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Fernhaltemaßnahmen

Eine Untersuchung zur polizeilichen Gefahrenabwehr bei Fußballspielen

Fleißner, Tobias Friedrich

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit, Vol. 12

(2021)

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About The Author

Tobias Friedrich Fleißner studierte von 2006 bis 2012 Rechtswissenschaften in Bonn. Anschließend absolvierte er sein Referendariat am Landgericht Münster. Von 2014 bis 2017 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht an der LMU München bei seinem Doktorvater, Prof. Dr. Matthias Bäcker LL.M., und dessen Nachfolgerin, Prof. Dr. Ann-Katrin Kaufhold. Von 2015 bis 2016 war er zudem als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Karlsruher Institut für Technologie tätig. Seit 2017 ist er Staatsanwalt bei der Staatsanwaltschaft München I und war von 2018 bis 2021 zur Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien abgeordnet. Tobias Friedrich Fleißner studied law at the University of Bonn from 2006 to 2012 and subsequently passed his legal clerkship at the appellate court in Münster. In 2014 he began a doctorate with Prof. Dr. Matthias Bäcker LL.M. and worked for him and his successor, Prof. Dr. Ann-Kathrin Kaufhold, as research assistant at the Institute for Constitutional an Administrative Law of the LMU Munich until 2017. From 2015 to 2016 he also worked as research assistant at the Karlsruhe Institute of Technology. Since 2017 he works as public prosecutor in Munich. From 2018 to 2021 he passed a secondment at the Department of the German Minister of State for Culture and the Media.

Abstract

Die Arbeit befasst sich mit einem Bündel unterschiedlicher polizei- und ordnungsbehördlicher Maßnahmen der personenbezogenen Gefahrenabwehr (Gefährderansprache, Meldeauflage, Aufenthaltsverbot, pass- und ausweisrechtliche Maßnahmen), mit denen Personen schon vom Aufsuchen bestimmter Örtlichkeiten abgehalten werden sollen. Ausgerichtet an diesem Ziel werden die Maßnahmen unter dem Begriff Fernhaltemaßnahmen zusammengefasst und im Zusammenhang mit ihrem wohl bedeutsamsten Anwendungsbereich, der Durchführung von Fußballspielen, untersucht. Die Untersuchung ordnet die Maßnahmen in ihren sicherheitsrechtlichen Kontext ein und setzt sich mit ihrer Grundrechtsrelevanz, insbesondere in Bezug auf das Recht auf Freizügigkeit, auseinander. Darüber hinaus werden die tatbestandlichen Voraussetzungen der einzelnen Maßnahmen analysiert und typische Indizien, die im Rahmen der Gefahrenprognose eine erhöhte Praxisrelevanz aufweisen, dargestellt und hinsichtlich ihrer Belastbarkeit überprüft. »Keep Away Actions«

