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Knierim, A. (2021). Belastende Benutzungsregelungen. Zu Grundlagen und Reichweite der Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58152-8
Knierim, Anja. Belastende Benutzungsregelungen: Zu Grundlagen und Reichweite der Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger. Duncker & Humblot, 2021. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58152-8
Knierim, A (2021): Belastende Benutzungsregelungen: Zu Grundlagen und Reichweite der Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58152-8
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Belastende Benutzungsregelungen
Zu Grundlagen und Reichweite der Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1451
(2021)
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About The Author
Anja Knierim studierte Rechtswissenschaften in Düsseldorf von 2011 bis 2016. Von 2016 bis 2019 war sie am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre von Herrn Univ.-Prof. Dr. Johannes Dietlein als wissenschaftliche Beschäftigte an der Juristischen Fakultät der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf tätig. Seit 2019 ist sie Rechtsreferendarin am Kammergericht Berlin. Die Promotion erfolgte im Sommersemester 2020.Abstract
Regelungsbefugnisse kommunaler Einrichtungsträger zur Steuerung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen bergen, insbesondere bei der Beschränkung individueller Nutzungsmöglichkeiten, Konfliktpotential mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. In diesem Spannungsfeld untersucht die Autorin die bisherigen Argumentationsmuster, namentlich die sog. Anstaltsgewalt sowie den »Anstaltszweck« und die »Funktionsfähigkeit der Anstalt«, welche die Rechtsprechung und die Literatur zur Auflösung etwaiger Nutzungskonflikte im Zusammenhang mit solchen sog. belastenden Benutzungsregelungen bislang heranziehen. Dabei stellt sie dar, dass und wie sich die inhaltlichen Grenzen der Nutzungssteuerung durch eigene Regelungsakte des kommunalen Einrichtungsträgers in die Dogmatik der Widmung öffentlicher Einrichtungen einpassen lassen und arbeitet mögliche Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des kommunalen Einrichtungsträgers in Form eines kommunalrechtlich zulässigen »Widmungsermessens« heraus.»Burden Effects of User Regulations within Municipal Institutions«User regulation within municipal institutions by municipal administrations faces potential for conflict with the principle of the reservation of law. This is particularly the case if the municipal regulation act concerns individual use restriction. Within this area of conflict the author analyses previous argumentation patterns in case law and literature and develops her own parameters for an admissible legal limitation of municipal user regulation acts.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 13 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| A. Problemstellung | 15 | ||
| B. Ziel der Untersuchung | 20 | ||
| C. Gang der Untersuchung | 21 | ||
| 1. Kapitel: Belastungswirkungen im Benutzungsverhältnis | 23 | ||
| A. Differenzierungsebenen im Benutzungsverhältnis | 24 | ||
| I. Die Widmung als Voraussetzung des Benutzungsverhältnisses | 24 | ||
| II. Die Entstehung des Benutzungsverhältnisses | 30 | ||
| III. Die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses | 33 | ||
| 1. Abgrenzung zwischen Widmung und Benutzungsordnung | 34 | ||
| 2. Wahlfreiheiten im Rahmen der Benutzungsordnung | 37 | ||
| a) Wahlfreiheit des Rechtsregimes | 38 | ||
