Die Regelung von Karenzzeitvorgaben für Spitzenpolitiker – zwischen Verhaltenskodizes und gesetzlicher Normierung

Sandro Konstantin Köpper

doi:10.3790/978-3-428-58328-7

Die Regelung von Karenzzeitvorgaben für Spitzenpolitiker – zwischen Verhaltenskodizes und gesetzlicher Normierung

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Köpper, S. (2021). Die Regelung von Karenzzeitvorgaben für Spitzenpolitiker – zwischen Verhaltenskodizes und gesetzlicher Normierung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58328-7

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Die Regelung von Karenzzeitvorgaben für Spitzenpolitiker – zwischen Verhaltenskodizes und gesetzlicher Normierung

Köpper, Sandro Konstantin

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1456

(2021)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58328-7
978-3-428-18328-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58328-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 236
Collections: RECHT 2021
D&H 2021
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Sandro Konstantin Köpper studierte in Bonn und Hannover Rechtswissenschaften. Nach Absolvierung der Ersten Juristischen Prüfung im Jahr 2018 war er bis Januar 2021 Doktorand am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Sozialrecht bei Herrn Prof. Dr. Hermann Butzer. Promotionsbegleitend arbeitete er in einer international ausgerichteten Wirtschaftskanzlei im Bereich des Öffentlichen Wirtschaftsrechts. Seit September 2020 ist Sandro Köpper Referendar im Bezirk des Oberlandesgerichts Celle.

Abstract

Nachdem der Gesetzgeber das nachamtliche, berufliche Wirken ehemaliger spitzenpolitischer Amtsträger der Exekutive lange Zeit der individuellen oder kollektiven Selbstregulation überlassen hat, bestimmen seit Ende 2014 vielfach einfachgesetzliche Karenzzeitregelungen den Rahmen für den weiteren Karriereweg »nach dem Amt«.

