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Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen

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Stock, N. (2021). Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen. Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58258-7
Stock, Niclas. Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen: Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot, 2021. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58258-7
Stock, N (2021): Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen: Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58258-7

Format

Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen

Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes

Stock, Niclas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1455

(2021)

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About The Author

Niclas Stock studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften an der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Im Anschluss an die Erste Prüfung arbeite er dort als Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Prof. Dr. Frauke Brosius-Gersdorf. Rechtsreferendariat im Bezirk des OLG Celle von 2020 bis 2022. Anschließend Eintritt in die niedersächsische Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Abstract

Private Schulen haben im Grundgesetz eine besondere Stellung. Die Verfassung regelt in ihrem Artikel 7 nicht nur ein Recht auf Gründung von Privatschulen, sondern auch eine staatliche Aufsicht. Als Ausnahme im Grundrechtsteil legt sie außerdem konkrete Anforderungen an den Betrieb und eine Genehmigungspflicht für Ersatzschulen als bedeutendste Gruppe der Privatschulen fest.

Entlang einer umfangreichen Bestandsaufnahme des konkretisierenden Ersatzschulrechts in den sechzehn Bundesländern wird die Bedeutung dieser bisher wenig konturierten Grundrechtsbestimmungen eingehend aus einer abwehrrechtlichen Perspektive beleuchtet und fortentwickelt. Dabei ergeben sich aus dem Verfassungsrecht sowohl Forderungen an die Landesgesetzgeber, denen diese bisher nicht immer gerecht werden, als auch Maßgaben für die Anwendung der staatlichen Aufsicht in der behördlichen Praxis und für die schulische Gestaltungsfreiheit.
»State supervision of alternative schools. Possibilities and limits of state influence on private schools as alternatives for public schools under Article 7 of the Basic Law«

Private schools have a special position in Germany ’s Basic Law. Article 7 of the Constitution not only provides for a right to establish private schools, but also mandates state supervision. As an exception in the fundamental rights section, it also lays down concrete requirements for the operation of and a state approval requirement for alternative schools as the most significant group of private schools.

The significance of these as of now little outlined fundamental right provisions is examined in detail from a legal perspective of limitations to the state’s power and developed further in the course of a comprehensive review of the laws regarding alternative school in the sixteen federal states. In the process, constitutional law gives rise both to demands on the state legislatures, which have not always been met, and to requirements for the application of state supervision in governmental practice and for the freedom of school design.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Rechtsgrundlagenverzeichnis 21
Einführung 25
A. Thematischer Hintergrund 25
B. Gegenstand der Untersuchung 29
I. Rechtliche Problemstellung 29
II. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands 32
III. Zum Stand in Rechtsprechung und Literatur 35
C. Gang der Untersuchung 38
Erster Teil: Grundlagen der staatlichen Aufsicht über Ersatzschulen und über das „gesamte Schulwesen“ 40
A. Aufsicht – Begriff und Grundzüge eines „allgemeinen“ Aufsichtsrechts 41