| b) Wahlfreiheit bezüglich der Handlungsform | 39 | ||
| aa) Die Satzung als typische Handlungsform der Benutzungsordnung | 41 | ||
| bb) Zur Möglichkeit der Rechtsverordnung als Handlungsform | 44 | ||
| cc) Die Benutzungsordnung in Form der Allgemeinverfügung | 45 | ||
| dd) Der Verwaltungsvertrag als Handlungsform der Benutzungsordnung | 48 | ||
| ee) Die Verwaltungsvorschrift | 49 | ||
| ff) Die „schlichte“ Anstaltsordnung | 50 | ||
| gg) Die sog. Sonderverordnung | 51 | ||
| IV. Störungsabwehr | 54 | ||
| V. Ergebnis: Interdependenzen der Ebenen | 55 | ||
| B. Das Benutzungsverhältnis als Untersuchungsgegenstand | 56 | ||
| I. Das Benutzungsverhältnis als eigenständige Denkkategorie? | 56 | ||
| 1. Rechtsverhältnisse als Strukturrahmen | 56 | ||
| 2. Das Benutzungsverhältnis als verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis | 58 | ||
| II. Spezifische Sachverhaltsstrukturen im Benutzungsverhältnis | 60 | ||
| 1. Benutzung und Leistung | 60 | ||
| 2. Rechtswirkungen im Rahmen der Benutzung | 62 | ||
| 3. Der Benutzungsvorgang | 63 | ||
| III. Systematisierungsansätze für Benutzungsverhältnisse | 64 | ||
| 1. Arten des Benutzungsverhältnisses | 64 | ||
| 2. Beteiligte des Benutzungsverhältnisses | 65 | ||
| a) Der Einrichtungsträger | 66 | ||
| b) Benutzer | 67 | ||
| c) Dritte im Benutzungsverhältnis | 69 | ||
| aa) Dritte als Teil der Einrichtung | 70 | ||
| bb) Benutzungsinteressenten | 71 | ||
| cc) Benutzungsvermittler | 74 | ||
| d) Besucher | 74 | ||
| C. Belastungswirkungen | 75 | ||
| I. Der schillernde Begriff der Belastungswirkung | 75 | ||
| II. Benutzungsrelevante Konfliktlagen | 76 | ||
| D. Ergebnis | 80 | ||
| 2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an Benutzungsregelungen | 81 | ||
| A. Der Vorbehalt des Gesetzes als Untersuchungsmaßstab | 81 | ||
| I. Zum aktuellen Stand der Vorbehaltslehre(n) | 82 | ||
| 1. Begriffliche Vorklärung | 82 | ||
| a) Vorbehalt des Gesetzes und Gesetzesvorbehalt | 83 | ||
| b) Der Parlamentsvorbehalt | 84 | ||
| c) Die Formel des eingriffszentrierten Vorbehalts des Gesetzes | 87 | ||
| d) Der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes | 88 | ||
| 2. Herleitung und Funktionen der Vorbehaltstypisierung | 88 | ||
| 3. Differenzierte Vorbehaltstypisierung anhand der Sachbereichsspezifika | 91 | ||
| II. Der „Wesentlichkeitsgedanke“ als Zuordnungsmechanismus | 92 | ||
| 1. Zum Aussagegehalt des Wesentlichkeitsgedankens | 93 | ||
| 2. Kritik | 97 | ||
| 3. Der „Wesentlichkeitsmaßstab“ | 101 | ||
| a) Grundrechtliche Maßstabsbildung | 102 | ||
| b) Demokratieprinzipielle Maßstabsbildung | 105 | ||
| c) Rechtsstaatsprinzipielle Maßstabsbildung | 107 | ||
| d) Maßstabsbildung durch Negativabgrenzung | 107 | ||
| e) Fazit | 109 | ||
| III. Ergebnis | 109 | ||
| B. Systematisierung der Sachbereichsspezifika im Benutzungsverhältnis | 110 | ||
| I. „Anstaltsrecht“ als Sachbereichsspezifikum im Benutzungsverhältnis | 110 | ||
| 1. Existenz eines „Anstaltsrechts“ als selbständiger Teilrechtsbereich | 111 | ||
| a) Konturierungsversuche eines Anstaltsrechts | 111 | ||
| b) Terminologische Eingrenzung | 112 | ||
| c) Die rein organisationsrechtliche Begriffsdeutung | 115 | ||
| aa) Überschneidungen mit dem Einrichtungsrecht | 116 | ||
| bb) Überschneidung mit dem Recht der öffentlichen Unternehmen | 119 | ||
| d) Zwischenergebnis | 120 | ||
| 2. Eigenständige Relevanz eines „Anstaltsrechts“ als Teilrechtsbereich | 121 | ||
| 3. Sachbereichsspezifische Erkenntnisse des Anstaltsrechts für den Vorbehalt des Gesetzes bei Benutzungsregelungen | 122 | ||
