Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen

Niclas Stock

doi:10.3790/978-3-428-58258-7

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Stock, N. (2021). Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen. Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58258-7

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Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen

Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes

Stock, Niclas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1455

(2021)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58258-7
978-3-428-18258-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58258-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 644
Collections: RECHT 2021
D&H 2021
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Independent schools, private education
Constitution

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Niclas Stock studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften an der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Im Anschluss an die Erste Prüfung arbeite er dort als Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Prof. Dr. Frauke Brosius-Gersdorf. Rechtsreferendariat im Bezirk des OLG Celle von 2020 bis 2022. Anschließend Eintritt in die niedersächsische Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Abstract

Private Schulen haben im Grundgesetz eine besondere Stellung. Die Verfassung regelt in ihrem Artikel 7 nicht nur ein Recht auf Gründung von Privatschulen, sondern auch eine staatliche Aufsicht. Als Ausnahme im Grundrechtsteil legt sie außerdem konkrete Anforderungen an den Betrieb und eine Genehmigungspflicht für Ersatzschulen als bedeutendste Gruppe der Privatschulen fest.

Entlang einer umfangreichen Bestandsaufnahme des konkretisierenden Ersatzschulrechts in den sechzehn Bundesländern wird die Bedeutung dieser bisher wenig konturierten Grundrechtsbestimmungen eingehend aus einer abwehrrechtlichen Perspektive beleuchtet und fortentwickelt. Dabei ergeben sich aus dem Verfassungsrecht sowohl Forderungen an die Landesgesetzgeber, denen diese bisher nicht immer gerecht werden, als auch Maßgaben für die Anwendung der staatlichen Aufsicht in der behördlichen Praxis und für die schulische Gestaltungsfreiheit.»State supervision of alternative schools. Possibilities and limits of state influence on private schools as alternatives for public schools under Article 7 of the Basic Law«

Private schools have a special position in Germany ’s Basic Law. Article 7 of the Constitution not only provides for a right to establish private schools, but also mandates state supervision. As an exception in the fundamental rights section, it also lays down concrete requirements for the operation of and a state approval requirement for alternative schools as the most significant group of private schools.

