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Linnartz, B. (2021). Normkonkretisierende Irrelevanzschwellen umweltqualitätsrechtlicher Beeinträchtigungsverbote für schadstoffemittierende Anlagen. Anlass, Zulässigkeit und Gestaltungskompetenz aus der Perspektive des Unionsrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58131-3
Linnartz, Bernhard. Normkonkretisierende Irrelevanzschwellen umweltqualitätsrechtlicher Beeinträchtigungsverbote für schadstoffemittierende Anlagen: Anlass, Zulässigkeit und Gestaltungskompetenz aus der Perspektive des Unionsrechts. Duncker & Humblot, 2021. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58131-3
Linnartz, B (2021): Normkonkretisierende Irrelevanzschwellen umweltqualitätsrechtlicher Beeinträchtigungsverbote für schadstoffemittierende Anlagen: Anlass, Zulässigkeit und Gestaltungskompetenz aus der Perspektive des Unionsrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58131-3

Format

Normkonkretisierende Irrelevanzschwellen umweltqualitätsrechtlicher Beeinträchtigungsverbote für schadstoffemittierende Anlagen

Anlass, Zulässigkeit und Gestaltungskompetenz aus der Perspektive des Unionsrechts

Linnartz, Bernhard

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 195

(2021)

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About The Author

Studium der Rechtswissenschaften an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn (Schwerpunkt: Staat und Verfassung), 2005 bis 2011; Rechtsreferendariat im Bezirk des OLG Köln mit Stationen u.a. am Bundesverfassungsgericht, 2011 bis 2013; Wissenschaftliche Mitarbeit an den Universitäten Bonn, Luzern und Trier (IUTR) bis Ende 2018; Rechtsanwalt seit 2019.

Abstract

Die Handhabung der Verschlechterungsverbote und Verbesserungsgebote des europäischen Umweltqualitätsrechts als Genehmigungsmaßstab für schadstoffemittierende Anlagen (sog. Beeinträchtigungsverbote) birgt nicht zuletzt aufgrund strenger Grenzwerte und hoher Vorbelastungen die Gefahr irrationaler Vollzugsergebnisse. Zur Bewältigung dieser Schwierigkeiten wird in der deutschen Rechtspraxis die Anwendung von »Irrelevanzschwellen« in Form etwa von Untersuchungsraumbegrenzungen und Geringfügigkeitsschwellen diskutiert. Unklar ist ihre Vereinbarkeit namentlich mit dem Unionsrecht.

Der Autor untersucht, wie Irrelevanzschwellen im Rahmen der unionsrechtlichen Beeinträchtigungsverbote dogmatisch verortet und gerechtfertigt werden können. Die Basis seines Rechtfertigungsmodells bildet die zentrale These, dass die unionsrechtlichen Beeinträchtigungsverbotstatbestände letztlich durchweg eine finale Struktur aufweisen, die Gestaltungsspielräume für einen rationalen Vollzug überlässt.

»In Heft 3/2021 der Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht (EurUP) ist eine Begleitpublikation zum Werk erschienen. ›$aLinnartz$z, Von den Schwierigkeiten bei der Umsetzung des europäischen Umweltqualitätsrechts - oder der Möglichkeit eines Perspektivwechsels. Zur Anerkennung von Irrelevanzschwellen bei der Anlagenzulassung‹, EurUP 2021, S. 284-301.«
»Norm-Concretising ›Irrelevance Thresholds‹ for Impairment Prohibitions of Environmental Quality Objectives Concerning Installations Emitting Pollutants. Motives, Admissibility and Formative Competence from a European Law Perspective«