I. Gesetzessprachlicher, heuristischer Aufsichtsbegriff 41
II. Dogmatisches Aufsichtsverständnis 47
1. Dichotomie von Staatsaufsicht im weiteren Sinne und Aufsicht über Private 47
2. Unterschied von Staatsaufsicht im engeren Sinne und behördlicher Leitung 50
3. Fachaufsicht als Aufsichts- und punktuelles Leitungselement 52
4. Resümee zum Aufsichtsbegriff und zur Begriffsverwendung 54
III. Ziele der Aufsicht 54
IV. Aufsichtsmaßstäbe 57
V. Allgemeine Aufsichtsinstrumente und Handlungsformen 60
B. Staatliche Schulaufsicht als Teil der Steuerung des Bildungswesens 62
I. Historie der Schulaufsicht als Element der Bildungssteuerung 62
1. Geschichte der Schulaufsicht und der Stellung der Privatschulen 62
a) Anfänge eines Schul- und Bildungswesens 63
b) Erstarken der Staatlichkeit im Schulwesen 64
c) Schulwesen der Weimarer Schulkompromisse 69
d) Entwicklung des Schulwesens bis heute 74
e) Resümee zur Entwicklung des Schulwesens 75
2. Grundlinien der Genese des Art. 7 im Grundgesetz 76
II. Staatliche Steuerung im Schulwesen 77
1. Steuerungsmodi im Kontext der „Verrechtlichung“ des Schulwesens 78
2. Mittel der staatlichen Steuerung des Schulwesens 80
III. Verwaltungsrechtliche Aufsicht über Einzelschulen als kontrollierender Teil der Steuerung des Schulsystems 82
C. Ersatzschulaufsicht als Element der Schulaufsicht – Bestandsaufnahme des geltenden Landesrechts 83
I. Beteiligte des Ersatzschulaufsichtsverhältnisses im Landesrecht 84
1. Der Staat als Aufsichtssubjekt 84
a) Kompetenzverteilung des Grundgesetzes 85
b) Bedeutung der Kultusministerkonferenz für das Privatschulrecht 87
c) Verwaltungsorganisation der Schulaufsicht 88
2. Ersatzschulen als Aufsichtsobjekt im Landesrecht 90
a) Landesrechtlicher Schulbegriff 90
b) Privatschulen als nichtstaatliche Schulen 91
c) Landesrechtlicher Ersatzschulbegriff 92
aa) Das (öffentliche) Schulwesen 93
bb) Begründung der Ersatzschulakzessorietät 96
cc) Nichtakzessorische Ersatzschulen kraft Landesrechts 98
d) Anerkannte Ersatzschulen im Landesrecht 99
e) Grenzen des Ersatzschulaufsichtsrechtsregimes im Landesrecht 101
f) Ergänzungsschulen im Landesrecht 102
3. Adressaten der Aufsichtsmaßnahmen 103
II. Aufsichtsmaßstab im Landesrecht 104
1. Gestaltung des öffentlichen Schulwesens als (in-)direkter Maßstab der Aufsicht über Ersatzschulen 104
2. Schul-, Privat- und Ersatzschulbegriff als (andauernder) Maßstab der Aufsicht 105
3. Genehmigungsvoraussetzungen einer Ersatzschule 106
a) In Art. 7 IV GG angelegte Genehmigungsvoraussetzungen in der Gestalt des Landesrechts 106
aa) Nichtzurückstehen der Lehrziele 106
bb) Nichtzurückstehen der Einrichtungen 109
cc) Nichtzurückstehen der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte 110
dd) Sonderungsverbot 113
ee) Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte 116
b) Zusätzliche Voraussetzungen für Volksschulen 118
c) Weitere Voraussetzungen der Genehmigung 120
aa) Bedürfnisprüfung und Versorgungsschulen 120
bb) Anforderung an die Schulleitung und den Schulträger 120
(1) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit des Schulträgers 122
(2) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit der Schulleitung 123
(3) Fachliche Eignung der Schulträger oder Schulleitung 123
cc) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit der Lehrerinnen und Lehrer 125
dd) Mitwirkungsbestimmungen 125
ee) Einhaltung der „allgemeinen gesetzlichen und polizeilichen Anforderungen“ 127
d) Behördlicher Spielraum bei den Genehmigungsvoraussetzungen 127
4. Anforderungen an den laufenden Betrieb einer Ersatzschule 128
a) Inklusionsverpflichtung privater Schulen 128
b) Bestimmungen über die Schülerinnen- und Schülerwahl 129
c) Sonstige materiell-rechtliche Anforderungen an Ersatzschulen 130
5. Anforderungen an anerkannte Ersatzschulen 131
a) Anerkennungsentscheidung 131
b) Anerkennungsvoraussetzungen 132
