Bundesraumordnungspläne für Flughäfen

Daniel Krebühl

doi:10.3790/978-3-428-58369-0

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Krebühl, D. (2021). Bundesraumordnungspläne für Flughäfen. Voraussetzungen, Inhalte und Bindungswirkungen flughafenbezogener Bundesraumordnungspläne nach § 17 Abs. 2 ROG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58369-0

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Bundesraumordnungspläne für Flughäfen

Voraussetzungen, Inhalte und Bindungswirkungen flughafenbezogener Bundesraumordnungspläne nach § 17 Abs. 2 ROG

Krebühl, Daniel

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 16

(2021)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58369-0
978-3-428-18369-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58369-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 428
Collections: RECHT 2021
D&H 2021
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Daniel Krebühl studierte von 2008 bis 2013 Rechtswissenschaft an der Universität Konstanz mit Schwerpunkt im Umwelt-, Planungs- und öffentlichen Wirtschaftsrecht. Im Anschluss war er bis 2016 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Verwaltungsrecht (Prof. Dr. Dr. h.c. Martin Ibler). Nach dem Referendariat am Landgericht Konstanz legte er 2018 in Stuttgart die Zweite juristische Prüfung ab. Seit 2019 ist er in Bonn als Rechtsanwalt im Öffentlichen Recht tätig.