The significance of these as of now little outlined fundamental right provisions is examined in detail from a legal perspective of limitations to the state’s power and developed further in the course of a comprehensive review of the laws regarding alternative school in the sixteen federal states. In the process, constitutional law gives rise both to demands on the state legislatures, which have not always been met, and to requirements for the application of state supervision in governmental practice and for the freedom of school design.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Rechtsgrundlagenverzeichnis	21
Einführung	25
A. Thematischer Hintergrund	25
B. Gegenstand der Untersuchung	29
I. Rechtliche Problemstellung	29
II. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands	32
III. Zum Stand in Rechtsprechung und Literatur	35
C. Gang der Untersuchung	38
Erster Teil: Grundlagen der staatlichen Aufsicht über Ersatzschulen und über das „gesamte Schulwesen“	40
A. Aufsicht – Begriff und Grundzüge eines „allgemeinen“ Aufsichtsrechts	41
I. Gesetzessprachlicher, heuristischer Aufsichtsbegriff	41
II. Dogmatisches Aufsichtsverständnis	47
1. Dichotomie von Staatsaufsicht im weiteren Sinne und Aufsicht über Private	47
2. Unterschied von Staatsaufsicht im engeren Sinne und behördlicher Leitung	50
3. Fachaufsicht als Aufsichts- und punktuelles Leitungselement	52
4. Resümee zum Aufsichtsbegriff und zur Begriffsverwendung	54
III. Ziele der Aufsicht	54
IV. Aufsichtsmaßstäbe	57
V. Allgemeine Aufsichtsinstrumente und Handlungsformen	60
B. Staatliche Schulaufsicht als Teil der Steuerung des Bildungswesens	62
I. Historie der Schulaufsicht als Element der Bildungssteuerung	62
1. Geschichte der Schulaufsicht und der Stellung der Privatschulen	62
a) Anfänge eines Schul- und Bildungswesens	63
b) Erstarken der Staatlichkeit im Schulwesen	64
c) Schulwesen der Weimarer Schulkompromisse	69
d) Entwicklung des Schulwesens bis heute	74
e) Resümee zur Entwicklung des Schulwesens	75
2. Grundlinien der Genese des Art. 7 im Grundgesetz	76
II. Staatliche Steuerung im Schulwesen	77
1. Steuerungsmodi im Kontext der „Verrechtlichung“ des Schulwesens	78
2. Mittel der staatlichen Steuerung des Schulwesens	80
III. Verwaltungsrechtliche Aufsicht über Einzelschulen als kontrollierender Teil der Steuerung des Schulsystems	82
C. Ersatzschulaufsicht als Element der Schulaufsicht – Bestandsaufnahme des geltenden Landesrechts	83
I. Beteiligte des Ersatzschulaufsichtsverhältnisses im Landesrecht	84
1. Der Staat als Aufsichtssubjekt	84
a) Kompetenzverteilung des Grundgesetzes	85
b) Bedeutung der Kultusministerkonferenz für das Privatschulrecht	87
c) Verwaltungsorganisation der Schulaufsicht	88
2. Ersatzschulen als Aufsichtsobjekt im Landesrecht	90
a) Landesrechtlicher Schulbegriff	90
b) Privatschulen als nichtstaatliche Schulen	91
c) Landesrechtlicher Ersatzschulbegriff	92
aa) Das (öffentliche) Schulwesen	93
bb) Begründung der Ersatzschulakzessorietät	96
cc) Nichtakzessorische Ersatzschulen kraft Landesrechts	98
d) Anerkannte Ersatzschulen im Landesrecht	99
e) Grenzen des Ersatzschulaufsichtsrechtsregimes im Landesrecht	101
f) Ergänzungsschulen im Landesrecht	102
3. Adressaten der Aufsichtsmaßnahmen	103
II. Aufsichtsmaßstab im Landesrecht	104
1. Gestaltung des öffentlichen Schulwesens als (in-)direkter Maßstab der Aufsicht über Ersatzschulen	104
2. Schul-, Privat- und Ersatzschulbegriff als (andauernder) Maßstab der Aufsicht	105
3. Genehmigungsvoraussetzungen einer Ersatzschule	106
a) In Art. 7 IV GG angelegte Genehmigungsvoraussetzungen in der Gestalt des Landesrechts	106
aa) Nichtzurückstehen der Lehrziele	106
bb) Nichtzurückstehen der Einrichtungen	109
cc) Nichtzurückstehen der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte	110
dd) Sonderungsverbot	113
ee) Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte	116
b) Zusätzliche Voraussetzungen für Volksschulen	118
c) Weitere Voraussetzungen der Genehmigung	120
aa) Bedürfnisprüfung und Versorgungsschulen	120
bb) Anforderung an die Schulleitung und den Schulträger	120