The thesis examines police actions, that are typically executed to keep people away from sensitive areas. Its focus lies on actions in beforehand of football games. The study illustrates the circumstances in which the actions are taken, investigates their legal basis and identifies their fundamental rights dimension. Furthermore, in referring to leading cases, the study analyses significant indications, that commonly induce police administration to execute keep away actions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
Einführung 25
Teil 1: Der Anwendungsbereich von Fernhaltemaßnahmen als Teil eines vielschichtigen Systems zur Abwehr von Gefahren im Rahmen von Fußballspielen 29
I. Die Gewährleistung der Sicherheit im Rahmen von Fußballspielen als hoheitliche Aufgabe 29
II. Verhaltensbezogene Störungen als spezifische Gefahr im Rahmen von Fußballspielen 30
1. Räumliche Ausdehnung verhaltensbezogener Störungen 30
2. Typologische Zuordnung verhaltensbezogener Störungen 31
3. Soziologische Zuordnung verhaltensbezogener Störungen – „Problematische Zuschauergruppen“ 34
4. Zwischenfazit 35
III. Zuständigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden für die Abwehr von Gefahren im Rahmen von Fußballspielen 36
1. „Klassische“ Gefahrenabwehr 36
a) Schutz der öffentlichen Sicherheit 36
b) Schutz der öffentlichen Ordnung 37
c) Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten 38
2. Einschränkungen beim Schutz privater Rechte 40
3. Schutz von Fußballspielen als Aufgabe der Polizei- und Ordnungsbehörden? 41
4. Zwischenfazit 43
IV. Die Verantwortung nicht-hoheitlicher Akteure für die Sicherheit eines Fußballspiels 44
1. Staatliches Recht 44
a) Vertragliche Schutzpflichten gemäß § 241 Abs. 2 BGB 44
aa) Heimverein 44
bb) Gastverein 45
cc) Verbände, Träger und Betreiber von Fußballstadien 46
b) Verkehrssicherungspflichten gemäß § 823 Abs. 1 BGB 46
aa) Heimverein 46
bb) Gastverein 47
cc) Verbände 48
dd) Träger und Betreiber von Sportstätten 48
c) Öffentliches Recht 48
2. Verbandsrecht 49
3. Zwischenfazit 51
V. Maßnahmen nicht-hoheitlicher Akteure zur Gewährleistung der Sicherheit bei Fußballspielen 51
1. Maßnahmen der Vereine 51
a) Vor-Ort Maßnahmen 51
aa) Einsatz und Maßnahmen von Ordnungskräften 51
bb) Einsatz automatisierter Kontroll- und Überwachungssysteme 53
b) Privatrechtliche Fernhaltemaßnahmen 54
aa) Verkaufs- und Weitergabebeschränkungen 54
bb) Stadionverbot 56
(1) Charakter und rechtliche Grundlagen eines einfachen (örtlichen) Stadionverbots 56
(2) Bundesweites Stadionverbot 57
(3) Zeitliche Dimension eines Stadionverbots 58
(4) Einwendungen der Zuschauer 58
(5) Strafrechtliche Folgen bei Verstoß gegen ein Stadionverbot 59
2. Maßnahmen der Verbände 61
3. Maßnahmen der Träger und Betreiber von Sportstätten 61
4. Fanprojekte 61
5. Zwischenfazit 62
VI. Grenzen der Gefahrenabwehr im Rahmen von Fußballspielen als Ausgangspunkt für den Erlass hoheitlicher Fernhaltemaßnahmen 63
1. Grenzen der Gefahrenabwehr durch Vor-Ort-Maßnahmen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Akteure 63
2. Grenzen der Gefahrenabwehr durch Maßnahmen nicht-hoheitlicher Akteure im Vorfeld der Veranstaltung 64
3. Fernhaltemaßnahmen als wesentlicher Teil polizei- und ordnungsbehördlicher Handlungsoptionen 65
VII. Ergebnisse Teil 1 66
Teil 2: Grundrechtlicher Schutz des Besuchs von Fußballspielen 69
I. Versammlungsfreiheit, Art. 8 Abs. 1 GG 69
1. Der Zusammenschluss mehrerer Zuschauer als Versammlung? 69
2. Zwischenfazit 73
II. Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG 73
1. Der Stadionbesuch als Informationsquelle? 73
2. Zwischenfazit 75
III. Recht auf Freizügigkeit, Art. 11 Abs. 1 GG 76
1. Einführung 76
2. Der Schutzbereich des Freizügigkeitsrechts gemäß Art. 11 Abs. 1 GG 77
a) Das Freizügigkeitsrecht des Art. 11 GG im grundrechtlichen Gefüge 77
b) Überblick über das Meinungsspektrum zum Schutzbereich des Art. 11 GG 79
aa) Aufenthaltsort 80
bb) Aufenthalt 82
cc) Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 11 GG auf Grundlage einer Gesamtbetrachtung 84
c) Eigene Stellungnahme 84
aa) Enge Auslegung des Schutzbereichs von Art. 11 GG als Folge historischer Kontinuität 84
(1) Entwicklung des Freizügigkeitsrechts in Deutschland 84
(2) Folgen für die Auslegung des Schutzbereichs des Art. 11 Abs. 1 GG 88
bb) Gemeinschaftsrecht als Grund für einen Bruch mit der historischen Kontinuität des Freizügigkeitsrechts? 89
cc) Zum Bruch mit der historischen Kontinuität des Freizügigkeitsrechts in Bezug auf den Ortsbegriff 90
(1) Veränderte rechtliche und tatsächliche Umstände als Grund für einen veränderten Ortsbegriff? 90
(2) Weitere Argumente für einen veränderten Ortsbegriff 94
(a) Art. 11 GG als Ausdruck individueller Selbstentfaltung 94
(b) Lebenskreis als gerechterer Maßstab? 95
(c) Gründe für ein Festhalten am klassischen Ortsbegriff 96
(3) Teilergebnis 99
dd) Zum Bruch mit der historischen Kontinuität in Bezug auf den Aufenthaltsbegriff 99
(1) Überblick über die Kriterien zur Bestimmung eines Aufenthalts 99
(2) Einfluss veränderter Lebensbedingungen auf die Bestimmung des Aufenthalts 100
(3) Stellungnahme zu den einzelnen Kriterien 102
(a) Objektive Kriterien 102
(b) Subjektive Kriterien 102
(4) Teilergebnis und eigene Lösung 104
3. Zusammenfassung und eigene Lösung 105
4. Zwischenfazit 106
IV. Freiheit der Person, Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG 106
1. Die Freiheit der Person als ein Recht der Fortbewegungsfreiheit? 106
2. Zwischenfazit 110
V. Allgemeines Persönlichkeitsrecht, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG 110
1. Einführung 110
2. Schutzbereich des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts 111
3. Das „Fan-Sein“ als Teil der Persönlichkeit 112
4. Abgrenzung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts zur allgemeinen Handlungsfreiheit 113
5. Zwischenfazit 114
VI. Ergebnisse Teil 2 115
Teil 3: Fernhaltemaßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden 116
I. Gefährderansprache 116
1. Beschreibung der Maßnahme 116
2. Grundrechtliche Dimension 118
a) Klassischer Eingriffsbegriff 118
b) Moderner Eingriffsbegriff 120
c) Zwischenfazit 121
3. Ermächtigungsgrundlage 121
a) Verhältnis der Gefährderansprache zu den Standardmaßnahmen 121
b) Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie für die Gefährderansprache 122
c) Zwischenfazit 125
4. Formelle Rechtmäßigkeit 125
5. Materielle Rechtmäßigkeit der Gefährderansprache 126
a) Tatbestandliche Voraussetzungen einer Gefährderansprache 126
aa) Konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit 126
bb) Der bayerische Sonderweg: die „drohende Gefahr“ 129
(1) Sinn und Zweck der Norm 130
(2) Die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit 131
(a) Der Prognosemaßstab der beiden Varianten 131
(b) Die Abgrenzung zur konkreten Gefahr – Bedeutung der Norm 133
cc) Verantwortlichkeit des Betroffenen 136
b) Rechtsfolgen 137
aa) Inhaltliche Grenzen der Gefährderansprache 137
