art. 79 III GG 101
(1) Mindestmaß an Bundesstaatlichkeit 101
(2) Dispositionsfähigkeit der Bundesländer 104
(3) Finanzielle Aspekte der Bundesstaatsgarantie 105
(a) Einordnung bestehender Begrifflichkeiten aus Literatur und Rechtsprechung 106
(b) Ganzheitliches System föderaler Finanzgarantien 107
(aa) Haushaltsautonomie 108
(bb) Angemessene Finanzausstattung 113
(cc) Tatsächliche Haushaltsflexibilität 120
(dd) Weitere Aspekte 124
(c) Fazit 124
d) Anwendung auf Art. 109 III GG 125
aa) Untersuchung mit Blick auf die föderalen Finanzgarantien 125
(1) Art. 109 III GG vor der Garantie der Haushaltsautonomie 125
(2) Art. 109 III GG vor der Garantie einer angemessenen Finanzausstattung 130
(3) Art. 109 III GG vor der Garantie der tatsächlichen Haushaltsflexibilität 131
(a) Künftiges Maß tatsächlicher Haushaltsflexibilität auf Länderebene 132
(b) Rechtliche Folgen einer Garantieverletzung 137
(c) Fazit 140
(bb) Ergebnis zu den föderalen Finanzgarantien 141
e) Weitere Elemente 141
aa) Demokratieprinzip 142
bb) Bundesstaatliche Gleichbehandlung 144
cc) Verfassungsautonomie der Länder 146
f) Ergebnis: Keine Verfassungswidrigkeit 148
III. Schutz und Bedeutung gliedstaatlicher Kreditautonomie in anderen Bundesstaaten 148
1. Schweizerische Eidgenossenschaft 149
a) Stellung der Kantone im Finanzverfassungsrecht 149
b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Kantonsebene 153
c) Mögliche Einschränkungen kantonaler Verschuldungsautonomie 154
d) Fazit 155
2. Vereinigte Staaten von Amerika 156
a) Stellung der Bundesstaaten im Finanzverfassungsrecht 156
b) Gegenwärtige Beschränkungen der Kreditautonomie auf Bundes- und Einzelstaatsebene 161
c) Mögliche Einschränkung bundesstaatlicher Verschuldungsautonomie 163
d) Fazit 168
3. Rechtsvergleichendes Gesamtfazit 168
C. Auswirkungen der „Schuldenbremse“ auf die deutsche Bundesstaatlichkeit 170
I. Verhältnis der Länder zum Bund 171
1. Einengung in der bundesstaatlichen Finanzsituation 171
a) Gradmesser Haushaltsflexibilität 172
b) Reaktionen auf Landesebene 173
c) Fazit 177
2. Beförderung politischer Einflussnahme durch den Bund 177
a) Mögliche Formen der Einflussnahme 177
b) Informelle Einflussnahme über Mischfinanzierungen 179
aa) Art. 104b GG 181
bb) Art. 104c GG 185
cc) Art. 91a und Art. 91b GG 186
dd) Weitere Mischfinanzierungstatbestände 189
c) Zusammenspiel bestehender Einflussmöglichkeiten mit der „Schuldenbremse“ 189
d) Fazit 191
3. Rechtspolitische Entmündigungstendenzen 192
a) Theoretischer Hintergrund 192
aa) „Anziehungskraft des größten Etats“ nach Popitz 193
(1) Überblick 193
(2) Bedeutung im Zusammenhang mit der „Schuldenbremse“ 196
bb) Anziehungskraft der politischen Gestaltungsmacht 198
b) Zusammenwirken mit der „Schuldenbremse“ 204
c) Jüngste rechtspolitische Entwicklungen 205
II. Verhältnis zwischen den Ländern 208
1. Zementierung wirtschaftlicher Ungleichgewichte 209
a) Verhinderung staatlicher Investitionen 210
b) Altschuldenproblematik 212
c) Fazit 213
2. Auswirkungen auf das Wesen des Bundesstaates 214
a) Widerstreitende Föderalismusmodelle im Grundgesetz 214
b) Verortung und Wirkung der „Schuldenbremse“ 217
c) Fazit 217
3. Beförderung politischer Einflussnahme durch andere Länder 218
III. Auswirkungen innerhalb der Länder 220
1. Machtverschiebung zulasten der gliedstaatlichen Legislative 220
a) Verhältnis von Exekutive und Legislative in den Ländern 220
b) Wirkung des Art. 109 III GG 224
c) Fazit 226
2. Schwächung demokratischer Legitimation und Kontrolle 226
3. Konsolidierung der Länderfinanzen auf Kosten der Kommunen 229
a) Hintergrund einer möglichen Schlechterstellung der Kommunen 229
b) Rechtlicher Schutz kommunaler Finanzen 230
aa) Konnexitätsprinzip 231
bb) Garantie einer finanziellen Mindestausstattung 234
cc) Europäische Verschuldungsregelungen 237
c) Fazit 238
D. Fazit: Ein Stolperdraht für die deutsche Bundesstaatlichkeit 240
E. Thesen 244
Literaturverzeichnis 251