(1) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit des Schulträgers	122
(2) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit der Schulleitung	123
(3) Fachliche Eignung der Schulträger oder Schulleitung	123
cc) Persönliche Eignung / Zuverlässigkeit der Lehrerinnen und Lehrer	125
dd) Mitwirkungsbestimmungen	125
ee) Einhaltung der „allgemeinen gesetzlichen und polizeilichen Anforderungen“	127
d) Behördlicher Spielraum bei den Genehmigungsvoraussetzungen	127
4. Anforderungen an den laufenden Betrieb einer Ersatzschule	128
a) Inklusionsverpflichtung privater Schulen	128
b) Bestimmungen über die Schülerinnen- und Schülerwahl	129
c) Sonstige materiell-rechtliche Anforderungen an Ersatzschulen	130
5. Anforderungen an anerkannte Ersatzschulen	131
a) Anerkennungsentscheidung	131
b) Anerkennungsvoraussetzungen	132
aa) An gleichartige oder verwandte öffentliche Schulen gestellte Anforderungen	132
bb) Dauerhafte Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen	133
c) Von der anerkannten Ersatzschule im Betrieb anzuwendende Vorschriften	133
aa) Prüfungs- und Versetzungsbestimmungen	134
bb) Weitere Anforderungen	136
d) Sonderfall: Nordrhein-Westfalen	137
III. Aufsichtsmodus im Landesrecht	137
IV. Aufsichtsinstrumente des Landesrechts	139
1. Recht zur Bestimmung des Aufsichtsmaßstabs durch die Aufsichtsbehörde	140
2. Informationsrechte und Auskunftspflichten	141
a) Generalklauseln	141
b) Tatbestandsvoraussetzungen der Informationserhebung	142
c) Behördliche Informationserhebungsrechte	142
d) Besichtigungs- und Betretungsrechte; Unterrichtsbesuche	143
e) Selbstständige Anzeige- und Berichtspflichten	144
3. Präventive Maßnahmen	145
a) Ersatzschulgenehmigung	145
b) Änderungsgenehmigungen und Festlegungen der Reichweite der ursprünglichen Ersatzschulgenehmigung	146
c) Individuelle Unterrichtsgenehmigungen von Lehrkräften	147
d) Weitere präventive Maßnahmen und Aufsichtsgeneralklauseln	149
4. Repressive Maßnahmen	149
a) Aufhebung der Genehmigung	150
b) Tätigkeitsuntersagungen	150
c) Beanstandungen	151
d) Anordnungen	152
e) Vollstreckungsmaßnahmen	152
5. Informelle Maßnahmen	153
6. Aufsichtsinstrumente über anerkannte Ersatzschulen	154
V. Einordnung der Bestandsaufnahme des Landesrechts zur Ersatzschulaufsicht	154
Zweiter Teil: Verfassungsrechtlicher Rahmen der Ersatzschulaufsicht	157
A. Bedeutung verfassungs-, völker- und europarechtlicher Bestimmungen über das Schulwesen für Aufsicht und Steuerung	158
I. Stellung der Schule im Verfassungsgefüge zwischen Land und Bund	158
II. Völkerrechtliche Vorgaben für die Gestaltung des Schulwesens	160
III. Unionsrecht, insbesondere Anwendbarkeit der Grundfreiheiten	162
IV. Resümee zur Bedeutung für die Aufsicht über Ersatzschulen	164
B. Dogmatik des Art. 7 IV GG	164
I. Stand in Literatur und Rechtsprechung	165
1. Aussagen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	165
2. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und weiterer Obergerichte	168
3. Beiträge zur Grundrechtsstruktur in der Literatur	171
4. Offene Fragen der Grundrechtsdogmatik für Aufsicht und zugrundeliegende Steuerung	174
II. Grundlegung: Grundrechtstatbestand, -grenzen und -schranken	175
1. Schutzbereichsbeschränkungen und Grundrechtsschranken	175
2. Verfassungsunmittelbare, -immanente und -mittelbare Grenzen und Schranken	176
3. Einschränkung, Ausgestaltung und Konkretisierung der Grundrechte	179
4. Tatbestand und Schranken bei der Grundrechtsdimension als Leistungsrecht	181
III. Grundrechtsdimensionen des Art. 7 IV GG	183
1. Schutz des status negativus als primäre Funktion der Privatschulfreiheit	183
a) Abwehrrechtliche Auslegung	183
b) Privatschulfreiheit ist nicht lediglich subjektive Kehrseite einer institutionell verbürgten Autonomiegewährleistung	185
2. Leistungsrechtliche Gewährleistung der Ersatzschulgenehmigung	188
3. Art. 7 IV 1 GG als Einrichtungsgarantie des Privatschulwesens (Privatschulgarantie)	191
4. Keine eigenständige gleichheitsrechtliche Dimension der Privatschulfreiheit	193
5. Weitere Grundrechtsdimensionen und Schutzrichtungen	194
