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Belastende Benutzungsregelungen

Zu Grundlagen und Reichweite der Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger

Knierim, Anja

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1451

(2021)

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About The Author

Anja Knierim studierte Rechtswissenschaften in Düsseldorf von 2011 bis 2016. Von 2016 bis 2019 war sie am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre von Herrn Univ.-Prof. Dr. Johannes Dietlein als wissenschaftliche Beschäftigte an der Juristischen Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf tätig. Seit 2019 ist sie Rechtsreferendarin am Kammergericht Berlin. Die Promotion erfolgte im Sommersemester 2020. Anja Knierim studied law in Düsseldorf from 2011 to 2016. Afterwards, she was a PhD Student and a Teaching and Research Assistant at the Institute of Public Law and Administrative Science of the Heinrich-Heine-University Düsseldorf from 2016 to 2019. Since 2019 she has been a legal trainee at the Court of Appeals in Berlin including stages at the Federal Ministry of Justice and Consumer Protection and the Higher Administrative Court Berlin-Brandenburg.

Abstract

Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger zur Steuerung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen bergen, insbesondere bei der Beschränkung individueller Nutzungsmöglichkeiten, Konfliktpotential mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. In diesem Spannungsfeld untersucht die Autorin die bisherigen Argumentationsmuster, namentlich die sog. Anstaltsgewalt sowie den »Anstaltszweck« und die »Funktionsfähigkeit der Anstalt«, welche die Rechtsprechung und die Literatur zur Auflösung etwaiger Nutzungskonflikte im Zusammenhang mit solchen sog. belastenden Benutzungsregelungen bislang heranziehen. Dabei stellt sie dar, dass und wie sich die inhaltlichen Grenzen der Nutzungssteuerung durch eigene Regelungsakte des kommunalen Einrichtungsträgers in die Dogmatik der Widmung öffentlicher Einrichtungen einpassen lassen und arbeitet mögliche Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des kommunalen Einrichtungsträgers in Form eines kommunalrechtlich zulässigen »Widmungsermessens« heraus. »Burden Effects of User Regulations within Municipal Institutions«