| II. Das Recht der öffentlichen Sachen als materiell-rechtliches Sachbereichsspezifikum | 123 | ||
| 1. Benutzungsverhältnisse im „Recht der öffentlichen Sachen“ | 124 | ||
| a) Einrichtungen als öffentliche Sache? | 126 | ||
| b) Funktionale Parallelität zwischen Einrichtung und Sache | 128 | ||
| 2. Der Vorbehalt des Gesetzes im Recht der öffentlichen Sachen | 130 | ||
| a) Zur dinglichen Widmungswirkung | 130 | ||
| b) Dingliche Widmungswirkung als Auslösungsmoment des Vorbehalts des Gesetzes | 133 | ||
| c) Die „schuldrechtliche“ Widmungswirkung | 137 | ||
| 3. Sachbereichsspezifische Erkenntnisse eines „öffentlichen Sachenrechts“ | 138 | ||
| III. Leistungsverwaltungsrechtliche Sachbereichsspezifika | 139 | ||
| 1. Anwendbarkeit der Vorbehaltslehre im Bereich der Leistungsverwaltung | 140 | ||
| 2. Sachbereichsspezifische Besonderheiten | 142 | ||
| IV. Kommunalrechtliche Sachbereichsspezifika | 143 | ||
| 1. Zum Wesen der kommunalrechtlichen Rechtsetzungstätigkeit als Voraussetzung der Anwendbarkeit der Vorbehaltslehre | 143 | ||
| 2. Das Spannungsfeld zwischen dem Vorbehalt des Gesetzes und der kommunalen Rechtsetzungstätigkeit | 145 | ||
| 3. Zur Auflösung des Spannungsfelds anhand des Wesentlichkeitsmaßstabs | 146 | ||
| a) Rechtsstaatsfunktion | 146 | ||
| b) Demokratiefunktion | 147 | ||
| c) Grundrechtsfunktion | 151 | ||
| d) Negativabgrenzung: Der spezifisch örtliche Bezug | 153 | ||
| 4. Sachspezifische Besonderheiten der Vorbehaltslehre im Kommunalrecht | 154 | ||
| V. Ergebnis | 156 | ||
| 3. Kapitel: Die grundrechtliche Determination der Benutzung | 157 | ||
| A. Die Einrichtungsnutzung aus der grundrechtlichen Perspektive | 157 | ||
| I. Unterscheidung anhand der Nutzungsform | 161 | ||
| II. Benutzung als Perspektivwechsel der Grundrechtsdimension | 163 | ||
| B. Grundrechtsrelevanz in den Benutzungsebenen | 163 | ||
| I. Grundrechtsrelevanz der Widmung | 164 | ||
| 1. Die Widmung als Kreationsakt | 164 | ||
| 2. Grundrechtsrelevanz der Widmung als Herrschafts- bzw. Statusakt | 167 | ||
| 3. Zur Widmung als Determinationsakt der Benutzungsregelungen | 167 | ||
| a) Widmungserweiterung | 168 | ||
| b) Widmungsverkürzung | 169 | ||
| c) Fazit: „Widmungsbeschränkung“ als untechnischer Begriff | 170 | ||
| II. Grundrechtsrelevanz der Zulassung | 171 | ||
| III. Typisierbare Grundrechtsrelevanz der Benutzungsregelungen | 172 | ||
| 1. Zulassungsvorbehalt versus Benutzungsregelung | 173 | ||
| 2. Benutzungsausgestaltende Rechtswirkungen | 174 | ||
| 3. Benutzungsbezogene Rechtswirkungen | 175 | ||
| 4. Fazit | 181 | ||
| IV. Störungsabwehr als widmungsexterne Rechtswirkung | 182 | ||
| C. Ergebnis | 183 | ||
| 4. Kapitel: Rationalitätsmuster der Zulässigkeit von belastenden Benutzungsregelungen | 184 | ||
| A. Die Anstaltsgewalt | 184 | ||
| I. Die Begründung der „Anstaltsgewalt“ aus rechtshistorischer Perspektive | 186 | ||
| II. Rezeption der Anstaltsgewalt | 189 | ||
| 1. Kritik | 189 | ||
| a) Fehlende Abgrenzbarkeit als Rechtsbegriff | 190 | ||
| b) Verfassungswidrigkeit wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips | 191 | ||
| 2. Anerkennung | 192 | ||
| III. Inhalt und Grenzen der Anstaltsgewalt | 195 | ||
| 1. Die Anstaltsgewalt als Konsequenz des besonderen Gewaltverhältnisses | 196 | ||
| a) Zur Lehre vom besonderen Gewaltverhältnis | 196 | ||
| b) Das „Anstaltsnutzungsverhältnis“ als besonderes Gewaltverhältnis | 198 | ||
| c) Die Anstaltsgewalt im Gewand der Sonderstatusverhältnisse | 200 | ||
| d) Fazit | 202 | ||