IV. Grundrechtsfunktionen der Normbestandteile des Art. 7 IV GG	195
1. Grundrechtsfunktion des (Privat-)Schulbegriffs	195
a) (Privat-)Schule als Schutzbereichsbestimmung bzw. Schutzbereichsbegrenzung	196
b) Bestimmung des Privatschulbegriffs	196
aa) „Privat“ im Rahmen des grundrechtlichen Schutzbereichs	196
bb) Keine Privatschulen in staatlicher Trägerschaft	198
c) Bestimmung des Schulbegriffs	201
aa) Funktionen des Schulbegriffs in Art. 7 GG	201
bb) Deskriptiv-organisatorischer und funktionaler Schulbegriff	203
cc) Ausgestaltungsbefugnis des Landesgesetzgebers für den Schulbegriff	205
(1) Unterschied zwischen Schule (Art. 7 I, IV 1 GG) und einer bestehenden oder vorgesehenen öffentlichen Schule (Art. 7 III 1, IV 2 GG)	205
(2) Normprägung aller Schulbegriffe	206
(3) Bindung des Ausgestaltungsgesetzgebers	210
(4) Vereinbarkeit dieses Verständnisses vom Schulbegriff mit der Rechtsprechung	212
dd) Handlungsfelder des den Schulbegriff ausgestaltenden Gesetzgebers	214
d) Ergebnis zum (Privat-)Schulbegriff	216
2. Grundrechtsfunktion des Ersatzschulbegriffs	216
a) Bedeutung des Ersatzschulbegriffs	217
b) Verhältnis des Ersatzschulbegriffs zu den Genehmigungsvoraussetzungen	219
c) „Ersatzschulfreiheit“ ist keine Schutzbereichsausnahme von der Privatschulfreiheit	220
aa) Dichotomie von Ersatzschulen und Ergänzungsschulen	221
bb) „Ersatzschulfreiheit“ ist nicht bloß subjektives Teilhaberecht an staatlicher Aufgabe	224
cc) Ersatzschulfreiheit als Unterfall zur Privatschulfreiheit	226
d) „Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen“ als Tatbestandsmerkmal	226
aa) „Private Schulen“ als Schulen im Sinne des Art. 7 IV 1 GG	227
bb) „Öffentliche Schulen“ als Akzessorietätsmaßstab	227
cc) „Ersatz“ als Begründung und Grenze der Akzessorietät	228
(1) Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der Inhalte der Genehmigungsvoraussetzungen	229
(2) Pädagogisch-organisatorische Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der Schularten	229
(3) Bestimmung des „Gesamtzwecks“ anhand der angestrebten Abschlüsse (funktionaler Ersatzschulbegriff)	232
(4) Unterschiede, Bewertung und Folgen	233
(a) Akzessorietätsmaßstab (Vergleichbarkeit des Gesamtzwecks der Schule)	235
(b) Maßstabssetzende Eigenschaften (bestehende oder vorgesehene Bildungsgänge)	237
dd) Konkretisierung der Tatbestandsmerkmale durch die Landesgesetzgebung	240
e) Ergebnis zum Ersatzschulbegriff	242
3. Bedeutung des Art. 7 IV 2 Hs. 2 GG für die Landesgesetzgebung	243
4. Grundrechtsfunktion der Genehmigungsvoraussetzungen für Ersatzschulen (Art. 7 IV 3–4 GG)	245
a) Genehmigungsvoraussetzungen als leistungsrechtliche Tatbestandsmerkmale und deren Bedeutung für den abwehrrechtlichen Schutzumfang	245
b) Genehmigungsvoraussetzungen als abwehrrechtliche Grundrechtsgrenzen oder Schranken	247
aa) Vergleichbarkeit mit anderen Grundrechten unter Genehmigungsvorbehalt	247
bb) Spielraum der Länder bei der Genehmigung von Ersatzschulen	248
(1) Grammatikalische und systematische Auslegung	249
(2) Genetische Auslegung	250
(3) Teleologische Auslegung	253
(4) Bewertung	255
cc) Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Einordnung der Genehmigungsvoraussetzungen und deren Konsequenzen	256
(1) Mögliche Einordnung des Art. 7 IV 3 GG	256
(a) Konsequenzen einer Einordnung als Schutzbereichsbeschränkungen der Privatschulfreiheit	256
(b) Konsequenzen einer Einordnung als verfassungsunmittelbare Schranken der Privatschulfreiheit	258
(c) Konsequenzen einer Einordnung als qualifizierte Gesetzesvorbehalte der Privatschulfreiheit	260
(2) Mögliche Einordnung des Art. 7 IV 4 GG	261
dd) Auslegung und Bewertung der Genehmigungsvoraussetzungen als Grundrechtsgrenzen oder -schranken	262
(1) Art. 7 IV 3 GG als verfassungsunmittelbare Schranke der Privatschulfreiheit	262
(2) Art. 7 IV 4 GG als verfassungsunmittelbare Schranke der Privatschulfreiheit	264
(3) Abschließende Einordnung	265
c) „Konkretisierungen“ der Genehmigungsvoraussetzungen als rechtfertigungsbedürftige Grundrechtseingriffe	265
d) Möglichkeiten der Ausgestaltung im Rahmen der Genehmigungskriterien	268