User regulation within municipal institutions by municipal administrations faces potential for conflict with the principle of the reservation of law. This is particularly the case if the municipal regulation act concerns individual use restriction. Within this area of conflict the author analyses previous argumentation patterns in case law and literature and develops her own parameters for an admissible legal limitation of municipal user regulation acts.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
Einleitung 15
A. Problemstellung 15
B. Ziel der Untersuchung 20
C. Gang der Untersuchung 21
1. Kapitel: Belastungswirkungen im Benutzungsverhältnis 23
A. Differenzierungsebenen im Benutzungsverhältnis 24
I. Die Widmung als Voraussetzung des Benutzungsverhältnisses 24
II. Die Entstehung des Benutzungsverhältnisses 30
III. Die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses 33
1. Abgrenzung zwischen Widmung und Benutzungsordnung 34
2. Wahlfreiheiten im Rahmen der Benutzungsordnung 37
a) Wahlfreiheit des Rechtsregimes 38
b) Wahlfreiheit bezüglich der Handlungsform 39
aa) Die Satzung als typische Handlungsform der Benutzungsordnung 41
bb) Zur Möglichkeit der Rechtsverordnung als Handlungsform 44
cc) Die Benutzungsordnung in Form der Allgemeinverfügung 45
dd) Der Verwaltungsvertrag als Handlungsform der Benutzungsordnung 48
ee) Die Verwaltungsvorschrift 49
ff) Die „schlichte“ Anstaltsordnung 50
gg) Die sog. Sonderverordnung 51
IV. Störungsabwehr 54
V. Ergebnis: Interdependenzen der Ebenen 55
B. Das Benutzungsverhältnis als Untersuchungsgegenstand 56
I. Das Benutzungsverhältnis als eigenständige Denkkategorie? 56
1. Rechtsverhältnisse als Strukturrahmen 56
2. Das Benutzungsverhältnis als verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis 58
II. Spezifische Sachverhaltsstrukturen im Benutzungsverhältnis 60
1. Benutzung und Leistung 60
2. Rechtswirkungen im Rahmen der Benutzung 62
3. Der Benutzungsvorgang 63
III. Systematisierungsansätze für Benutzungsverhältnisse 64
1. Arten des Benutzungsverhältnisses 64
2. Beteiligte des Benutzungsverhältnisses 65
a) Der Einrichtungsträger 66
b) Benutzer 67
c) Dritte im Benutzungsverhältnis 69
aa) Dritte als Teil der Einrichtung 70
bb) Benutzungsinteressenten 71
cc) Benutzungsvermittler 74
d) Besucher 74
C. Belastungswirkungen 75
I. Der schillernde Begriff der Belastungswirkung 75
II. Benutzungsrelevante Konfliktlagen 76
D. Ergebnis 80
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an Benutzungsregelungen 81
A. Der Vorbehalt des Gesetzes als Untersuchungsmaßstab 81
I. Zum aktuellen Stand der Vorbehaltslehre(n) 82
1. Begriffliche Vorklärung 82
a) Vorbehalt des Gesetzes und Gesetzesvorbehalt 83
b) Der Parlamentsvorbehalt 84
c) Die Formel des eingriffszentrierten Vorbehalts des Gesetzes 87
d) Der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes 88
2. Herleitung und Funktionen der Vorbehaltstypisierung 88
3. Differenzierte Vorbehaltstypisierung anhand der Sachbereichsspezifika 91
II. Der „Wesentlichkeitsgedanke“ als Zuordnungsmechanismus 92
1. Zum Aussagegehalt des Wesentlichkeitsgedankens 93
2. Kritik 97
3. Der „Wesentlichkeitsmaßstab“ 101
a) Grundrechtliche Maßstabsbildung 102
b) Demokratieprinzipielle Maßstabsbildung 105
c) Rechtsstaatsprinzipielle Maßstabsbildung 107
d) Maßstabsbildung durch Negativabgrenzung 107
e) Fazit 109
III. Ergebnis 109
B. Systematisierung der Sachbereichsspezifika im Benutzungsverhältnis 110
I. „Anstaltsrecht“ als Sachbereichsspezifikum im Benutzungsverhältnis 110
1. Existenz eines „Anstaltsrechts“ als selbständiger Teilrechtsbereich 111
a) Konturierungsversuche eines Anstaltsrechts 111
b) Terminologische Eingrenzung 112
c) Die rein organisationsrechtliche Begriffsdeutung 115
aa) Überschneidungen mit dem Einrichtungsrecht 116
bb) Überschneidung mit dem Recht der öffentlichen Unternehmen 119
d) Zwischenergebnis 120
2. Eigenständige Relevanz eines „Anstaltsrechts“ als Teilrechtsbereich 121
3. Sachbereichsspezifische Erkenntnisse des Anstaltsrechts für den Vorbehalt des Gesetzes bei Benutzungsregelungen 122
II. Das Recht der öffentlichen Sachen als materiell-rechtliches Sachbereichsspezifikum 123
1. Benutzungsverhältnisse im „Recht der öffentlichen Sachen“ 124
a) Einrichtungen als öffentliche Sache? 126
b) Funktionale Parallelität zwischen Einrichtung und Sache 128
2. Der Vorbehalt des Gesetzes im Recht der öffentlichen Sachen 130
a) Zur dinglichen Widmungswirkung 130
b) Dingliche Widmungswirkung als Auslösungsmoment des Vorbehalts des Gesetzes 133
c) Die „schuldrechtliche“ Widmungswirkung 137
3. Sachbereichsspezifische Erkenntnisse eines „öffentlichen Sachenrechts“ 138
III. Leistungsverwaltungsrechtliche Sachbereichsspezifika 139
1. Anwendbarkeit der Vorbehaltslehre im Bereich der Leistungsverwaltung 140
2. Sachbereichsspezifische Besonderheiten 142
IV. Kommunalrechtliche Sachbereichsspezifika 143
1. Zum Wesen der kommunalrechtlichen Rechtsetzungstätigkeit als Voraussetzung der Anwendbarkeit der Vorbehaltslehre 143
2. Das Spannungsfeld zwischen dem Vorbehalt des Gesetzes und der kommunalen Rechtsetzungstätigkeit 145