Der Autor nimmt dies zum Anlass und untersucht die nunmehr bestehenden Karenzzeitvorgaben im Bundesministergesetz sowie im Niedersächsischen Ministergesetz insbesondere unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten kritisch. Hierbei deckt er Abwägungsdefizite zu Lasten ehemaliger Spitzenpolitiker auf, die seiner Meinung nach im Zuge der häufig auch medial beflügelten Debatte um »Seitenwechsel« nicht hinreichend berücksichtigt worden sind. Die Untersuchung mündet in die Entwicklung eigener Reformansätze, die nach Ansicht des Autors eine grundrechtskonforme Regulation im nachamtlichen Bereich ermöglichen.»The Regulation of Waiting Periods for Leading Politicians. Between Codes of Conduct and Legal Standardisation«: Following a period of no legal regulations on follow-up carrers after leaving public service and a practice of self-regulation thereon, waiting period regulations are dominating career paths for former leading politicians since 2014. The author examines the legal provisions on waiting periods, especially from a constitutional point of view. In this context, he uncovers balancing deficits which, in his opinion, have been neglected in the dispute of the often media-fuelled debate on »switching sides«. The study leads to the development of reform approaches.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
1. Kapitel: Einführung	19
A. Problemstellung	19
B. Stand der Forschung	23
C. Thematische Präzisierung	26
I. Präzisierung in personeller Hinsicht	26
II. Präzisierung in sachlicher Hinsicht	28
D. Methode und Gang der Untersuchung	29
2. Kapitel: Empirische Bestandsaufnahme ausgewählter Karenzzeitregelungen (de lege lata)	30
A. Gesetzliche Karenzzeitvorgaben	30
I. Karenzzeitvorgaben auf Bundesebene	30
1. Karenzzeitvorgaben für aktuelle und ehemalige Mitglieder der Bundesregierung nach §§ 6a–6d BMinG	30
a) Anzeigepflicht – § 6a BMinG	31
b) Entscheidung der Bundesregierung – § 6b BMinG	33
aa) Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung – § 6b Abs. 1 BMinG	33
(1) Tatbestand	33
(2) Rechtsfolge	34
bb) Dauer der Untersagung – § 6b Abs. 2 BMinG	36
cc) Empfehlung und Veröffentlichung – § 6b Abs. 3 und 4 BMinG	36
c) Das beratende Gremium – § 6c BMinG	37
d) Übergangsgeld – § 6d BMinG	38
2. Karenzzeitvorgaben für aktuelle und ehemalige Parlamentarische Staatssekretäre nach § 7 ParlStG i.V.m. §§ 6a ff. BMinG	38
II. Karenzzeitvorgaben auf Länderebene	38
1. Überblick: Einfachgesetzliche Karenzzeitvorgaben der Länder	38
2. Aktuelles Beispiel: Niedersachsen	40
a) Ausgangslage und Untersuchungsbedarf	40
b) Die damaligen Bestrebungen im Einzelnen	40
aa) Hintergrund	40
bb) Konzeption der Entwürfe	41
B. Selbstregulierung durch Verhaltenskodizes	43
I. Verhaltenskodizes in der Staatsrechtspraxis von Bund, Ländern und der Europäischen Union	43
1. Kodex der Richter am Bundesverfassungsgericht	43
a) Allgemeine Grundsätze	44
b) Konkretisierungen für den nachamtlichen Bereich	44
2. Kodex der Richter am Niedersächsischen Staatsgerichtshof	46
3. Bundesland Niedersachsen: Verhaltenskodex für Landesregierungsmitglieder	46
4. Selbstregulierungsmechanismen auf europäischer Ebene	48
a) Verhaltenskodex für die Mitglieder der Europäischen Kommission	48
aa) Historie und primärrechtliche Einbettung	48
bb) Einzelheiten	50
b) Verhaltenskodex für hochrangige Mitarbeiter der Europäischen Zentralbank	52
II. Rechtliche Qualität von Verhaltenskodizes?	53
1. Rechtliche Qualität von nationalen Selbstregulierungen	53
a) Verhaltenskodex der Niedersächsischen Landesregierung	54
aa) Verhaltenskodex als Kabinettsbeschluss?	54
bb) Weitere rechtliche Kategorisierungs- und Abgrenzungsmöglichkeiten eines gubernativen Verhaltenskodex	57
(1) Abgrenzung zur Rechtsverordnung und Satzung	57
(2) Abgrenzung zur Verwaltungsvorschrift sowie zur adressatenbezogenen Allgemeinverfügung	58
cc) Ergebnis	59
b) Verhaltensleitlinien des Bundesverfassungsgerichts	60