This thesis assesses whether »irrelevance thresholds« (study area limitation, de minimis thresholds) are in conformity with European law when examining the environmental quality objectives under secondary law as a criterion for the granting of permits for installations emitting pollutants (so-called impairment prohibitions ). The justification of irrelevance thresholds is based on the thesis that impairment prohibitions under EU law consistently have a final structure that leaves room for Member States to concretise their provisions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Teil 1: Einleitung 25
A. Qualitätsorientierung im Umweltrecht 25
B. Untersuchungsgegenstand 29
C. Grundlagen und Vorüberlegungen 31
I. Beschränkung auf den Fall wirkseitig eingerichteter Standards 31
II. Normkonkretisierung des Verursachungstatbestands 32
1. Ausfüllung von tatbestandlichen Entscheidungsspielräumen 32
2. Umweltrechtliche Besonderheiten 34
3. Festzuhaltende Aspekte 37
III. Unionsrechtliche Untersuchungsperspektive 37
1. „1:1“-Umsetzung der Beeinträchtigungsverbote im deutschen Recht 38
2. Materielle und kompetenzielle Unionsrechtskonformität von Irrelevanzschwellen 39
D. Gang der Untersuchung 41
Teil 2: Irrationalitätspotenzial des Umweltqualitätsrechts in Anlagengenehmigungsverfahren 43
Kapitel 1: Tatbestandliche Strukturen 43
A. FFH-Gebietsschutzrecht 43
I. Quellenunabhängiger Pflichtenkreis der Mitgliedstaaten 43
1. Qualitätsziel Verbesserungsgebot 44
a) Erreichung des „günstigen Erhaltungszustands“ 44
b) Maßnahmen 44
2. Qualitätsziel Verschlechterungsverbot 45
a) Verbot der Verschlechterung des Status quo 45
b) Maßnahmen 46
II. Beeinträchtigungsverbot für Anlagen 47
1. Qualitätsrichtlinieninterne Regelung 47
2. Komponenten im Bereich stofflicher Belastungen 48
a) Qualitätszieltatbestand 48
b) Verursachungstatbestand 49
c) Verortung des „Erheblichkeits“-Merkmals im Verursachungstatbestand 49
3. Herausforderungen im Ausgangspunkt 51
a) „Einbruch“ in den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten 51
b) Strenger Prognosemaßstab 51
c) Vorwurf der Irrationalität im Ausgangspunkt 54
III. Konkretisierung der Qualitätsziele 55
1. Quantifizierung durch Grenzwerte in Form von Critical Loads 55
2. Critical Loads als adäquater Maßstab in der Beeinträchtigungsverbotsprüfung? 57
a) Eignung im Grundsatz 57
b) Verursachungsanforderungen im Einzelnen? 59
aa) Kausalität nach strengem Prognosemaßstab 59
bb) Zurechnung 61
IV. Zusammenfassung 62
B. Luft- und Gewässerqualitätsrecht 63
I. Quellenunabhängiger Pflichtenkreis der Mitgliedstaaten 63
1. Vorgaben der LQRL 63
a) „Grenzwerte“ für die Luftqualität 63
b) „Grenzwerte“ als Qualitätsziele 65
aa) Verschlechterungsverbot 65
(1) Verbot der Verschlechterung des Status quo 65
(2) Maßnahmen 66
bb) Verbesserungsgebot 67
(1) Erreichung des grenzwertkonformen Zustands 67
(2) Maßnahmen 67
c) Zusammenfassung 67
2. Vorgaben der WRRL 68
a) Qualitätsziel Verbesserungsgebot 68
aa) Normativer Bezugspunkt 69
bb) „One out all out“ 69
b) Qualitätsziel Verschlechterungsverbot 71
aa) Verbot der Verschlechterung des Status quo? 71