e) Ergebnis zu den Genehmigungsvoraussetzungen als Grundrechtsbeschränkungen	270
V. Inhalt und Schranken der Privatschulfreiheit für Ersatzschulen	270
1. „Gründungsfreiheit“ als personelle Zielrichtung des Schutzbereichs	270
2. Betroffenheit des sachlichen Schutzbereichs	272
a) Keine grundrechtsspezifischen Gewährleistungsgehalte	272
b) Durch Privatschulfreiheit geschütztes Verhalten	273
c) Kein ersatzschulspezifischer Schutzbereich	274
3. Grenzen des Schutzbereichs	275
a) Kein neminem-laedere-Schutzbereichsvorbehalt	276
b) Tatbestandsimmanente Grenzen	276
c) Berechtigungswesen und Berechtigungsvergabe an Ersatzschulen	277
aa) Ordnung des Berechtigungswesens als ausschließliche Staatsaufgabe	278
bb) Vergabe von Berechtigungen als staatliche Aufgabe	280
4. Verfassungsmittelbare und verfassungsunmittelbare Schranken	283
a) Keine „allgemeinen Nichtstörungsschranken“; keine Schrankenleihe	284
b) Genehmigungsvoraussetzungen als quasi qualifizierte Gesetzesvorbehalte und deren verfassungsrechtliche Deutung	284
aa) Nichtzurückstehen der Lehrziele, Einrichtungen und der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte (Art. 7 IV 3 Hs. 1 GG)	285
(1) Nichtzurückstehen als Maßstab (Gleichwertigkeit)	285
(2) Lehrziele	286
(3) Einrichtungen	288
(4) Wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte	290
bb) Sonderungsverbot (Art. 7 IV 3 Hs. 2 GG)	291
cc) Genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte (Art. 7 IV 4 GG)	294
5. Verfassungsimmanente Schranken	296
a) Weitere Beschränkbarkeit von Grundrechten mit (quasi) qualifizierten Gesetzesvorbehalten	296
b) Mittelbare Drittwirkung der Grundrechte als verfassungsimmanente Schranken	298
VI. Gewährleistungsinhalt der Privatschulgarantie (Einrichtungsgarantie)	301
1. Begünstigte der Garantie	302
2. Schulischer Pluralismus und überliefertes Privatschulwesen als Ausgangspunkte des Institutionenschutzes	303
3. Freiheitssichernde Funktion der Privatschulgarantie	304
a) Begrenzung durch geschützte Strukturmerkmale	304
b) Schutz vor Grundrechtsausgestaltung	305
c) „Wettbewerbsgleichheit“ zu öffentlichen Schulen	306
d) Begrenzung des Einflusses auf anerkannte Ersatzschulen	306
VII. Zusammenfassung	307
C. Bedeutung des Art. 7 I GG für die Privatschulfreiheit	308
I. Der historisch geprägte, allgemeine Schulaufsichtsbegriff sui generis	309
1. Interpretation des Art. 144 WRV durch die herrschende Weimarer Staatsrechtslehre	309
2. Brüche und Kontinuitäten zum Weimarer Schulverfassungsrecht im Grundgesetz	310
3. Inhalt der Schulaufsicht des Art. 7 I GG im „gesamten“ Schulwesen	313
a) Schulaufsicht als Gestaltungsrecht über das Schulwesen und die Einzelschule	313
aa) Legitimation zum Schulehalten	313
bb) Eigenständiger Bildungs- und Erziehungsauftrag	314
cc) Verfassungsimmanente Grundrechtsschranke zur Gestaltung des Schulwesens	315
dd) Bestimmungsrecht über innere Schulverhältnisse (Schulverwaltung)	317
ee) Schulaufsicht im engeren Sinne	317
b) Schulaufsicht als staatliche Gestaltungsverantwortung	319
4. Rechtsstellung der öffentlichen Schulen und öffentlichen Schulträger gegenüber der staatlichen Schulaufsicht	321
II. Geltung des Art. 7 I GG für Privatschulen	324
III. Normcharakter des Art. 7 I GG im Rahmen der Privatschulfreiheit	325
1. Keine verfassungsunmittelbare Ermächtigungsgrundlage	326
2. Keine tatbestandliche Grenze der Privatschulfreiheit	328
3. Schulaufsicht als Schranke der Privatschulfreiheit	329
IV. Inhalt des Schulaufsichtsvorbehalts über Privatschulen	331
1. Dualistischer Schulaufsichtsbegriff des Art. 7 I GG	331
2. Mögliche Rechte und Aufgaben des Staates sub specie Art. 7 I GG	333
3. Art. 7 I GG als Schranke für echte, bildungsbezogene Aufsichtsmaßnahmen	335
4. Art. 7 I GG als Legitimation des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrags gegenüber Privatschulen	337
a) Keine Reduktion des umfassenden Schulaufsichtsbegriffs auf eine rein überwachende Aufsicht gegenüber allen Privatschulen	337
b) Abgeschlossenheit und inhaltliche Spezialität der Genehmigungsvoraussetzungen für Ersatzschulen	339
c) Schranke für inhaltliche (Aufsichts-)Maßstäbe gegenüber Ergänzungsschulen	341