aa) An gleichartige oder verwandte öffentliche Schulen gestellte Anforderungen 132
bb) Dauerhafte Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen 133
c) Von der anerkannten Ersatzschule im Betrieb anzuwendende Vorschriften 133
aa) Prüfungs- und Versetzungsbestimmungen 134
bb) Weitere Anforderungen 136
d) Sonderfall: Nordrhein-Westfalen 137
III. Aufsichtsmodus im Landesrecht 137
IV. Aufsichtsinstrumente des Landesrechts 139
1. Recht zur Bestimmung des Aufsichtsmaßstabs durch die Aufsichtsbehörde 140
2. Informationsrechte und Auskunftspflichten 141
a) Generalklauseln 141
b) Tatbestandsvoraussetzungen der Informationserhebung 142
c) Behördliche Informationserhebungsrechte 142
d) Besichtigungs- und Betretungsrechte; Unterrichtsbesuche 143
e) Selbstständige Anzeige- und Berichtspflichten 144
3. Präventive Maßnahmen 145
a) Ersatzschulgenehmigung 145
b) Änderungsgenehmigungen und Festlegungen der Reichweite der ursprünglichen Ersatzschulgenehmigung 146
c) Individuelle Unterrichtsgenehmigungen von Lehrkräften 147
d) Weitere präventive Maßnahmen und Aufsichtsgeneralklauseln 149
4. Repressive Maßnahmen 149
a) Aufhebung der Genehmigung 150
b) Tätigkeitsuntersagungen 150
c) Beanstandungen 151
d) Anordnungen 152
e) Vollstreckungsmaßnahmen 152
5. Informelle Maßnahmen 153
6. Aufsichtsinstrumente über anerkannte Ersatzschulen 154
V. Einordnung der Bestandsaufnahme des Landesrechts zur Ersatzschulaufsicht 154
Zweiter Teil: Verfassungsrechtlicher Rahmen der Ersatzschulaufsicht 157
A. Bedeutung verfassungs-, völker- und europarechtlicher Bestimmungen über das Schulwesen für Aufsicht und Steuerung 158
I. Stellung der Schule im Verfassungsgefüge zwischen Land und Bund 158
II. Völkerrechtliche Vorgaben für die Gestaltung des Schulwesens 160
III. Unionsrecht, insbesondere Anwendbarkeit der Grundfreiheiten 162
IV. Resümee zur Bedeutung für die Aufsicht über Ersatzschulen 164
B. Dogmatik des Art. 7 IV GG 164
I. Stand in Literatur und Rechtsprechung 165
1. Aussagen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 165
2. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und weiterer Obergerichte 168
3. Beiträge zur Grundrechtsstruktur in der Literatur 171
4. Offene Fragen der Grundrechtsdogmatik für Aufsicht und zugrundeliegende Steuerung 174
II. Grundlegung: Grundrechtstatbestand, -grenzen und -schranken 175
1. Schutzbereichsbeschränkungen und Grundrechtsschranken 175
2. Verfassungsunmittelbare, -immanente und -mittelbare Grenzen und Schranken 176
3. Einschränkung, Ausgestaltung und Konkretisierung der Grundrechte 179
4. Tatbestand und Schranken bei der Grundrechtsdimension als Leistungsrecht 181
III. Grundrechtsdimensionen des Art. 7 IV GG 183
1. Schutz des status negativus als primäre Funktion der Privatschulfreiheit 183
a) Abwehrrechtliche Auslegung 183
b) Privatschulfreiheit ist nicht lediglich subjektive Kehrseite einer institutionell verbürgten Autonomiegewährleistung 185
2. Leistungsrechtliche Gewährleistung der Ersatzschulgenehmigung 188
3. Art. 7 IV 1 GG als Einrichtungsgarantie des Privatschulwesens (Privatschulgarantie) 191
4. Keine eigenständige gleichheitsrechtliche Dimension der Privatschulfreiheit 193
5. Weitere Grundrechtsdimensionen und Schutzrichtungen 194
IV. Grundrechtsfunktionen der Normbestandteile des Art. 7 IV GG 195
1. Grundrechtsfunktion des (Privat-)Schulbegriffs 195
a) (Privat-)Schule als Schutzbereichsbestimmung bzw. Schutzbereichsbegrenzung 196
b) Bestimmung des Privatschulbegriffs 196
aa) „Privat“ im Rahmen des grundrechtlichen Schutzbereichs 196
bb) Keine Privatschulen in staatlicher Trägerschaft 198
c) Bestimmung des Schulbegriffs 201
aa) Funktionen des Schulbegriffs in Art. 7 GG 201
bb) Deskriptiv-organisatorischer und funktionaler Schulbegriff 203
cc) Ausgestaltungsbefugnis des Landesgesetzgebers für den Schulbegriff 205
(1) Unterschied zwischen Schule (Art. 7 I, IV 1 GG) und einer bestehenden oder vorgesehenen öffentlichen Schule (Art. 7 III 1, IV 2 GG) 205