Abstract

Raumordnung, die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, erfolgt in Deutschland traditionell durch die Länder, die insbesondere die Raumordnungspläne für ihr Landesgebiet aufstellen. Diese Pläne legen unter anderem fest, wo sich Infrastrukturen, wie Flughäfen, befinden sollen. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 ROG kann mittlerweile auch ein Bundesministerium einen Raumordnungsplan mit Standortkonzepten für Flughäfen als Grundlage ihrer verkehrlichen Anbindung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung aufstellen. Dadurch kann der Bund erstmals die raumordnerische Flughafenplanung beeinflussen. Die Untersuchung beleuchtet unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grundlagen dieser Pläne, welche Aussagen ein Bundesraumordnungsplan zu Flughäfen und den zu ihnen führenden Straßen- und Schienenwegen enthalten kann und welche Wirkungen diese Aussagen gegenüber anderen Raumplanungen, insbesondere den Raumordnungsplänen der Länder, haben.»Spatial Development Plans for Airports«: With the federal spatial development plans introduced by the amendment of the Spatial Planning Act in 2008 and 2017, the federal government can, i.a., draw up spatial development plans with location concepts for airports. The thesis examines the contents of such plans and its binding effects on other spatial plans. The constitutional foundation of federal spatial planning is also taken into account.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	21
Einleitung	31
1. Teil: Bundesraumordnungspläne im Bundesstaat	37
1. Abschnitt: Untersuchungsgegenstand Bundesraumordnung	38
1. Kapitel: Bundesraumordnungspläne im Raumplanungssystem	38
A. Plan und Planung	39
I. Raumplanung	40
1. Gesamtraumplanungen	41
a) Raumordnung	42
b) Bundesraumordnung	43
c) Zwischenergebnis	46
2. Raumordnungspläne	46
a) Legaldefinition, § 3 I Nr. 7 ROG	46
b) „Plan“	48
II. Rechtsformen	49
B. Zusammenfassung	51
2. Kapitel: Entwicklung der Bundesraumordnung	52
A. Beginn der Raumordnung in Deutschland	52
B. Nationalsozialismus	53
C. Die Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Wiedervereinigung	56
I. Die Raumordnung in den Anfangsjahren der Bundesrepublik	56
II. Raumordnungsgesetz 1965	57
III. Das Bundesraumordnungsprogramm 1975	60
IV. Die ROG-Novelle 1989	62
D. Wiedervereinigtes Deutschland	62
I. Das Raumordnungsgesetz 1998	63
II. Die Raumordnungsgesetze 2008 und 2017	65
E. Zusammenfassung	67
2. Abschnitt: Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundesraumordnungspläne	68
1. Kapitel: Gesetzgebungskompetenz	69
A. Recht der Raumordnung, Art. 74 I Nr. 31 GG	69
I. Definition	70
1. Begründung des BVerfG	71
2. Kritik	72
3. Auslegung	74
a) Systematik	74
aa) Bodenrecht	74
bb) Räumliches Fachplanungsrecht	75
b) Begrenzung auf die Landesraumordnung	76
aa) Wortlaut und Teleologie	77
bb) Begriffsentwicklung	78
(1) Parlamentarischer Rat	78
(2) Föderalismusreform	78
(3) Zusammenfassung	79
II. Zwischenergebnis	80
B. Abweichungsrecht der Länder, Art. 73 III 1 Nr. 4 GG	80
I. Abweichungsrecht und Bundesraumordnung	81
1. Formelle Voraussetzungen	82
a) Gesetz	82
aa) Bedeutung für die Bundesraumordnungspläne	82
bb) Delegation der Abweichungsbefugnis auf die Landesexekutive?	83
cc) Zwischenergebnis	84
b) Zitierpflicht	84
c) Ergebnis	86
2. Materielle Voraussetzungen	87
a) Nichtgeltungsanordnungen	87
b) Bundestreue	88
c) Ergebnis	89
3. Stillschweigende Bundeskompetenz	90
a) Voraussetzungen einer Kompetenz aus der Natur der Sache	91
aa) Wesen des Bundesstaates	92
(1) Wesen des Bundesstaates „per-se“	92
(2) Kriterien	94
(a) Länderübergreifend	94