2. Rechtliche Qualität von Selbstregulierungen auf europäischer Ebene – „Soft Law“	61
C. Anwendungsorientierte Analyse	63
I. Anwendungsorientierte Analyse der Regelungen auf Bundesebene – §§ 6a–6d BMinG	63
1. Bedenken gegen die Zuständigkeitszuweisung: Die Bundesregierung als sachgerechter Dreh- und Angelpunkt der Entscheidung?	64
2. Beschränkung der §§ 6a ff. BMinG auf Anzeigepflicht mit Verbotsvorbehalt – Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sinnvoller?	66
3. Das „beratende Gremium“ in Zweifels- und Grenzfällen	68
4. Sachgerechter und angemessener Ausgleich durch Übergangsgeld?	70
II. Anwendungsorientierte Analyse der Gesetzesentwürfe zur Einführung einer Karenzzeit in Niedersachsen	72
1. (Bestätigter) Entwurf der Landesregierung – § 7a NdsMinG(-E)	72
a) Risiken einer alleinigen Verantwortlichkeit der Landesregierung als Untersagungsorgan	72
b) Anzeigeverpflichtung mit Verbotsvorbehalt als sinnvolles Regelungskonzept	73
c) Sachgerechte Entschädigung durch Übergangsgeld?	74
2. Entwurf der Bündnis 90/Die Grünen-Landtagsfraktion – § 12a NdsMinG-E	74
a) Risiken einer Ausgestaltung als gebundene Vorschrift	74
b) Risiken einer Ausweitung der Untersagungsdauer	75
c) Fehlende Regelung zum Übergangsgeld	76
d) Besondere Detailtiefe der Regelung	77
3. Entwurf der AfD-Landtagsfraktion – § 5a NdsMinG-E	77
III. Ergebnis der anwendungsorientierten Analyse	78
3. Kapitel: Sozialwissenschaftliche, rechtssoziologische und normative Verortung des sog. „Drehtüreffekts“	79
A. Der „Drehtüreffekt“ als Grundkonflikt und Triebfeder hinter Karenzzeitregelungen	79
B. Sozialwissenschaftliche Erkenntnislage und rechtssoziologische Würdigung	80
I. Einführung	80
II. Einordnung und Kategorisierung des Drehtüreffekts nach Bamberger	81
1. Beeinflussung der Amtsführung: „Korruptionsverdacht“	82
2. Einfluss auf die Symmetrie privater Interessenvertretung: „Lobbyverdacht“	83
3. Abstrakte Gefahr des „Bösen Anscheins“	84
III. Rechtssoziologische Würdigung und Neugewichtung der bestehenden Erkenntnislage	85
1. Würdigung der Thesen zum „Korruptionsverdacht“	85
a) Das Argument des Bestehens eines „Regulierungsvakuums“	85
b) Das Argument der „kollusiven Sachnähe“	87
aa) Ausgangserwägungen: „Kollusion“ als abstrakter, rechtlicher Anknüpfungspunkt	88
bb) Kollusives Handeln als zwingende Begleiterscheinung sachnaher Seitenwechsel?	88
(1) Katalyse nachamtlicher Seitenwechsel durch besondere Sachnähe?	88
(2) Seitenwechsel durch besondere Sachnähe auch „unerlaubt“ und damit „kollusiv“?	89
cc) Zwischenergebnis	91
c) Das Argument der weniger nachhaltigeren Pensionsversorgung	92
d) Terminologische Zweifel am Begriff des „Korruptionsverdachts“	94
e) Ergebnis	94
2. Würdigung der Thesen zum „Lobbyverdacht“ – private Nutzbarmachung von amtlich erlangtem Wissen	95
a) Bereits keine Asymmetrie mangels tauglicher Vergleichsgruppen	95
b) Einflussnahme durch „Fachkunde“ entspricht marktwirtschaftsliberalem Wesen des Lobbyings	97
c) Ergebnis	99
3. Würdigung der Thesen zum „Bösen Anschein“	99
4. Neugewichtung auf Grundlage der vorstehenden Plausibilitätskontrolle	100
C. Normative Einordnung der vorstehenden rechtssoziologischen Erkenntnisse	102
I. Einführung und Untersuchungsmaßstab der normativen Einordnung	102
II. Verfassungsrechtliche sowie einfachgesetzliche Einordnung und Kategorisierung des „Drehtüreffekts“	103
1. Grundlegung: Das Leitbild der Verfassung von einer an Recht und Gesetz orientieren Verwaltung	103
2. Wertungen für (ehemalige) Mitglieder der Bundesregierung – Art. 66 GG	105
a) Regelungsziel und Wirkweisen von Art. 66 GG	105
b) Einzelheiten zur wirtschaftlichen Unvereinbarkeit nach Art. 66 GG	106
c) Übertragung der soziologischen Erkenntnisse – Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 66 GG auf den nachamtlichen Bereich?	107
d) Ergebnis	111
3. Wertungen für (ehemalige) Parlamentarische Staatssekretäre – §§ 1 ff. ParlStG	111