(2) Normprägung aller Schulbegriffe 206
(3) Bindung des Ausgestaltungsgesetzgebers 210
(4) Vereinbarkeit dieses Verständnisses vom Schulbegriff mit der Rechtsprechung 212
dd) Handlungsfelder des den Schulbegriff ausgestaltenden Gesetzgebers 214
d) Ergebnis zum (Privat-)Schulbegriff 216
2. Grundrechtsfunktion des Ersatzschulbegriffs 216
a) Bedeutung des Ersatzschulbegriffs 217
b) Verhältnis des Ersatzschulbegriffs zu den Genehmigungsvoraussetzungen 219
c) „Ersatzschulfreiheit“ ist keine Schutzbereichsausnahme von der Privatschulfreiheit 220
aa) Dichotomie von Ersatzschulen und Ergänzungsschulen 221
bb) „Ersatzschulfreiheit“ ist nicht bloß subjektives Teilhaberecht an staatlicher Aufgabe 224
cc) Ersatzschulfreiheit als Unterfall zur Privatschulfreiheit 226
d) „Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen“ als Tatbestandsmerkmal 226
aa) „Private Schulen“ als Schulen im Sinne des Art. 7 IV 1 GG 227
bb) „Öffentliche Schulen“ als Akzessorietätsmaßstab 227
cc) „Ersatz“ als Begründung und Grenze der Akzessorietät 228
(1) Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der Inhalte der Genehmigungsvoraussetzungen 229
(2) Pädagogisch-organisatorische Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der Schularten 229
(3) Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der angestrebten Abschlüsse (funktionaler Ersatzschulbegriff) 232
(4) Unterschiede, Bewertung und Folgen 233
(a) Akzessorietätsmaßstab (Vergleichbarkeit des Gesamtzwecks der Schule) 235
(b) Maßstabssetzende Eigenschaften (bestehende oder vorgesehene Bildungsgänge) 237
dd) Konkretisierung der Tatbestandsmerkmale durch die Landesgesetzgebung 240
e) Ergebnis zum Ersatzschulbegriff 242
3. Bedeutung des Art. 7 IV 2 Hs. 2 GG für die Landesgesetzgebung 243
4. Grundrechtsfunktion der Genehmigungsvoraussetzungen für Ersatzschulen (Art. 7 IV 3–4 GG) 245
a) Genehmigungsvoraussetzungen als leistungsrechtliche Tatbestandsmerkmale und deren Bedeutung für den abwehrrechtlichen Schutzumfang 245
b) Genehmigungsvoraussetzungen als abwehrrechtliche Grundrechtsgrenzen oder Schranken 247
aa) Vergleichbarkeit mit anderen Grundrechten unter Genehmigungsvorbehalt 247
bb) Spielraum der Länder bei der Genehmigung von Ersatzschulen 248
(1) Grammatikalische und systematische Auslegung 249
(2) Genetische Auslegung 250
(3) Teleologische Auslegung 253
(4) Bewertung 255
cc) Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Einordnung der Genehmigungsvoraussetzungen und deren Konsequenzen 256
(1) Mögliche Einordnung des Art. 7 IV 3 GG 256
(a) Konsequenzen einer Einordnung als Schutzbereichsbeschränkungen der Privatschulfreiheit 256
(b) Konsequenzen einer Einordnung als verfassungsunmittelbare Schranken der Privatschulfreiheit 258
(c) Konsequenzen einer Einordnung als qualifizierte Gesetzesvorbehalte der Privatschulfreiheit 260
(2) Mögliche Einordnung des Art. 7 IV 4 GG 261
dd) Auslegung und Bewertung der Genehmigungsvoraussetzungen als Grundrechtsgrenzen oder -schranken 262
(1) Art. 7 IV 3 GG als verfassungsunmittelbare Schranke der Privatschulfreiheit 262
(2) Art. 7 IV 4 GG als verfassungsunmittelbare Schranke der Privatschulfreiheit 264
(3) Abschließende Einordnung 265
c) „Konkretisierungen“ der Genehmigungsvoraussetzungen als rechtfertigungsbedürftige Grundrechtseingriffe 265
d) Möglichkeiten der Ausgestaltung im Rahmen der Genehmigungskriterien 268
e) Ergebnis zu den Genehmigungsvoraussetzungen als Grundrechtsbeschränkungen 270
V. Inhalt und Schranken der Privatschulfreiheit für Ersatzschulen 270
1. „Gründungsfreiheit“ als personelle Zielrichtung des Schutzbereichs 270
2. Betroffenheit des sachlichen Schutzbereichs 272
a) Keine grundrechtsspezifischen Gewährleistungsgehalte 272
b) Durch Privatschulfreiheit geschütztes Verhalten 273
c) Kein ersatzschulspezifischer Schutzbereich 274
3. Grenzen des Schutzbereichs 275