bb) Ermessen und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme 137
(1) Geeignetheit und Erforderlichkeit von Gefährderansprachen 138
(2) Angemessenheit 138
6. Zwischenfazit 140
II. Aufenthaltsverbot 140
1. Beschreibung 140
2. Grundrechtliche Dimension 141
3. Ermächtigungsgrundlage 142
a) Standardermächtigung 142
b) Generalklausel 143
4. Formelle Rechtmäßigkeit 143
a) Zuständigkeit 143
b) Verfahren 144
c) Form 144
5. Materielle Rechtmäßigkeit 145
a) Tatbestandliche Voraussetzungen 145
b) Rechtsfolgen 148
aa) Auswahlermessen 148
bb) Intensität des Aufenthaltsverbotes 148
cc) Räumliche Dimension des Aufenthaltsverbots 149
dd) Zeitliche Dimension des Aufenthaltsverbots 150
6. Zwischenfazit 151
III. Ausreisebeschränkende Maßnahmen des Pass- und Personalausweisrechts 152
1. Beschreibung und Abgrenzung der Maßnahmen 152
2. Die verfassungsrechtliche Einordnung pass- und ausweisrechtlicher Maßnahmen 153
a) Grundrechtlicher Schutz der Ausreisefreiheit 153
b) Eingriff in die Ausreisefreiheit durch das Pass- und Ausweisrecht 153
c) Verfassungsmäßige Rechtfertigung von pass- und ausweisrechtlichen Regelungen 155
3. Anforderungen an den Erlass passrechtlicher Maßnahmen nach dem PaßG 156
a) Formelle Rechtmäßigkeit 156
b) Materielle Rechtmäßigkeit 157
aa) Passversagung 157
(1) „Bestimmte Tatsachen“ 157
(2) „Annahme einer Gefährdung“ 159
(3) „Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland“ 161
(a) Ansehen der Bundesrepublik Deutschland 162
(b) Schutz der auswärtigen Beziehungen und Einhaltung völkerrechtlicher Pflichten 164
(c) Abwehr von Straftaten im Ausland als eigener Belang 164
(d) Stellungnahme 164
(aa) Ansehen als sonstiger erheblicher Belang 165
(bb) Schutz der auswärtigen Beziehungen und Einhaltung völkerrechtlicher Pflichten 166
(cc) Verhindern von Straftaten im Ausland 168
bb) Entziehen des Passes sowie Passbeschränkungen 172
c) Rechtsfolgen 172
aa) Passversagung (§ 7 Abs. 1 PaßG) 172
bb) Entziehen des Passes (§ 8 PaßG) 173
cc) Räumliche und zeitliche Beschränkung des Passes (§ 7 Abs. 2 PaßG) 173
4. Voraussetzungen für den Erlass ausweisrechtlicher Maßnahmen nach dem PAuswG 174
a) Formelle Rechtmäßigkeit 174
b) Materielle Rechtmäßigkeit 174
aa) Ausweisbeschränkungen (§ 6 Abs. 7 PAuswG) 174
bb) Ausweisversagung und Entziehung (§ 6a PAuswG) 175
c) Rechtsfolgen 175
aa) Ausweisbeschränkungen 175
bb) Versagen und Entziehen des Personalausweises 176
5. Ausreiseuntersagung, grenzpolizeiliche Kontrolle und strafrechtliche Sanktionen 176
6. Zwischenfazit 178
IV. Meldeauflage 178
1. Beschreibung und Abgrenzung der Maßnahme 178
2. Grundrechtliche Dimension 179
a) Freizügigkeit, Art. 11 GG 180
aa) Die Pflicht zum Erscheinen und Melden auf einer Dienststelle 180
bb) Die faktische Beschränkung der Fortbewegungsfreiheit 182
cc) Zwischenfazit 184
b) Freiheit der Person, Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG 184
aa) Die Pflicht zum Erscheinen und Melden auf einer Dienststelle 184
bb) Die Beschränkung der Fortbewegungsfreiheit als Folge der Erscheinenspflicht 184
(1) Anforderungen an einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG 185
(2) Freiheitsentziehung 186
(a) Entzug der Bewegungsfreiheit bei mehreren Meldepflichten 186
(b) Entzug der Bewegungsfreiheit während der Meldung 186
(3) Freiheitsbeschränkung 187
cc) Zwischenfazit 189
c) Informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG 189
d) Zwischenfazit 189
3. Ermächtigungsgrundlage 189
a) Standardermächtigung über den Erlass von Meldeauflagen 189