5. Art. 7 I GG als Ausgestaltungsnorm des Schulbegriffs	342
6. Art. 7 I GG ist keine allgemeine Ordnungsnorm des Privatschulwesens	342
7. Art. 7 I GG als objektive Verpflichtung zur Privatschulaufsicht	345
8. Schulaufsicht als begrenztes „Einfallstor“ für mittelbare Grundrechtsbindung	345
V. Staatliche Schulverantwortung für öffentliche Schulen (und deren Bestand) als kollidierendes Verfassungsrecht zur Privatschulfreiheit	347
1. Keine einschlägige Beschränkung der Privatschulfreiheit durch anderes kollidierendes Verfassungsrecht	349
2. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage	350
3. Schulverantwortung nach Art. 7 I GG als kollidierendes Verfassungsrecht	351
VI. Zusammenfassung	353
D. Rechtsstellung der genehmigten Ersatzschulen nach dem Grundgesetz	354
I. Verfassungsrechtliche Koordinaten des staatlichen Einflusses auf Ersatzschulen	355
1. Gestaltung und Betrieb einer Ersatzschule als nichtstaatliche öffentliche Aufgabe	355
2. Staatliches Einflussrecht auf Ersatzschulen korrespondiert mit Reichweite der Schranken der Privatschulfreiheit	357
3. Aufsichtsvorbehalt als formelles Gegenstück zur materiell-inhaltlichen Beschränkbarkeit der Privatschulfreiheit	359
4. Ersatzschulrecht als eingeschränkt regulierungsrechtlich erfassbares Rechtsgebiet	360
II. Verbleibende Bedeutung des Landesrechts für die Rechtsstellung der Ersatzschulen und dessen Verhältnis zum Verfassungsrecht	361
1. Vorbehalt des Gesetzes und Bestimmtheitsgrundsatz	363
2. Geltung von Verwaltungsvorschriften im Rahmen der (grund-)gesetzlich festgelegten Akzessorietät der Ersatzschulen	364
3. Verfassungsrechtlicher Genehmigungsanspruch begründet keine Ausnahme vom Bestimmtheitsgrundsatz	367
4. Ergebnis: Bedeutung und (verbleibende) Anwendungsbereiche des Landesrechts	369
E. Modifikationen der Verfassungsrechtsstellung für besondere Ersatzschularten	369
I. Rechtsstellung der Volksschulen im Grundgesetz (Art. 7 V GG)	370
1. Die Volksschule als Ersatzschule	371
2. Grundrechtliches Genehmigungsregime der Volksschulen	372
a) Grundrechtsberechtigung der privaten Volksschule	372
b) Vorrang der öffentlichen vor der privaten Volksschule	373
c) Verhältnis des Volksschulbegriffs zum allgemeinen Ersatzschulbegriff	373
d) Genehmigungsvoraussetzungen für Volksschulen	376
e) Beurteilungsspielraum und parlamentarische Konkretisierung	378
3. Resümee zur Rechtsstellung der Volksschule gegenüber Aufsicht und Steuerung	379
II. Auswirkungen des Verbots der Vorschulen (Art. 7 VI GG)	380
III. Staatskirchenrecht und Religionsfreiheit als die Rechtsstellung modifizierende Faktoren	381
1. Grundrechtliche Konkurrenzen bei religiösen Privatschulen (Art. 4 I, II GG)	382
2. Kein Sonderstatus für Unterrichtsgestaltung und Aufsicht aufgrund des Selbstbestimmungsrechts aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 II WRV	383
3. Keine Religionsunterrichtspflicht an privaten Schulen (Art. 7 II, III GG)	386
IV. Anerkannte Ersatzschulen als Beliehene	387
1. Teilnahme am Berechtigungswesen als teilweiser Grundrechtsausübungsverzicht	388
2. Anerkennung als von der Privatschulgarantie geschützte Rechtsstellung	390
3. Reichweite des Beleihungsrechtsverhältnisses	392
4. Verfassungsrechtliche Rechtsstellung als beliehenes Unternehmen	395
a) Voraussetzungen einer Beleihung	395
b) Allgemeine Beleihungsrechtsfolgen	397
c) Grundrechtsbindung und mögliche Grundrechtsberechtigung der anerkannten Ersatzschule im staatsorganisatorischen Innenverhältnis	397
d) Staatsaufsicht über anerkannte Ersatzschulen als verfassungsrechtliches Gebot	399
e) Bedeutung des Landesrechts für die Rechtsstellung	400
5. Resümee zur Rechtsstellung der anerkannten Ersatzschule	402
Dritter Teil: Direktiven für die Gestaltung und Anwendung des Landesrechts bei Aufsicht und Steuerung der Ersatzschulen	403
A. Rechtliche Ziele der Schulaufsicht und des Bildungsrechts	404
I. Ziele des Bildungsrechts	404
1. Ziele der allgemeinen staatlichen Schulverantwortung	404
2. Gründe für staatliche Schulträgerschaft und deren Ziele	406
3. Ziele des Privatschulrechts	407