4. Wertungen für (ehemalige) Mitglieder einer Landesregierung	112
a) Einzelne Inkompatibilitätsvorschriften für Landesregierungsmitglieder	112
b) Übertragung der soziologischen Erkenntnisse – Ausdehnung des Anwendungsbereichs der landesverfassungsrechtlichen Regelungen auf den nachamtlichen Bereich?	113
c) Exkurs: Regelung von Karenzzeiten in Ländern ohne verfassungsrechtlich verankerte Inkompatibilitäten – Analyse der Rechtslage in Rheinland-Pfalz, Berlin, Hessen und dem Saarland	114
d) Ergebnis	115
5. Exkurs: Relevanz des „Drehtüreffekts“ in anderen staatlichen Spitzenpositionen?	116
a) Nachamtliche Distanzforderung für den Bundespräsidenten (a.D.) als repräsentativen Spitzenpolitiker?	116
aa) Ausgangslage	116
bb) Grundsätzliche Wertungen des Art. 55 Abs. 2 GG für das Amt des Bundespräsidenten	117
cc) Übertragung der rechtssoziologischen Erkenntnisse – Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 55 Abs. 2 GG auf den nachamtlichen Bereich?	117
(1) Keine unmittelbare Nachwirkung des Art. 55 GG	118
(2) Mittelbare Nachwirkung durch einfachgesetzliche Erweiterung?	118
dd) Ergebnis	121
b) Nachamtliche Distanzforderungen für (ehemaliges) Spitzenpersonal in der Justiz?	121
aa) Ausgangslage	121
bb) Schutz vor gesellschaftlichen Einflüssen als Ausprägung der richterlichen Unabhängigkeit nach Art. 97 Abs. 1 GG	122
cc) Der Gesetzgebungsauftrag aus Art. 98 Abs. 1 GG mit seinen einfachgesetzlichen Konkretisierungen im DRiG und BVerfGG	122
(1) Allgemeine Vorgaben im DRiG für Bundesrichter	123
(2) Spezielle Vorgaben im BVerfGG für Bundesverfassungsrichter	125
dd) Ergebnis	126
D. Ergebnis	127
4. Kapitel: Rechtswissenschaftliche Analyse und Bewertung einfachgesetzlicher Karenzzeitvorgaben	128
A. Überprüfung der Verfassungskonformität der einfachgesetzlichen Karenzzeitvorgaben auf Bundes- und Landesebene	128
I. Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG?	129
1. Allgemeine Erwägungen	129
a) Schutzbereichseröffnung	129
aa) Persönlicher Schutzbereich	129
bb) Sachlicher Schutzbereich	130
b) Eingriff	131
aa) Eingriffsqualität	132
(1) Eingriff durch vollständige oder teilweise Untersagung einer beruflichen Tätigkeit	132
(2) Eingriff durch Anzeigeverpflichtung?	133
bb) Prüfungsmaßstab: Punktuelle oder „kumulative“ bzw. „additive“ Betrachtung?	136
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung	137
a) Gesetzesvorbehalt: Schranken	137
b) Schranken-Schranken	138
aa) Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot?	138
(1) Zweifel an der Bestimmtheit in inhaltlicher und systematischer Hinsicht	139
(a) Konturlosigkeit und ausufernder Wortlaut des Untersagungstatbestandes	139
(b) Systematische Ungereimtheiten innerhalb des Untersagungstatbestandes	141
(2) Zweifel an der Bestimmtheit in zeitlicher Hinsicht	141
(a) Bemessung der Untersagungsdauer	141
(b) Beginn der Karenzperiode: „Ausscheiden“ aus dem Amt	142
(3) Zwischenergebnis und verfassungsrechtliche Konsequenz	144
(a) Argumente gegen eine hinreichende Bestimmtheit	145
(b) Argumente für eine hinreichende Bestimmtheit	147
(c) Gesamtschau	148
bb) Verhältnismäßigkeitsprüfung	149
(1) Legitimer Zweck	149
(a) Regelungsziele	149
(b) Legitimitätsbewertung	149
(aa) Nahziele: Regulierung des „Bösen Anscheins“ sowie Vorbeugung der privaten Verwertung von Amtswissen	150
(bb) Fernziel: Gewährleistung eines funktions- und arbeitsfähigen sowie integer handelnden Staatsapparates	151
(cc) Ergebnis	152
(c) Anforderungen der Drei-Stufen-Theorie und Einordnung	153
(2) Geeignetheit	157
(a) Auswirkungen einer fehlenden Sanktionsregelung	157
(aa) Vollzug der Untersagungsverfügung	159
(bb) Vollzug der Anzeigeverpflichtung?	160
(cc) Zwischenergebnis	160
(b) Fehlende Absicherung der Übergangsphase zwischen Anzeige und etwaiger Untersagung	161
(c) § 7a NdsMinG: Keine Einbindung eines beratenden Gremiums	161
(3) Erforderlichkeit	162
(a) Verhaltenskodizes als alternative, gleichermaßen effektive Regelungskonzepte?	162