b) Generalklausel 190
aa) Vorrang einer sonstigen Standardermächtigung 190
(1) Vorladung 190
(2) Aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen 191
(3) Passgesetz 191
bb) Sperrwirkung durch Maßnahmen gleicher Wirkung 192
(1) Vorladung 192
(2) Aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen 194
(3) Zwischenfazit 195
cc) Verfassungsrechtliche Einwände 195
(1) Fehlende Kompetenz der Länder 195
(a) Ausschließliche Kompetenz des Bundes über die Freizügigkeit 196
(b) Ausschließliche Kompetenz des Bundes über das Pass- und Ausweiswesen 197
(2) Vorbehalt des Gesetzes, Art. 20 Abs. 3 GG und Wesentlichkeitstheorie 199
(3) Art. 11 Abs. 2 GG 201
c) Zwischenfazit 202
4. Formelle Rechtmäßigkeit 202
a) Zuständigkeit 202
b) Form der Meldeauflage 203
c) Verfahren 203
5. Materielle Rechtmäßigkeit 204
a) Tatbestandliche Voraussetzungen 204
aa) § 12a POG RhlPf. 204
bb) Generalklausel 205
(1) Minusmaßnahme zum Gewahrsam 205
(2) Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung 206
b) Rechtsfolge 207
aa) Ermessen 207
(1) Subsidiarität der Meldeauflage 207
(2) Inhalt und Umfang der Meldeauflage 208
bb) Besonderheiten im Rahmen des § 12a POG RhlPf. 210
6. Rechtsvergleichende Betrachtung, § 49c SPG (Österreich) 210
a) Zuständigkeit und Form 211
b) Tatbestand 211
c) Rechtsfolgen 212
d) Erkenntnisse 212
7. Übertragung der Erkenntnisse in einen eigenen Gesetzesentwurf 214
8. Zwischenfazit 214
V. Ergebnisse Teil 3 215
Teil 4: Die Negativprognose als Ausgangspunkt für den Erlass von Fernhaltemaßnahmen in der Praxis 217
I. Einführung 217
II. Die Ermittlung des Sachverhalts als Voraussetzung der Prognose 218
1. Umfang der Sachverhaltsermittlung 219
2. Erkenntnisquellen der Behörde bei der Sachverhaltsermittlung 221
a) Befragung des potentiellen Adressaten einer Fernhaltemaßnahme 221
b) Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze (ZIS) 222
c) Örtlicher Ausschuss für Sport und Sicherheit (ÖASS) 223
d) Rückgriff auf Dateien 226
aa) Die Datei Gewalttäter Sport 228
bb) SKB-Dateien 230
3. Würdigung der Ermittlungsergebnisse durch die Behörde 234
4. Folgen einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung in der Praxis 236
5. Zwischenfazit 237
III. Die (Gefahren-)‌Prognose 238
1. Inhalt und Maßstab der Prognose 238
2. Indizien zur Begründung einer Negativprognose 241
a) Szene- oder Gruppenzugehörigkeit des Betroffenen 242
aa) Szenen und Gruppen mit erhöhtem Gefahrenpotential 242
bb) Bestimmung der Zugehörigkeit der Person 244
cc) Erforderliche Intensität der Gruppen- bzw. Szenenzugehörigkeit 245
dd) Zwischenfazit 248
b) Vorstrafen und Strafverfahren 249
aa) Vorstrafen 249
bb) Strafverfahren 250
(1) Freispruch 252
(2) Einstellung des Strafverfahrens 253
(a) Einstellung gemäß § 153 StPO 254
(b) Einstellung gemäß § 153a StPO 255
(c) Verweisung auf den Privatklageweg gemäß §§ 374, 376 StPO 256
(d) Einstellung gemäß § 170 Abs. 2 StPO 257
(e) Sonderfall: Kein Anfangsverdacht, § 152 Abs. 2 StPO 259
cc) Zwischenfazit 259
c) Stadionverbot 259
aa) Einfluss der Stadionverbotsrichtlinie auf den indiziellen Wert des Stadionverbots 260
bb) Stadionverbot als Gegenindiz? 265
cc) Zwischenfazit 265
d) Eintragungen in einer polizeilichen Datensammlung 266
aa) Datei Gewalttäter Sport 267
bb) Ausblick: Eintragungen im Informationssystem gemäß § 13 BAKG 270
cc) SKB-Dateien 270
dd) Zwischenfazit 271
IV. Ergebnisse Teil 4 272
Schlussteil: Zusammenfassung der Ergebnisse 275
Literaturverzeichnis 280
Sachwortverzeichnis 298