a) Kein neminem-laedere-Schutzbereichsvorbehalt 276
b) Tatbestandsimmanente Grenzen 276
c) Berechtigungswesen und Berechtigungsvergabe an Ersatzschulen 277
aa) Ordnung des Berechtigungswesens als ausschließliche Staatsaufgabe 278
bb) Vergabe von Berechtigungen als staatliche Aufgabe 280
4. Verfassungsmittelbare und verfassungsunmittelbare Schranken 283
a) Keine „allgemeinen Nichtstörungsschranken“; keine Schrankenleihe 284
b) Genehmigungsvoraussetzungen als quasi qualifizierte Gesetzesvorbehalte und deren verfassungsrechtliche Deutung 284
aa) Nichtzurückstehen der Lehrziele, Einrichtungen und der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte (Art. 7 IV 3 Hs. 1 GG) 285
(1) Nichtzurückstehen als Maßstab (Gleichwertigkeit) 285
(2) Lehrziele 286
(3) Einrichtungen 288
(4) Wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte 290
bb) Sonderungsverbot (Art. 7 IV 3 Hs. 2 GG) 291
cc) Genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte (Art. 7 IV 4 GG) 294
5. Verfassungsimmanente Schranken 296
a) Weitere Beschränkbarkeit von Grundrechten mit (quasi) qualifizierten Gesetzesvorbehalten 296
b) Mittelbare Drittwirkung der Grundrechte als verfassungsimmanente Schranken 298
VI. Gewährleistungsinhalt der Privatschulgarantie (Einrichtungsgarantie) 301
1. Begünstigte der Garantie 302
2. Schulischer Pluralismus und überliefertes Privatschulwesen als Ausgangspunkte des Institutionenschutzes 303
3. Freiheitssichernde Funktion der Privatschulgarantie 304
a) Begrenzung durch geschützte Strukturmerkmale 304
b) Schutz vor Grundrechtsausgestaltung 305
c) „Wettbewerbsgleichheit“ zu öffentlichen Schulen 306
d) Begrenzung des Einflusses auf anerkannte Ersatzschulen 306
VII. Zusammenfassung 307
C. Bedeutung des Art. 7 I GG für die Privatschulfreiheit 308
I. Der historisch geprägte, allgemeine Schulaufsichtsbegriff sui generis 309
1. Interpretation des Art. 144 WRV durch die herrschende Weimarer Staatsrechtslehre 309
2. Brüche und Kontinuitäten zum Weimarer Schulverfassungsrecht im Grundgesetz 310
3. Inhalt der Schulaufsicht des Art. 7 I GG im „gesamten“ Schulwesen 313
a) Schulaufsicht als Gestaltungsrecht über das Schulwesen und die Einzelschule 313
aa) Legitimation zum Schulehalten 313
bb) Eigenständiger Bildungs- und Erziehungsauftrag 314
cc) Verfassungsimmanente Grundrechtsschranke zur Gestaltung des Schulwesens 315
dd) Bestimmungsrecht über innere Schulverhältnisse (Schulverwaltung) 317
ee) Schulaufsicht im engeren Sinne 317
b) Schulaufsicht als staatliche Gestaltungsverantwortung 319
4. Rechtsstellung der öffentlichen Schulen und öffentlichen Schulträger gegenüber der staatlichen Schulaufsicht 321
II. Geltung des Art. 7 I GG für Privatschulen 324
III. Normcharakter des Art. 7 I GG im Rahmen der Privatschulfreiheit 325
1. Keine verfassungsunmittelbare Ermächtigungsgrundlage 326
2. Keine tatbestandliche Grenze der Privatschulfreiheit 328
3. Schulaufsicht als Schranke der Privatschulfreiheit 329
IV. Inhalt des Schulaufsichtsvorbehalts über Privatschulen 331
1. Dualistischer Schulaufsichtsbegriff des Art. 7 I GG 331
2. Mögliche Rechte und Aufgaben des Staates sub specie Art. 7 I GG 333
3. Art. 7 I GG als Schranke für echte, bildungsbezogene Aufsichtsmaßnahmen 335
4. Art. 7 I GG als Legitimation des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags gegenüber Privatschulen 337
a) Keine Reduktion des umfassenden Schulaufsichtsbegriffs auf eine rein überwachende Aufsicht gegenüber allen Privatschulen 337
b) Abgeschlossenheit und inhaltliche Spezialität der Genehmigungsvoraussetzungen für Ersatzschulen 339
c) Schranke für inhaltliche (Aufsichts-)Maßstäbe gegenüber Ergänzungsschulen 341
5. Art. 7 I GG als Ausgestaltungsnorm des Schulbegriffs 342
6. Art. 7 I GG ist keine allgemeine Ordnungsnorm des Privatschulwesens 342
7. Art. 7 I GG als objektive Verpflichtung zur Privatschulaufsicht 345