(1) Modifizierung durch die „One out all out“-Regel? 71
(2) Harmonisierung mittels Qualitätskomponentenklassentheorie? 73
bb) Ergebnis 76
c) Maßnahmen 77
d) Zusammenfassung 78
II. Beeinträchtigungsverbot für Anlagen nach der IE-RL 79
1. „Schutzpflicht“ gemäß Art. 11 lit. c) IE-RL 81
a) Auslegungsmöglichkeiten 81
aa) „Erhebliche Umweltverschmutzungen“ als (allgemeiner) Qualitätszieltatbestand? 81
bb) „Erhebliche Umweltverschmutzungen“ als Präzisierung des Verursachungstatbestands 84
cc) Stellungnahme 86
b) Ergebnis 89
2. Art. 11 lit. c) IE-RL als Grundstruktur der „Verursachung“ einer Qualitätszielverletzung durch Anlagen 90
a) Verhältnis zur„Weservertiefungs“-Rechtsprechung des EuGH 90
aa) Zweifel an der herrschenden Deutung des ersten Leitsatzes? 91
bb) Harmonische Koexistenz bei näherer Betrachtung 93
(1) IE-Anlagen 93
(a) Grundsätzlicher Gestaltungsspielraum im Rahmen des ersten Leitsatzes 93
(b) Bereichsspezifische Einschränkung durch Art. 11 lit. c) IE-RL 96
(2) Nicht-IE-Anlagen 97
cc) Ergebnis 98
b) Verhältnis zur Phasing-Out-Verpflichtung 98
c) Verhältnis zur Rechtsprechung des BVerwG im Luftreinhalterecht 99
d) Ergebnis 101
3. Vergleich zum BeeinträchtigungsverbotFFH 102
a) „Einbruch“ in den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten 102
b) Verursachungsanforderungen? 102
aa) Kausalität nach Maßstab der Wahrscheinlichkeit 102
(1) Risiko im Unionsrecht und im nationalem Recht 103
(2) Divergierende Operationalisierung des Vorsorgeprinzips 105
(3) Unionsrechtliche Rezeption des Konzepts des BImSchG 106
bb) Zurechnungsanforderungen 110
C. Zusammenfassung 110
Kapitel 2: Irrationalitätspotenzial der Beeinträchtigungsverbote 112
A. Praktische Prüfung der Beeinträchtigungsverbote 112
I. Berechnung der Zusatzbelastung 112
II. Messung der Vorbelastung 113
III. Abgleich der Immissionsprognose mit dem Grenzwert 114
B. Erkenntnis- und Wertungsproblematik 114
I. Erkenntnisproblematik 115
1. Offene Rahmenbedingungen 115
a) Berechnungs- und Messunsicherheiten 115
b) Fehlende Beurteilungsvorgaben 116
aa) BeeinträchtigungsverbotLQ 116
bb) BeeinträchtigungsverbotGQ 117
cc) BeeinträchtigungsverbotFFH 117
2. Irrationalitätspotenzial der Prognose der Zusatzbelastung 118
a) BeeinträchtigungsverbotsprüfungFFH 118
aa) Irrationale Risikoverteilung im Kontext diffuser Quellen 119
bb) Irrationale räumliche Ausdehnung der Prüfung 119
b) BeeinträchtigungsverbotsprüfungLQ/GQ 120
aa) Prima facie fehlendes Irrationalitätspotenzial 120
bb) Irrationales Unterlaufen der Wahrscheinlichkeit 121
3. Zusammenfassung 122
II. Wertungsproblematik 123
1. Irrationalitätspotenzial der Bewertung der Gesamtbelastung 123
2. Akuter Auftritt im Bereich des FFH-Gebietsschutzes und der chemischen Gewässerqualität 124
III. Zusammenfassung 125
Teil 3: Rationalisierung des Irrationalitätspotenzials mittels Irrelevanzschwellen 127
Kapitel 1: Formen von Irrelevanzschwellen, rechtliche Kernfragen und Thesen 127
A. Typologie 128
I. Terminologische Vielfalt 128
II. Vorschlag einer Kategorisierung 129
1. Rationalisierung der Erkenntnisproblematik durch Untersuchungsraumbegrenzungen 129
2. Rationalisierung der Wertungsproblematik 130