4. Ziele des Berechtigungswesens	409
II. Ziele der Aufsicht i. e. S. über Schulen	409
1. Ziele der (Fach-)Aufsicht und Leitung öffentlicher Schulen	409
2. Ziele der Privatschulaufsicht	411
B. Zulässiger Aufsichtsmodus über Ersatzschulen	412
I. Verwaltungsrechtliche Aufsichtskategorien als Reflex auf die verfassungsrechtliche Rechtsstellung	413
1. Aufsichtseinrichtung und -vollzug als (grund-)rechtsrelevantes Handeln	413
2. Keine Fachaufsicht über private, nichtbeliehene Tätigkeit	415
3. Verfügbare Aufsichtsmodi und deren Bedeutung	418
II. Verortung der Ersatzschulaufsicht im System verwaltungsrechtlicher Aufsichtstätigkeit	420
1. Aufsicht im grundrechtlichen Bereich der Ersatzschule als Aufsicht über Private	420
2. Zweigleisige Aufsicht über die anerkannten Ersatzschulen (Aufsicht über Private und Staatsaufsicht i. e. S.)	423
3. Vergleichbarkeit mit anderen Aufsichtsrechtsregimen	426
III. Konsequenzen des Aufsichtsmodus für die behördliche Aufsichtsausübung	427
C. Direktiven für Aufsichtsobjekte, -adressaten, -subjekte und an der Aufsicht subjektiv Berechtigte	430
I. Mögliche Objekte der Ersatzschulaufsicht	430
1. Grenzen des Ersatzschulaufsichtsrechtsregimes	431
a) Im Grundsatz umfassender, einrichtungsbezogener Schulbegriff im Landesrecht und korrespondierender Schulaufsichtsbereich	431
b) Einbeziehung bestimmter Rechtsgebiete in die Schulaufsicht	433
aa) Vorschulischer Bereich	433
bb) Horte und Kindertagesbetreuung	435
cc) Heimschulen / Internate	436
dd) Ganztagsschulen	438
c) Bedeutung der Feststellungen für die zulässigen Aufsichtsobjekte	439
2. Möglichkeiten des Einflusses durch Gestaltung des Schul- und Ersatzschulbegriffs	440
a) Ausgestaltung des Schulbegriffs durch qualitative Merkmale	440
b) Keine Einschränkbarkeit des Ersatzschulbegriffs	441
c) Erweiterung des Ersatzschulbegriffs auf Ergänzungsschulen	443
aa) Nichtakzessorische Ersatzschulen (durch Fiktion)	444
bb) Einordnung der qualifizierten Ergänzungsschule	445
II. Zulässige Adressaten von Aufsichtsmaßnahmen	448
1. Aufsicht über Private als Aufsicht über die rechtlich Verantwortlichen	448
2. Unterscheidung zwischen möglichen Aufsichtsmaßnahmen und Aufsichtsadressatenkreis	451
3. Kein absolutes Durchgriffsverbot auf Angestellte des Trägers im grundrechtlichen Bereich	452
a) Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage für Durchgriff auf andere Adressatinnen oder Adressaten	453
b) Pflichtenbegründung unter Hierarchieumgehung („unechter Durchgriff“)	453
c) Aufsichtliche Durchsetzung der Pflichten des Trägers gegen seine Angestellten („echter Durchgriff“)	455
d) Durchgriff auf Angestellte der Religionsgesellschaften	456
4. Durchgriffsmöglichkeit im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschulen	457
5. Bewertung der bestehenden Durchgriffsmöglichkeiten im Landesrecht	459
III. Schulaufsicht als Aufgabe der Länder (Aufsichtssubjekt)	460
IV. Subjektiv berechtigte Personen des Aufsichtsrechtsverhältnisses	463
D. Grenzen der Aufsichtsmaßstäbe	466
I. Öffentlich-rechtliches (Privat-)Schulrecht als Maßstab staatlicher Aufsicht	467
II. Verfassungsrechtliche Genehmigung als wesentlicher Maßstab der Aufsicht	470
1. Genehmigungsbedürftigkeit	470
2. Genehmigungsfähigkeit	471
a) Landesrechtliche Bestimmung der Genehmigungsvoraussetzungen als rechtfertigungsbedürftiger Grundrechtseingriff und Aufsichtsmaßstab	472
b) Spielräume und Maßgaben bei Regelung der Genehmigungsvoraussetzungen im Landesrecht	474
aa) Regelung des den akzessorischen Genehmigungsvoraussetzungen zugrundeliegenden öffentlichen Schulwesens	474
bb) Gestaltung des Verfahrens und der Aufsichtsmittel	475
cc) Abstrakt-generelle Gestaltung der Genehmigungskriterien	475
(1) Erfordernis der Einhaltung der verfassungsunmittelbaren Grundrechtsschranken	476
(2) Erfordernis der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips	477
(3) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers als Bewertungsmaßstab	479
3. Kongruenter Aufsichtsmaßstab bei Durchgriff und Unterrichtsgenehmigungen	483
III. Über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehende Pflichten	483