8. Schulaufsicht als begrenztes „Einfallstor“ für mittelbare Grundrechtsbindung 345
V. Staatliche Schulverantwortung für öffentliche Schulen (und deren Bestand) als kollidierendes Verfassungsrecht zur Privatschulfreiheit 347
1. Keine einschlägige Beschränkung der Privatschulfreiheit durch anderes kollidierendes Verfassungsrecht 349
2. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage 350
3. Schulverantwortung nach Art. 7 I GG als kollidierendes Verfassungsrecht 351
VI. Zusammenfassung 353
D. Rechtsstellung der genehmigten Ersatzschulen nach dem Grundgesetz 354
I. Verfassungsrechtliche Koordinaten des staatlichen Einflusses auf Ersatzschulen 355
1. Gestaltung und Betrieb einer Ersatzschule als nichtstaatliche öffentliche Aufgabe 355
2. Staatliches Einflussrecht auf Ersatzschulen korrespondiert mit Reichweite der Schranken der Privatschulfreiheit 357
3. Aufsichtsvorbehalt als formelles Gegenstück zur materiell-inhaltlichen Beschränkbarkeit der Privatschulfreiheit 359
4. Ersatzschulrecht als eingeschränkt regulierungsrechtlich erfassbares Rechtsgebiet 360
II. Verbleibende Bedeutung des Landesrechts für die Rechtsstellung der Ersatzschulen und dessen Verhältnis zum Verfassungsrecht 361
1. Vorbehalt des Gesetzes und Bestimmtheitsgrundsatz 363
2. Geltung von Verwaltungsvorschriften im Rahmen der (grund-)gesetzlich festgelegten Akzessorietät der Ersatzschulen 364
3. Verfassungsrechtlicher Genehmigungsanspruch begründet keine Ausnahme vom Bestimmtheitsgrundsatz 367
4. Ergebnis: Bedeutung und (verbleibende) Anwendungsbereiche des Landesrechts 369
E. Modifikationen der Verfassungsrechtsstellung für besondere Ersatzschularten 369
I. Rechtsstellung der Volksschulen im Grundgesetz (Art. 7 V GG) 370
1. Die Volksschule als Ersatzschule 371
2. Grundrechtliches Genehmigungsregime der Volksschulen 372
a) Grundrechtsberechtigung der privaten Volksschule 372
b) Vorrang der öffentlichen vor der privaten Volksschule 373
c) Verhältnis des Volksschulbegriffs zum allgemeinen Ersatzschulbegriff 373
d) Genehmigungsvoraussetzungen für Volksschulen 376
e) Beurteilungsspielraum und parlamentarische Konkretisierung 378
3. Resümee zur Rechtsstellung der Volksschule gegenüber Aufsicht und Steuerung 379
II. Auswirkungen des Verbots der Vorschulen (Art. 7 VI GG) 380
III. Staatskirchenrecht und Religionsfreiheit als die Rechtsstellung modifizierende Faktoren 381
1. Grundrechtliche Konkurrenzen bei religiösen Privatschulen (Art. 4 I, II GG) 382
2. Kein Sonderstatus für Unterrichtsgestaltung und Aufsicht aufgrund des Selbstbestimmungsrechts aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 II WRV 383
3. Keine Religionsunterrichtspflicht an privaten Schulen (Art. 7 II, III GG) 386
IV. Anerkannte Ersatzschulen als Beliehene 387
1. Teilnahme am Berechtigungswesen als teilweiser Grundrechtsausübungsverzicht 388
2. Anerkennung als von der Privatschulgarantie geschützte Rechtsstellung 390
3. Reichweite des Beleihungsrechtsverhältnisses 392
4. Verfassungsrechtliche Rechtsstellung als beliehenes Unternehmen 395
a) Voraussetzungen einer Beleihung 395
b) Allgemeine Beleihungsrechtsfolgen 397
c) Grundrechtsbindung und mögliche Grundrechtsberechtigung der anerkannten Ersatzschule im staatsorganisatorischen Innenverhältnis 397
d) Staatsaufsicht über anerkannte Ersatzschulen als verfassungsrechtliches Gebot 399
e) Bedeutung des Landesrechts für die Rechtsstellung 400
5. Resümee zur Rechtsstellung der anerkannten Ersatzschule 402
Dritter Teil: Direktiven für die Gestaltung und Anwendung des Landesrechts bei Aufsicht und Steuerung der Ersatzschulen 403
A. Rechtliche Ziele der Schulaufsicht und des Bildungsrechts 404
I. Ziele des Bildungsrechts 404
1. Ziele der allgemeinen staatlichen Schulverantwortung 404
2. Gründe für staatliche Schulträgerschaft und deren Ziele 406
3. Ziele des Privatschulrechts 407
4. Ziele des Berechtigungswesens 409
II. Ziele der Aufsicht i. e. S. über Schulen 409