a) Geringfügigkeitsschwellen 130
b) Sanierungsklauseln 130
III. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands 131
B. Kernfragen der Rechtfertigung 132
I. Untersuchungsraumbegrenzungen 132
1. BeeinträchtigungsverbotLQ 133
a) Beurteilungsgebiet gemäß Ziff. 4.6.2.5 TA Luft 133
b) Kernfragen und These 134
2. BeeinträchtigungsverbotGQ 136
a) Vorhabenbezogenes „Abschneidekriterium“ nach Modell „Datteln“ 136
b) Kernfragen und These 138
3. BeeinträchtigungsverbotFFH 138
a) Vorhabenbezogenes „Abschneidekriterium“ 138
aa) Judikativer Hintergrund 138
bb) Varianten 139
(1) Hypothetische Messbarkeit fachlicher Abschätzung 139
(2) Summationsvorsorglicher Ansatz insbesondere des OVG NRW 140
cc) Leistung der Varianten 141
b) Kernfragen und These 141
aa) Meinungsspektrum 141
bb) Widerstreitende Kernpunkte 144
II. Geringfügigkeitsschwellen 144
1. BeeinträchtigungsverbotLQ 144
a) Vorhabenbezogenes Modell gemäß Ziff. 4.2.2 a) TA Luft 144
b) Verortung und Kernfragen der Rechtfertigung 146
aa) Fachliche Basis 146
bb) Meinungsspektrum 146
cc) These: Maßnahmenplanungskontextuale Unerheblichkeit geringfügiger Zusatzbelastung 147
2. BeeinträchtigungsverbotGQ 149
a) Literaturvorschlag eines vorhabenbezogenen Modells 149
b) These: Maßnahmenplanungskontextuale Unerheblichkeit geringfügiger Zusatzbelastung 149
3. BeeinträchtigungsverbotFFH 150
a) Gebietsbezogenes Modell 151
b) These: Maßnahmenplanungskontextuale Unerheblichkeit geringfügiger Gesamtzusatzbelastung 152
C. Zusammenfassung zu begründender Thesen 153
I. Untersuchungsraumbegrenzungen 153
II. Geringfügigkeitsschwellen 154
Kapitel 2: Unionsrechtskonformität der Irrelevanzschwellen bei IE-Anlagen 154
A. Untersuchungsraumbegrenzungen 154
I. Rechtfertigung im Rahmen des VerursachungstatbestandsLQ/GQ 154
1. Entscheidungsspielräume im Rahmen der Rechtsanwendung 155
a) Maßstab der Wahrscheinlichkeit 155
aa) Anforderungen im Grundsatz 155
bb) Kontextuale Präzisierung des Entscheidungsspielraums 158
(1) „Objektive“ Prämisse des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs 158
(2) Normativität der Prämisse 159
(3) Verhältnis zum „subjektiven Gefahrbegriff“ 162
cc) Ergebnis 164
b) Tatsachenermittlungsanforderungen 165
aa) Grundsatz des indirekten Vollzugs und der Verfahrensautonomie 165
bb) Unionsrechtliche Grenzen des verfahrensautonomen Entscheidungsspielraums 166
(1) Keine spezielle sekundärrechtliche Modifikation 167
(a) Kein sekundärrechtliches Beurteilungsverfahren 167
(b) Keine Modifikationen durch UVP-RL 167
(2) Grundsatz umfassender Sachverhaltsaufklärung 170
(a) Vorab: Untersuchungsgrundsatz gemäß § 24 Abs. 1 VwVfG 170
(b) Parallele unionsrechtliche Determinanten 171
(3) Effektivitätsgebot 174
2. Entscheidungsspielraumskonformität des Modells „Datteln“ und des Beurteilungsgebiets gemäß Ziff. 4.6.2.5 TA Luft 177
a) Wahrung der materiell-rechtlichen Grenzen 177
b) Wahrung der verfahrensrechtlichen Grenzen 178
aa) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz umfassender Sachverhaltsaufklärung 178
(1) Modell „Datteln“ 178
(2) Beurteilungebiet gemäß Ziff. 4.6.2.5 TA Luft 179
bb) Vereinbarkeit mit dem Effektivitätsgebot 181