(aa) Mangelnde Nachwirkung von Selbstverpflichtungen diskontinuierlich besetzter Gremien und Organe	163
(bb) Grundsatz der Rechtsformenstrenge als Grenze nationaler Selbstverpflichtungen	164
(cc) Weitere Ausschlussgründe	165
(dd) Ergebnis	166
(b) Kontakt- und Verhandlungsverbot	166
(c) Zeitliches Sperrsystem mit Abstufungen	167
(aa) Behördliche Ausgangssituation	167
(bb) Abmilderung des behördlichen Prognosedilemmas durch Vorprägung des Untersagungszeitraums?	168
(cc) Ergebnis	170
(4) Angemessenheit	170
(a) Qualität und Schwere des maßgeblichen Eingriffs	170
(aa) Das Berufsverbot als „ultima ratio“ hoheitlicher Wirtschaftsregulation	171
(bb) Ökonomische Folgen	171
(α) Eintritt eines erheblichen ökonomischen Verlustpostens	172
(β) Berufliche Isolation als mittelbare Folge von Karenzzeiten	173
(γ) Berufliche Selbstbindung durch Fachexpertise	174
(δ) Ergebnis der ökonomischen Sichtung	174
(cc) Soziologische Folgen	175
(dd) Ergebnis	176
(b) Abstrakte Wertigkeit der angestrebten Rechtsgüter	176
(c) Konkrete Abwägung	179
(aa) Dogmatische Grundlagen der Abwägung	179
(α) Absolute Grenzen von Karenzzeitgesetzen	179
(β) Hinreichende Berücksichtigung des Grundrechtsstatus von Amtsträgern a.D.: Kein nachamtliches „Sonderopfer“	180
(bb) Wechselwirkung aus Unbestimmtheit und anscheinsbedingter Rechtsnatur der Karenzzeitgesetze	183
(cc) Mangelnde gesetzgeberische Differenzierung zwischen „Fachkunde“ und „Amtswissen“	187
(dd) Mangelnde Kompensation durch Übergangsgeld	189
(d) Zwischenergebnis	190
(5) Ergebnis	191
cc) Verstoß gegen Rückwirkungsverbot?	191
dd) Ergebnis und Konsequenz – Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung?	193
3. Gesamtergebnis zu Art. 12 Abs. 1 GG	194
II. Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG?	195
III. Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG?	196
1. Ungleichbehandlung von ehemaligen Regierungsmitgliedern und ehemaligen Abgeordneten	196
2. Ungleichbehandlung von ehemaligen Regierungsmitgliedern ausgehend von der Rechtsnatur der nachamtlichen Tätigkeit	198
IV. Gesamtergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung	199
B. Rechtsschutzmöglichkeiten – Art. 19 Abs. 4 GG	199
I. Rechtsschutz gegen eine Untersagungsentscheidung?	199
1. Rechtswegeröffnung und Zuständigkeiten	200
a) Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten – nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit?	200
b) Zuständigkeiten im Einzelnen	202
2. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen	202
a) Die Wahl der statthaften Klageart: Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage?	202
b) Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen	204
3. Einstweiliger Rechtsschutz	205
4. Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit der Untersagungsentscheidung: Beurteilungsspielraum und Ermessen	208
II. Rechtsschutz gegen Anzeigeverpflichtung?	211
III. Ergebnis	213
5. Kapitel: Reformvorschläge (de lege ferenda) und Schluss	214
A. Reformansätze	214
I. Obligatorische Reformansätze	214
1. Allgemeine Reformansätze für §§ 6a ff. BMinG und § 7a NdsMinG	214
a) Hinreichende Berücksichtigung der anscheinsbedingten Rechtsnatur der Karenzgesetze durch tatbestandliche Neugestaltung	214
aa) Eingrenzung des Merkmals des sachnahen „Tätigwerdens“	215
bb) Eingrenzung des Merkmals der „Integritätsschädigung“	215
b) Zeitliches Sperrsystem mit Abstufungen auf Rechtsfolgenseite	216
c) Passgenaue Kompensation durch Übergangsgeld	217
2. Normspezifische Reformansätze für § 7a NdsMinG	218
II. Fakultative Reformansätze	219
1. Zeitliche Schärfung und kompetenzielle Erweiterung der Karenzgesetze	219
2. Ausweitung der Anzeigeverpflichtung?	220
3. Veröffentlichung (auch) der Empfehlung?	222
4. Implementierung einer Freiberuflerklausel?	223
B. Ausblick	224
C. Schluss	227
Literaturverzeichnis	230
Sachwortverzeichnis	236

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