1. Ziele der (Fach-)Aufsicht und Leitung öffentlicher Schulen 409
2. Ziele der Privatschulaufsicht 411
B. Zulässiger Aufsichtsmodus über Ersatzschulen 412
I. Verwaltungsrechtliche Aufsichtskategorien als Reflex auf die verfassungsrechtliche Rechtsstellung 413
1. Aufsichtseinrichtung und -vollzug als (grund-)rechtsrelevantes Handeln 413
2. Keine Fachaufsicht über private, nichtbeliehene Tätigkeit 415
3. Verfügbare Aufsichtsmodi und deren Bedeutung 418
II. Verortung der Ersatzschulaufsicht im System verwaltungsrechtlicher Aufsichtstätigkeit 420
1. Aufsicht im grundrechtlichen Bereich der Ersatzschule als Aufsicht über Private 420
2. Zweigleisige Aufsicht über die anerkannten Ersatzschulen (Aufsicht über Private und Staatsaufsicht i. e. S.) 423
3. Vergleichbarkeit mit anderen Aufsichtsrechtsregimen 426
III. Konsequenzen des Aufsichtsmodus für die behördliche Aufsichtsausübung 427
C. Direktiven für Aufsichtsobjekte, -adressaten, -subjekte und an der Aufsicht subjektiv Berechtigte 430
I. Mögliche Objekte der Ersatzschulaufsicht 430
1. Grenzen des Ersatzschulaufsichtsrechtsregimes 431
a) Im Grundsatz umfassender, einrichtungsbezogener Schulbegriff im Landesrecht und korrespondierender Schulaufsichtsbereich 431
b) Einbeziehung bestimmter Rechtsgebiete in die Schulaufsicht 433
aa) Vorschulischer Bereich 433
bb) Horte und Kindertagesbetreuung 435
cc) Heimschulen / Internate 436
dd) Ganztagsschulen 438
c) Bedeutung der Feststellungen für die zulässigen Aufsichtsobjekte 439
2. Möglichkeiten des Einflusses durch Gestaltung des Schul- und Ersatzschulbegriffs 440
a) Ausgestaltung des Schulbegriffs durch qualitative Merkmale 440
b) Keine Einschränkbarkeit des Ersatzschulbegriffs 441
c) Erweiterung des Ersatzschulbegriffs auf Ergänzungsschulen 443
aa) Nichtakzessorische Ersatzschulen (durch Fiktion) 444
bb) Einordnung der qualifizierten Ergänzungsschule 445
II. Zulässige Adressaten von Aufsichtsmaßnahmen 448
1. Aufsicht über Private als Aufsicht über die rechtlich Verantwortlichen 448
2. Unterscheidung zwischen möglichen Aufsichtsmaßnahmen und Aufsichtsadressatenkreis 451
3. Kein absolutes Durchgriffsverbot auf Angestellte des Trägers im grundrechtlichen Bereich 452
a) Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage für Durchgriff auf andere Adressatinnen oder Adressaten 453
b) Pflichtenbegründung unter Hierarchieumgehung („unechter Durchgriff“) 453
c) Aufsichtliche Durchsetzung der Pflichten des Trägers gegen seine Angestellten („echter Durchgriff“) 455
d) Durchgriff auf Angestellte der Religionsgesellschaften 456
4. Durchgriffsmöglichkeit im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschulen 457
5. Bewertung der bestehenden Durchgriffsmöglichkeiten im Landesrecht 459
III. Schulaufsicht als Aufgabe der Länder (Aufsichtssubjekt) 460
IV. Subjektiv berechtigte Personen des Aufsichtsrechtsverhältnisses 463
D. Grenzen der Aufsichtsmaßstäbe 466
I. Öffentlich-rechtliches (Privat-)Schulrecht als Maßstab staatlicher Aufsicht 467
II. Verfassungsrechtliche Genehmigung als wesentlicher Maßstab der Aufsicht 470
1. Genehmigungsbedürftigkeit 470
2. Genehmigungsfähigkeit 471
a) Landesrechtliche Bestimmung der Genehmigungsvoraussetzungen als rechtfertigungsbedürftiger Grundrechtseingriff und Aufsichtsmaßstab 472
b) Spielräume und Maßgaben bei Regelung der Genehmigungsvoraussetzungen im Landesrecht 474
aa) Regelung des den akzessorischen Genehmigungsvoraussetzungen zugrundeliegenden öffentlichen Schulwesens 474
bb) Gestaltung des Verfahrens und der Aufsichtsmittel 475
cc) Abstrakt-generelle Gestaltung der Genehmigungskriterien 475
(1) Erfordernis der Einhaltung der verfassungsunmittelbaren Grundrechtsschranken 476
(2) Erfordernis der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips 477
(3) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers als Bewertungsmaßstab 479
3. Kongruenter Aufsichtsmaßstab bei Durchgriff und Unterrichtsgenehmigungen 483