1. Den Schutzbereich der Privatschulfreiheit nicht berührende materielle Pflichten	484
2. Den Schutzbereich der Privatschulfreiheit berührende materielle Pflichten	486
3. Grenzen der Erweiterung der Genehmigungsvoraussetzungen	488
IV. Administrative Letztentscheidungsspielräume als Aufsichtsmaßstab	489
1. Maßstabsfunktion der Rechtsverordnung	490
2. Maßstabsfunktion von gesetzeskonkretisierendem Verwaltungsinnenrecht	491
3. (Keine) Beurteilungsspielräume oder Regulierungsermessenstatbestände	493
4. Maßstabssetzende Instrumente der Verwaltung	494
V. Zweckmäßigkeitsmaßstab der Staatsaufsicht im Berechtigungswesen	495
E. Vorgaben für die Normierung und Anwendung der Aufsicht in Form von Aufsichtsinstrumenten	496
I. Grundrechtliche und verwaltungsrechtliche Direktiven des Aufsichtsvollzugs	497
1. Aufsicht als einzelfallbezogener Grundrechtseingriff	497
2. Enumerationsprinzip für Aufsichtsinstrumente	498
3. Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der Aufsichtsausübung	499
a) Akzessorietät der Aufsichtsanwendung zum Aufsichtsmaßstab	502
b) Beachtung schulischer Besonderheiten / Kooperationsprinzip	503
c) Grundsatz abgestufter Intervention	505
d) Subsidiarität der Aufsicht	507
e) Anlassbezogene Prüfungskompetenz	508
4. Effektivität der Aufsicht	514
5. Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes	515
6. Allgemeine Direktiven und Grenzen der Fachaufsicht im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschule	517
II. Besonderheiten der schulaufsichtlichen Prüfung	520
1. Schulaufsicht als Prognoseentscheidung	521
2. (Verbleibende) Spielräume der Verwaltung	524
a) Opportunitäts- und punktuelles Legalitätsprinzip der Schulaufsicht	524
b) Maßgeblichkeit der Norminterpretation der Verwaltung	527
III. Zulässigkeit, Grenzen und Wirkung einzelner Aufsichtsmaßnahmen	528
1. Anforderungen der Grundrechtsschranke (Art. 7 I GG) an Aufsichtsmittel	528
2. Nicht normierte Aufsichtsmittel	530
a) Aufsichtsgewohnheitsrecht	530
b) (Keine) Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel	532
c) Maßnahmen im Rahmen normierter Generalklauseln	534
d) Begrenzte Zulässigkeit von „Minusmaßnahmen“ als ungeschriebene Generalklausel	536
3. Informationsrechte und -pflichten	538
a) Auskunftsverlangen (Unterrichtungsrecht, Anforderung von Unterlagen, Nachweisen und Berichten)	539
b) Selbstständige Anzeigepflichten der Schulträger	542
c) Besichtigungs- und Betretungsrechte; Unterrichtsbesuche	544
d) (Keine) zentralen schulischen Leistungsprüfungen und externe Evaluationen	549
e) Informationsrechte im Beleihungsbereich der anerkannten Ersatzschule	551
4. Präventive Maßnahmen	552
a) Genehmigung der Ersatzschule als Aufsichtsmittel	553
aa) Reichweite der Ersatzschulgenehmigung	553
bb) Genehmigungspflicht wesentlicher Änderungen	556
cc) Grenzen des Genehmigungsantrags als Mitwirkungsakt	557
dd) Nebenbestimmungen zur Genehmigung	558
ee) Eingeschränkte Befugnis zur vorläufigen Genehmigung	559
b) Unterrichtsgenehmigungen für Lehrpersonal	560
c) Sonstiges präventives Tätigwerden (im Rahmen von Generalklauseln)	564
d) Anerkennungsentscheidung und präventive Maßnahmen der Fachaufsicht	564
5. Repressive Maßnahmen	566
a) Genehmigungsentzug	566
b) Anerkennungsentzug	569
c) Entzug der Unterrichtsgenehmigung	570
d) Tätigkeitsuntersagung (Unterrichtsverbot)	571
e) Mängelbeseitigungsverfahren und eigenständige Beanstandungen	573
f) Allgemeine Anordnungsbefugnis	576
g) (Kein) eigenständiges Selbstvornahme-, Selbsteintritts- oder Aufhebungsrecht	577
h) Vollstreckung aufsichtlicher Befugnisse	578
i) Repressives Weisungsrecht und dessen Durchsetzung gegenüber anerkannten Ersatzschulen	581
6. Resümee zum Aufsichtsvollzug	582
Schlussbetrachtung	583
Zusammenfassung der Ergebnisse	586
Literaturverzeichnis	601
Sachwortverzeichnis	634

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Staatliche Aufsicht über Ersatzschulen

Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Einflusses auf private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen nach Artikel 7 des Grundgesetzes

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