3. Zur Auflösung des Spannungsfelds anhand des Wesentlichkeitsmaßstabs 146
a) Rechtsstaatsfunktion 146
b) Demokratiefunktion 147
c) Grundrechtsfunktion 151
d) Negativabgrenzung: Der spezifisch örtliche Bezug 153
4. Sachspezifische Besonderheiten der Vorbehaltslehre im Kommunalrecht 154
V. Ergebnis 156
3. Kapitel: Die grundrechtliche Determination der Benutzung 157
A. Die Einrichtungsnutzung aus der grundrechtlichen Perspektive 157
I. Unterscheidung anhand der Nutzungsform 161
II. Benutzung als Perspektivwechsel der Grundrechtsdimension 163
B. Grundrechtsrelevanz in den Benutzungsebenen 163
I. Grundrechtsrelevanz der Widmung 164
1. Die Widmung als Kreationsakt 164
2. Grundrechtsrelevanz der Widmung als Herrschafts- bzw. Statusakt 167
3. Zur Widmung als Determinationsakt der Benutzungsregelungen 167
a) Widmungserweiterung 168
b) Widmungsverkürzung 169
c) Fazit: „Widmungsbeschränkung“ als untechnischer Begriff 170
II. Grundrechtsrelevanz der Zulassung 171
III. Typisierbare Grundrechtsrelevanz der Benutzungsregelungen 172
1. Zulassungsvorbehalt versus Benutzungsregelung 173
2. Benutzungsausgestaltende Rechtswirkungen 174
3. Benutzungsbezogene Rechtswirkungen 175
4. Fazit 181
IV. Störungsabwehr als widmungsexterne Rechtswirkung 182
C. Ergebnis 183
4. Kapitel: Rationalitätsmuster der Zulässigkeit von belastenden Benutzungsregelungen 184
A. Die Anstaltsgewalt 184
I. Die Begründung der „Anstaltsgewalt“ aus rechtshistorischer Perspektive 186
II. Rezeption der Anstaltsgewalt 189
1. Kritik 189
a) Fehlende Abgrenzbarkeit als Rechtsbegriff 190
b) Verfassungswidrigkeit wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips 191
2. Anerkennung 192
III. Inhalt und Grenzen der Anstaltsgewalt 195
1. Die Anstaltsgewalt als Konsequenz des besonderen Gewaltverhältnisses 196
a) Zur Lehre vom besonderen Gewaltverhältnis 196
b) Das „Anstaltsnutzungsverhältnis“ als besonderes Gewaltverhältnis 198
c) Die Anstaltsgewalt im Gewand der Sonderstatusverhältnisse 200
d) Fazit 202
2. Die Anstaltsgewalt als ein vom Staat verliehenes Hoheitsrecht 203
3. Die Anstaltsgewalt als nutzungsspezifisches Hausrecht bzw. nutzungsbezogene Ordnungsgewalt 203
a) Wesensverwandtschaft mit dem Hausrecht 204
b) Wesensverwandtschaft mit der Ordnungsgewalt 207
c) Die Anstaltsgewalt als eigenständiger, nutzungsbezogener Gewohnheitsrechtssatz 209
aa) Erfordernis einer normativen Ermächtigungsgrundlage 209
bb) Gewohnheitsrechtliche Begründung 213
cc) Analogie zu spezialgesetzlich geregelten Ordnungsbefugnissen 216
dd) Existenz kraft allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts 216
d) Stellungnahme 217
4. Die Anstaltsgewalt als Handlungsformbefugnis 218
IV. Fazit: Das Potential der „Anstaltsgewalt“ als moderner Rechtsbegriff 221
B. Anstaltszweck und Funktionsfähigkeit 222
I. Der „Anstaltszweck“ als Rationalitätsmuster 222
1. Anwendungsbereiche des Einrichtungszwecks 223
a) Der Einrichtungszweck als Befugnisgrenze 223
b) Der Einrichtungszweck als auslegungsleitendes Kriterium 225
c) Der Einrichtungszweck als legitimer Zweck des Übermaßverbots 226
d) Der Einrichtungszweck als Differenzierungskriterium 228
2. Rechtliche Einordnung 229
a) Der „Anstaltszweck“ als Grund und Grenze der Anstaltsgewalt 229
b) Der Einrichtungszweck aus der Perspektive der Rechtsverhältnislehre 231
c) Der Einrichtungszweck als „sachgesetzliches“ Fundament der Benutzung 232
d) Der Einrichtungszweck als „grundrechtliches“ Fundament der Nutzung 233
e) Der Einrichtungszweck als immanenter Bestandteil der Widmung 234
3. Grenzen des Einrichtungszwecks 235
4. Ergebnis 236
II. Die Funktionsfähigkeit der Einrichtung als Rationalitätsmuster 236
1. Die Funktionsfähigkeit: ein allgemeiner Verfassungsgrundsatz? 237
a) Die Funktionsfähigkeit als Ausdruck der Anstaltsgewalt 238
b) Die Funktionsfähigkeit als Plausibilitätsgarantie einer Übergangslösung 239
2. Begriffsverständnis im kommunalen Einrichtungswesen 240
a) Die Funktionsfähigkeit der Einrichtung als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit 240
b) Funktionsfähigkeit als leistungsverwaltungsrechtlicher Grundsatz 241
c) Der Funktionsfähigkeitsgedanke als institutionelle Absicherung 242
3. Ergebnis 243
C. Widmungsermessen 244
I. Das Widmungsermessen in der verwaltungsrechtlichen Ermessenslehre 246
II. Bezugspunkte des Widmungsermessens 248
III. Ermessensgrenzen 249
1. Äußere Ermessensgrenzen 249
a) Formelle Grenzziehung durch die Verbandskompetenz 250
b) Materielle Grenzziehung durch das Gesetzmäßigkeitsprinzip 253
aa) Der Sperrwirkungsgedanke 253
bb) Der Vorbehaltsgedanke 254
2. Innere Ermessensgrenzen 255
a) Zwecksetzungskompetenz 255
b) Zweckkonkretisierungskompetenz 257
c) Zweckpluralität 258
d) Auslegung der Zweckbestimmung 259
e) Aufladung des Einrichtungszwecks mit widmungsexternem Inhalt 259
aa) Gefahrenabwehrrechtliche Aufladung 260
bb) Haushaltsrechtliche Aufladung 262
cc) Aufladung mit ästhetischen Vorstellungen 262
dd) Aufladung mit moralischen und ethischen Vorstellungen 264
D. Ergebnis 266
5. Kapitel: Gesamtergebnis 267
Literaturverzeichnis 271
Sachwortverzeichnis 297