(1) Schutz des räumlichen Umfelds als Bezugspunkt 181
(2) Faktische Wirksamkeit 184
c) Ergebnis 185
II. Rechtfertigung im Rahmen des VerursachungstatbestandsFFH 185
1. Entscheidungsspielraum im Rahmen der Rechtsanwendung 185
a) Maßstab der „besten wissenschaftlichen Erkenntnisse“ 185
aa) Fehlende Objektivität 186
bb) Entscheidungsermächtigung trotz fehlender Objektivität? 187
(1) Risikoverbot? 187
(2) Risikoentscheidung? 188
cc) Legitimation zur Risikoentscheidung 189
(1) Vorprüfungsstufe gemäß Art. 6 Abs. 3 S. 1 FFH-RL als Indiz? 190
(2) Parallele zum Beweismaß 191
(3) Vorbehalt „vernünftiger Zweifel“ 192
b) Bereichsspezifisches Ausmaß des Entscheidungsspielraums 194
aa) „Planungsziel“ 195
bb) „Planungsleitlinien“ 196
(1) Abstand zur Wahrscheinlichkeit 197
(2) Gewährleistung der Summationsbetrachtung 197
(3) Berücksichtigung der Vollzugstauglichkeit 197
c) Ergebnis 199
2. Entscheidungsspielraumskonformität des „Abschneidekriteriums“ 199
a) Zulässigkeit einer konkretisierenden Untersuchungsraumbegrenzung an und für sich 199
b) Hypothetische Messbarkeit oder Summationsvorsorglichkeit? 200
c) Ergebnis 202
B. Geringfügigkeitsschwellen 203
I. BeeinträchtigungsverbotLQ/GQ 203
1. Entscheidungsspielraum 203
a) Allgemeine Vitalisierung der „Erheblichkeit“ im Verursachungstatbestand 203
aa) Verkennung faktisch nur mittelbarer Aussagekraft der Quantifizierung 204
bb) Normative Klarstellung insbesondere in Art. 18 IE-RL 205
cc) Erforderlichkeit einer maßnahmenkontextualen Bewertung der Zusatzbelastung 207
dd) Plausibilität gerade angesichts des Ausnahmeregimes der WRRL 209
b) Fallgruppe: Unerheblichkeit geringfügiger Zusatzbelastungen 210
aa) Regulierung geringfügiger Zusatzbelastungen grundsätzlich allein durch „andere Maßnahmen“ 210
(1) Teleologische Erwägungen 211
(a) Vorgesehener Instrumentenmix 211
(b) Gesamträumige Reichweite des Einsatzes von BVT einerseits 212
(c) Beeinträchtigungsverbote als Instrument für besonderes Beeinträchtigungspotenzial im Einzelfall andererseits 213
(2) Systemkonformität der Erwägungen 215
(a) Beeinträchtigungsverbot als ein Umsetzungsbestandteil des Verursacherprinzips 215
(b) Freiheitsrechtliche Verhältnismäßigkeit? 218
(c) Gleichheitsrechtliche Verhältnismäßigkeit 219
(3) Ergebnis 221
bb) Ergänzende Vorsorgebedürftigkeit im Einzelfall 221
cc) Zusammenfassung 222
2. Vertretbarkeit der konkretisierenden Rechtssetzung 223
a) Ziff. 4.2.2 a) TA Luft 223
aa) Geringfügigkeitsschwelle im engen Sinn 223
bb) Emissionsreduktionszusatzverpflichtung 226
b) Übertragbarkeit der Erwägungen auf das BeeinträchtigungsverbotGQ 226
3. Ergebnis 227
II. BeeinträchtigungsverbotFFH 227
1. Entscheidungsspielraum 227
a) Vergleichbarer Spielraum des „Erheblichkeits“-Merkmals im Ansatz 227
aa) Zulässigkeit maßnahmenkontextualer Bewertung der Zusatzbelastung 228
(1) Präzise Wahrung der Qualitätsziele 228
(2) Konsequente Umsetzung des wirkungsbezogenen Ansatzes der Beeinträchtigungsverbote 230
(3) Ergebnis 233
bb) Unerheblichkeit geringfügiger Zusatzbelastungen 234
b) Modifikation durch obligatorische Summationsbetrachtung 235
2. Möglichkeiten konkretisierender Rechtssetzung 237