(b) Strukturbedingungen einer Materie im Bundesstaat	95
(3) Zusammenfassung	96
bb) Fehlende Regelungsmöglichkeit der Länder	96
(1) Übergreifen in Länderkompetenzen unerlässlich	97
(2) Keine praktikable Alternative	97
(3) Gründe gesamtstaatlicher Organisation	98
cc) Definition	98
b) Kompetenz aus der Natur der Sache für Teile der Raumordnung	98
aa) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus der Natur der Sache	99
bb) Kompetenz aus der Natur der Sache für Abweichungsmaterien	100
(1) Funktion der Kompetenzen aus der Natur der Sache	101
(2) Systematik der Kompetenzen aus der Natur der Sache nach der Föderalismusreform I	101
(3) Sinn und Zweck der Kompetenzen aus der Natur der Sache	103
(4) Zusammenfassung und Folgen für die Raumordnung	104
cc) Kompetenz im Grundgesetz angelegt	105
(1) Wortlaut und Systematik	105
(2) Sinn und Zweck des Abweichungsrechts	106
(a) Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Ländern	106
(b) Modellgesetzgebung	107
(c) Europatauglichkeit	108
(d) Zwischenergebnis	108
(3) Struktur der Raumordnung im grundgesetzlichen Bundesstaat	109
(a) Raumidentität	109
(b) Struktur der Raumordnung	110
(c) Minimalbestand gemeinsamer raumordnerischer Regeln	112
(4) Zwischenergebnis	112
bb) Fehlende Regelungsmöglichkeit der Länder	112
c) Ergebnis	113
II. Einzelne Vorschriften des ROG	114
1. § 4 I 1 ROG	114
a) Andere Kompetenztitel	114
b) Abweichungsfestigkeit	116
c) Auswirkung auf §§ 3 I Nr. 1–4, 7 I 1 ROG	116
2. § 5 IV ROG	117
3. 3. Abschnitt des ROG	118
4. Ergebnis	118
C. Ergebnisse des Kapitels	119
2. Kapitel: Verwaltungskompetenz	121
A. Bundesraumordnungsverwaltung	122
I. Gesetzgebungskompetenz	123
II. Verwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden	124
1. Bundesoberbehörden	124
2. Zentrale Aufgabenerledigung	125
a) Abstrakte oder konkrete Prüfung?	127
b) Bundesraumordnungsverwaltung	127
III. Bundesgesetz	128
IV. Ergebnis	129
B. Landesraumordnungsverwaltung	129
C. Ergebnisse des Kapitels	130
2. Teil: Bundesraumordnungspläne nach § 17 II 1 ROG	131
1. Abschnitt: Flughafenbezogene Pläne nach § 17 II 1 ROG	133
1. Kapitel: Voraussetzungen der Aufstellung der Pläne nach § 17 II 1 ROG	134
A. Entwicklung und Ordnung des Bundesgebietes	135
B. Nationale oder europäische Gesichtspunkte	136
I. Gesichtspunkte	136
II. Europäische Gesichtspunkte	137
1. „Europäisch“ in anderen Vorschriften des ROG	138
a) Nr. 1.5 der Anlage 2 des ROG zu § 8 II ROG	138
b) § 2 II Nr. 8 ROG	139
c) § 22 II Nr. 3 ROG	139
d) § 24 III 1 ROG	140
e) Zusammenfassung	140
2. Raumplanungsbefugnisse der Europäischen Union	141
a) Leitlinien	141
b) Materielle Grenzen der Art. 170 ff. AEUV	142
aa) Beitrag	142
bb) Vorliegen europäischer Gesichtspunkte	144
c) Europäische Raumordnung	144
2. Ergebnis	145
III. Nationale Gesichtspunkte	146
1. national = länderübergreifend	146
2. Vorliegen nationaler Gesichtspunkte	148
IV. Ergebnis	149
C. Erforderlich	149
I. Wortlaut	149
II. Systematik	150
1. Beispiele für die Verwendung im ROG	150
2. Vergleichbarkeit	150
3. § 1 III 1 BauGB	151
4. Erforderlichkeit i. S. d. § 17 II 2 ROG	152
III. Beurteilungsspielraum	153
1. Auslegung	155
a) Fallgruppen	156
b) Auslegungsleitlinien	158
c) Wortlaut	159
d) Systematik	161
e) Teleologie	162
2. Inhaber eines Beurteilungsspielraums	165
3. Auswirkungen auf die Pläne nach § 17 II 1 ROG	165
D. Rechtsfolge: Kann	166
I. Ermessen?	166
II. Ermessensausübung	168
E. Verfahrensrechtliche Anforderungen	169
F. Ergebnisse des Kapitels	169
2. Kapitel: Inhalte der Pläne nach § 17 II 1 ROG	172
A. Länderübergreifende Raumordnungspläne	174
I. Sachlicher Teilplan	174
II. Länderübergreifend	175