| 2. Die Anstaltsgewalt als ein vom Staat verliehenes Hoheitsrecht | 203 | ||
| 3. Die Anstaltsgewalt als nutzungsspezifisches Hausrecht bzw. nutzungsbezogene Ordnungsgewalt | 203 | ||
| a) Wesensverwandtschaft mit dem Hausrecht | 204 | ||
| b) Wesensverwandtschaft mit der Ordnungsgewalt | 207 | ||
| c) Die Anstaltsgewalt als eigenständiger, nutzungsbezogener Gewohnheitsrechtssatz | 209 | ||
| aa) Erfordernis einer normativen Ermächtigungsgrundlage | 209 | ||
| bb) Gewohnheitsrechtliche Begründung | 213 | ||
| cc) Analogie zu spezialgesetzlich geregelten Ordnungsbefugnissen | 216 | ||
| dd) Existenz kraft allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts | 216 | ||
| d) Stellungnahme | 217 | ||
| 4. Die Anstaltsgewalt als Handlungsformbefugnis | 218 | ||
| IV. Fazit: Das Potential der „Anstaltsgewalt“ als moderner Rechtsbegriff | 221 | ||
| B. Anstaltszweck und Funktionsfähigkeit | 222 | ||
| I. Der „Anstaltszweck“ als Rationalitätsmuster | 222 | ||
| 1. Anwendungsbereiche des Einrichtungszwecks | 223 | ||
| a) Der Einrichtungszweck als Befugnisgrenze | 223 | ||
| b) Der Einrichtungszweck als auslegungsleitendes Kriterium | 225 | ||
| c) Der Einrichtungszweck als legitimer Zweck des Übermaßverbots | 226 | ||
| d) Der Einrichtungszweck als Differenzierungskriterium | 228 | ||
| 2. Rechtliche Einordnung | 229 | ||
| a) Der „Anstaltszweck“ als Grund und Grenze der Anstaltsgewalt | 229 | ||
| b) Der Einrichtungszweck aus der Perspektive der Rechtsverhältnislehre | 231 | ||
| c) Der Einrichtungszweck als „sachgesetzliches“ Fundament der Benutzung | 232 | ||
| d) Der Einrichtungszweck als „grundrechtliches“ Fundament der Nutzung | 233 | ||
| e) Der Einrichtungszweck als immanenter Bestandteil der Widmung | 234 | ||
| 3. Grenzen des Einrichtungszwecks | 235 | ||
| 4. Ergebnis | 236 | ||
| II. Die Funktionsfähigkeit der Einrichtung als Rationalitätsmuster | 236 | ||
| 1. Die Funktionsfähigkeit: ein allgemeiner Verfassungsgrundsatz? | 237 | ||
| a) Die Funktionsfähigkeit als Ausdruck der Anstaltsgewalt | 238 | ||
| b) Die Funktionsfähigkeit als Plausibilitätsgarantie einer Übergangslösung | 239 | ||
| 2. Begriffsverständnis im kommunalen Einrichtungswesen | 240 | ||
| a) Die Funktionsfähigkeit der Einrichtung als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit | 240 | ||
| b) Funktionsfähigkeit als leistungsverwaltungsrechtlicher Grundsatz | 241 | ||
| c) Der Funktionsfähigkeitsgedanke als institutionelle Absicherung | 242 | ||
| 3. Ergebnis | 243 | ||
| C. Widmungsermessen | 244 | ||
| I. Das Widmungsermessen in der verwaltungsrechtlichen Ermessenslehre | 246 | ||
| II. Bezugspunkte des Widmungsermessens | 248 | ||
| III. Ermessensgrenzen | 249 | ||
| 1. Äußere Ermessensgrenzen | 249 | ||
| a) Formelle Grenzziehung durch die Verbandskompetenz | 250 | ||
| b) Materielle Grenzziehung durch das Gesetzmäßigkeitsprinzip | 253 | ||
| aa) Der Sperrwirkungsgedanke | 253 | ||
| bb) Der Vorbehaltsgedanke | 254 | ||
| 2. Innere Ermessensgrenzen | 255 | ||
| a) Zwecksetzungskompetenz | 255 | ||
| b) Zweckkonkretisierungskompetenz | 257 | ||
| c) Zweckpluralität | 258 | ||
| d) Auslegung der Zweckbestimmung | 259 | ||
| e) Aufladung des Einrichtungszwecks mit widmungsexternem Inhalt | 259 | ||
| aa) Gefahrenabwehrrechtliche Aufladung | 260 | ||
| bb) Haushaltsrechtliche Aufladung | 262 | ||
| cc) Aufladung mit ästhetischen Vorstellungen | 262 | ||
| dd) Aufladung mit moralischen und ethischen Vorstellungen | 264 | ||
| D. Ergebnis | 266 | ||
| 5. Kapitel: Gesamtergebnis | 267 | ||
| Literaturverzeichnis | 271 | ||
| Sachwortverzeichnis | 297 |