III. Über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehende Pflichten 483
1. Den Schutzbereich der Privatschulfreiheit nicht berührende materielle Pflichten 484
2. Den Schutzbereich der Privatschulfreiheit berührende materielle Pflichten 486
3. Grenzen der Erweiterung der Genehmigungsvoraussetzungen 488
IV. Administrative Letztentscheidungsspielräume als Aufsichtsmaßstab 489
1. Maßstabsfunktion der Rechtsverordnung 490
2. Maßstabsfunktion von gesetzeskonkretisierendem Verwaltungsinnenrecht 491
3. (Keine) Beurteilungsspielräume oder Regulierungsermessenstatbestände 493
4. Maßstabssetzende Instrumente der Verwaltung 494
V. Zweckmäßigkeitsmaßstab der Staatsaufsicht im Berechtigungswesen 495
E. Vorgaben für die Normierung und Anwendung der Aufsicht in Form von Aufsichtsinstrumenten 496
I. Grundrechtliche und verwaltungsrechtliche Direktiven des Aufsichtsvollzugs 497
1. Aufsicht als einzelfallbezogener Grundrechtseingriff 497
2. Enumerationsprinzip für Aufsichtsinstrumente 498
3. Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der Aufsichtsausübung 499
a) Akzessorietät der Aufsichtsanwendung zum Aufsichtsmaßstab 502
b) Beachtung schulischer Besonderheiten / Kooperationsprinzip 503
c) Grundsatz abgestufter Intervention 505
d) Subsidiarität der Aufsicht 507
e) Anlassbezogene Prüfungskompetenz 508
4. Effektivität der Aufsicht 514
5. Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes 515
6. Allgemeine Direktiven und Grenzen der Fachaufsicht im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschule 517
II. Besonderheiten der schulaufsichtlichen Prüfung 520
1. Schulaufsicht als Prognoseentscheidung 521
2. (Verbleibende) Spielräume der Verwaltung 524
a) Opportunitäts- und punktuelles Legalitätsprinzip der Schulaufsicht 524
b) Maßgeblichkeit der Norminterpretation der Verwaltung 527
III. Zulässigkeit, Grenzen und Wirkung einzelner Aufsichtsmaßnahmen 528
1. Anforderungen der Grundrechtsschranke (Art. 7 I GG) an Aufsichtsmittel 528
2. Nicht normierte Aufsichtsmittel 530
a) Aufsichtsgewohnheitsrecht 530
b) (Keine) Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel 532
c) Maßnahmen im Rahmen normierter Generalklauseln 534
d) Begrenzte Zulässigkeit von „Minusmaßnahmen“ als ungeschriebene Generalklausel 536
3. Informationsrechte und -pflichten 538
a) Auskunftsverlangen (Unterrichtungsrecht, Anforderung von Unterlagen, Nachweisen und Berichten) 539
b) Selbstständige Anzeigepflichten der Schulträger 542
c) Besichtigungs- und Betretungsrechte; Unterrichtsbesuche 544
d) (Keine) zentralen schulischen Leistungsprüfungen und externe Evaluationen 549
e) Informationsrechte im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschule 551
4. Präventive Maßnahmen 552
a) Genehmigung der Ersatzschule als Aufsichtsmittel 553
aa) Reichweite der Ersatzschulgenehmigung 553
bb) Genehmigungspflicht wesentlicher Änderungen 556
cc) Grenzen des Genehmigungsantrags als Mitwirkungsakt 557
dd) Nebenbestimmungen zur Genehmigung 558
ee) Eingeschränkte Befugnis zur vorläufigen Genehmigung 559
b) Unterrichtsgenehmigungen für Lehrpersonal 560
c) Sonstiges präventives Tätigwerden (im Rahmen von Generalklauseln) 564
d) Anerkennungsentscheidung und präventive Maßnahmen der Fachaufsicht 564
5. Repressive Maßnahmen 566
a) Genehmigungsentzug 566
b) Anerkennungsentzug 569
c) Entzug der Unterrichtsgenehmigung 570
d) Tätigkeitsuntersagung (Unterrichtsverbot) 571
e) Mängelbeseitigungsverfahren und eigenständige Beanstandungen 573
f) Allgemeine Anordnungsbefugnis 576
g) (Kein) eigenständiges Selbstvornahme-, Selbsteintritts- oder Aufhebungsrecht 577
h) Vollstreckung aufsichtlicher Befugnisse 578
i) Repressives Weisungsrecht und dessen Durchsetzung gegenüber anerkannten Ersatzschulen 581
6. Resümee zum Aufsichtsvollzug 582
Schlussbetrachtung 583
Zusammenfassung der Ergebnisse 586
Literaturverzeichnis 601
Sachwortverzeichnis 634