B. Standortkonzepte für Flughäfen	176
I. Flughäfen	176
II. Standortkonzepte	178
1. Standort	178
2. Konzepte	179
a) Wortbedeutung	180
b) Standorte in Landesraumordnungsplänen, § 13 V 1 Nr. 3 ROG	180
aa) Standorte für Infrastruktur	180
bb) Mehrere Raumordnungspläne treffen Aussagen zu Flughäfen	182
c) Abgrenzung von § 17 II 1 ROG und § 13 V 1 Nr. 3 ROG	182
aa) Zeichnerische Festlegungen	184
bb) Textliche Festlegungen	184
3. Standortkonzepte	185
II. Zwischenergebnis	186
C. Verkehrliche Anbindung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung	187
I. Bundesverkehrswegeplanung	187
1. Inhalt des Bundesverkehrswegeplans	189
a) Bundesverkehrswegeplan 2003	189
b) Bundesverkehrswegeplan 2030	190
2. Folgerungen für den Inhalt eines Raumordnungsplans nach § 17 II 1 ROG	191
a) Raumordnerische Beurteilung	192
b) Investitionsrahmenplan	194
c) Vorbereitung der Bedarfspläne	195
3. Zwischenergebnis	196
II. Verkehrliche Anbindung	196
1. Zulässigkeit von Festlegungen zur Anbindung	197
a) Wortlaut	198
b) Sinn und Zweck	199
2. Reichweite der Festlegungen zu der Anbindung	200
3. Festlegungen zu Bahnhöfen	201
a) Wortlaut	202
b) Sinn und Zweck der Pläne nach § 17 II 1 ROG	203
4. Ergebnis	203
III. Zwischenergebnis	204
D. Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung	204
I. Festlegungen	205
1. Wort: Festlegungen	206
a) Rechtsfolgen der Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung	206
b) Systematische Abgrenzung zu §§ 13 V 1 HS 1, 17 I 2 Nr. 1–4 ROG	207
2. § 7 I 1 ROG	208
3. § 7 I 4 ROG	210
4. Zwischenergebnis und Gang der weiteren Untersuchung	210
II. Festlegungen als Ziele der Raumordnung	211
1. Verbindliche Vorgaben	211
2. Vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene Festlegungen	212
a) Abwägung	212
b) Ziele der Raumordnung als Ergebnis einer abschließenden Abwägung	214
3. Räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Festlegungen	215
4. Zielfestlegungen in einem Plan nach § 17 II 1 ROG	216
a) Relevante Flughäfen	216
b) Aufarbeitung der Flughafenstruktur	218
c) Formulierung der Zielfestlegungen	219
5. Zusammenfassung	220
III. Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung	220
1. Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums	220
2. Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen	221
3. Gesetzliche Grundsätze der Raumordnung	221
a) Konkretisierung der gesetzlichen Grundsätze	222
b) Konkretisierungen in einem Plan nach § 17 II 1 ROG	223
4. Formulierung der Grundsatzfestlegungen	223
5. Zusammenfassung	224
IV. Festlegungen in anderen Formen	225
1. Andere Inhalte von Raumordnungsplänen	225
2. Verfassungsrechtlicher Hintergrund des Festlegungsbegriffs	227
3. „Festlegung“ als Oberbegriff	228
4. Zwischenergebnis zu Festlegungen in Plänen nach § 17 II 1 ROG	229
V. Festlegungen zu der Anbindung	229
1. Abwägungsgebot	231
2. Festlegungen im Abwägungsergebnis	231
a) Problem in anderen Teilen des Raumplanungsrechts	232
aa) Lösung im Luftverkehrsrecht	233
bb) Übertragbarkeit	234
(1) Gegenüberstellung der Instrumente	234
(2) Vergleichbarkeit des Verhältnisses der Planungen zueinander	235
cc) Folgerungen für das Verhältnis von Raumordnungs- und Bundesverkehrswegeplan	235
b) Zwischenergebnis	237
3. Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung zu der Anbindung	237
a) Einteilung der Einzugsgebiete	237
b) Festlegungen in einem Raumordnungsplan nach § 17 II 1 ROG	238
VI. Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung in der Form von Gebieten	238
VII. Zusammenfassung	240
E. Pläne im Plural	241
F. Ergebnisse des Kapitels	242
3. Kapitel: Bindungswirkung der Festlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG	244