a) Konkretisierung der Risikoerhöhung 237
b) Konkretisierung des Umfangs der Gesamtzusatzbelastung 238
aa) Abgrenzung zwischen Vor- und Zusatzbelastung 239
(1) Unionsrechtliches Inkrafttreten des Gebietsschutzes (OVG NRW) 239
(2) Zeitpunkt der Beeinträchtigungsverbotsprüfung 240
(3) Stellungnahme 241
bb) Anforderungen an die Berücksichtigung bislang nicht verwirklichter Projekte 244
(1) Prüffähiger Genehmigungsantrag 244
(2) Erteilte Genehmigung 245
(3) Stellungnahme 246
3. Ergebnis 247
Kapitel 3: Übertragbarkeit auf Nicht-IE-Anlagen 248
A. Prinzipielle Übertragbarkeit der Thesen auf Nicht-IE-Anlagen 248
B. Zusammenfassung von Teil 3 251
Teil 4: Umsetzung der Irrelevanzschwellen im deutschen Recht 254
Kapitel 1: Delegation auf den Rechtsanwender 254
A. Prinzipielle 1:1-Umsetzung des Richtlinienrechts durch den deutschen Gesetzgeber 254
B. Identität der delegierten Entscheidungsspielräume trotz semantischer Abweichungen 255
I. Auffindbarkeit der zweistufigen Verursachungstatbestandsstruktur im deutschen Umsetzungsgesetz 255
1. BeeinträchtigungsverbotLQ/GQ 256
a) § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG 256
b) § 12 Abs. 1 Nr. 1 bzw. § 57 Abs. 1 Nr. 2 WHG 258
2. BeeinträchtigungsverbotFFH – § 34 Abs. 2 BNatSchG 259
II. Entscheidungsspielraum der einfachgesetzlichen Tatsachenermittlungsanforderungen 259
C. Ergebnis 260
Kapitel 2: Kompetenz zu letztverbindlicher Konkretisierung der Irrelevanzschwellen 260
A. Vorbemerkungen 261
I. Anlass durch 1:1-Umsetzung 261
II. Verfahrensautonome Zuweisung der Letztkonkretisierungskompetenz 262
III. Vorgehensweise und These 262
B. Bereichsspezifische Vorzugswürdigkeit exekutiver Letztkonkretisierungskompetenz im deutschen Recht 265
I. Grundsatz judikativer Letztkonkretisierungskompetenz 265
1. Gesetzesakzessorietät von Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG 265
2. Prämissen 267
3. Geltung auch für den Wahrscheinlichkeitsmaßstab 269
4. Geltung im Rahmen der Beeinträchtigungsverbote 270
5. Gestalt reduzierter Kontrolldichte 271
II. Bereichsspezifische Dysfunktionalität judikativer Letztkonkretisierungskompetenz 272
1. Kein überlegenes Tatsachenverständnis 272
2. Inadäquate Perspektive zur Gestaltung des notwendigen Vollzugskonzepts 275
3. Unterlegene (formal-)adäquate Umsetzung 278
III. Ergebnis 279
C. Unionsrechtskonformität exekutiver Letztkonkretisierungskompetenz 280
I. Vereinbarkeit mit Art. 47 GRCh 280
1. Grundsatz vollständiger gerichtlicher Kontrolle 281
2. Anhaltspunkte bereichsspezifisch reduzierter Kontrolle 283
II. Vereinbarkeit insbesondere mit dem Effektivitätsgebot 286
III. Ergebnis 288
Kapitel 3: Handlungsformen der Umsetzung 288
A. Praktische Beliebtheit von Verwaltungsvorschriften 289
B. Unionsrechtskonformität der Festlegung von Irrelevanzschwellen in Verwaltungsvorschriften 291
I. Wahrung der formalen RL-Umsetzungsanforderungen 291
1. Beeinträchtigungsverbote als subjektive Rechte? 292
2. Zulässigkeit der Konkretisierung außerhalb des Außenrechts 293
II. Entgegenstehende spezielle Vorgaben der IE-RL? 295
III. Ergebnis 297
Teil 5: Zusammenfassung 298
Literaturverzeichnis 305
Stichwortverzeichnis 328