A. Bindung der Bundesverkehrswegeplanung	246
I. Bundesrechtsverordnung	247
1. Vorrang des Gesetzes	247
2. Zusammenfassung	249
II. Bindung der Bundesverkehrswegeplanung nach § 4 ROG	250
1. Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme einer öffentlichen Stelle	250
a) Öffentliche Stelle	250
b) Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme	250
c) Ergebnis	252
2. Bindungswirkung der Festlegungen als Ziele der Raumordnung	252
a) Wort: beachten	252
b) Systematik	253
c) Gesetzesbegründung	254
d) Zwischenergebnis	255
e) Beachtenspflicht bei der Bundesverkehrswegeplanung	255
f) Ergebnis	257
3. Bindungswirkung der Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung	258
a) Bundesverkehrswegeplanung als Abwägungsentscheidung	258
aa) Auswahl der zu finanzierenden Infrastrukturprojekte	259
bb) Bundesverkehrswegeplanung als Planung	260
cc) Sinn und Zweck der §§ 4 I 1 Nr. 1, 17 II 1 ROG	261
dd) Zwischenergebnis	262
b) Bindungswirkung der Grundsatzfestlegungen	262
aa) Berücksichtigung der Grundsatzfestlegungen in der Bundesverkehrswegeplanung	264
(1) Erste Stufe: Auswahl der Projekte	266
(2) Zweite Stufe: Bewertung und Auswahl der zu finanzierenden Infrastrukturen	267
bb) Zusammenfassung	268
4. Interministerielle Bindung	269
B. Bindung gegenüber den Landesraumordnungsplänen	270
I. Bindungswirkung von Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Landesraumordnungsplänen	271
1. Bundesrechtsverordnung	271
2. Bindungswirkung von Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Landesraumordnungsplänen nach § 4 I 1 Nr. 1 ROG	272
a) Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme	272
b) Öffentliche Stelle	272
aa) Landesweite Raumordnungspläne, § 13 I 1 Nr. 1 ROG	273
(1) Träger der landesweiten Raumordnungspläne nach den Landesraumordnungsgesetzen	273
(2) Zurechenbarkeit der landesweiten Raumordnungspläne zu einer öffentlichen Stelle	274
(a) Aufstellung von Raumordnungsplänen als Verwaltungsaufgabe	276
(aa) Konzeption der Raumordnungspläne nach dem ROG	277
(bb) Abweichendes Landesrecht	277
(cc) Zwischenergebnis	279
(b) Sinn und Zweck der Bindung nach §§ 7 I 1, 4 I 1 Nr. 1 ROG	279
(3) Ergebnis	280
bb) Regionalpläne, § 13 I 1 Nr. 2 ROG	281
(1) Aufstellung durch Regionalverbände oder regionale Planungsgemeinschaften	282
(2) Hessen	282
(3) Schleswig-Holstein	283
(4) Nordrhein-Westfalen	283
(5) Niedersachen	284
cc) Ergebnis	285
c) Zwischenergebnis: Grundsätzliche Bindungswirkung	285
3. Beschränkt § 17 II 1 ROG die Bindungswirkung auf die Bundesverkehrswegeplanung?	285
a) Wortlaut des § 17 II 1 ROG	286
aa) Adressat des Plans	287
bb) Ausrichtung der Festlegungen zu Standortkonzepten auf die Bundesverkehrswegeplanung	288
cc) Grammatik des § 17 II 1 ROG	289
dd) Zusammenfassung	290
b) Entstehungsgeschichte	290
aa) Ersatzlose Streichung des § 17 II 2 ROG 2008	291
bb) Entfallen der Worte „Festlegungen zu“	292
(1) Redundanzen des § 17 II 1 ROG 2008	292
(2) Folgerungen aus den systematischen Veränderungen	294
cc) Zwischenergebnis	295
c) Systematik	295
d) Teleologie	296
aa) Der Plan nach § 17 II 1 ROG als Raumordnungsplan	296
bb) Investitionssicherheit für Unternehmen	298
e) Zusammenfassung	299
II. Bindungswirkung der Festlegungen als Ziele der Raumordnung	300
1. Bindung der landesweiten Raumordnungspläne	300
a) Beachtenspflicht	300
b) Konkretisierung der Zielfestlegungen durch die landesweiten Raumordnungspläne	301
aa) Möglichkeit der Konkretisierung	303
bb) Beispiele	303
cc) Bindungsstärke	304
c) Zwischenergebnis	307
d) Beteiligung	307
e) Widerspruch	308
aa) Widerspruchseinlegung	309
bb) § 5 IV, II ROG	309
(1) Abwägungsfehler, § 5 II Nr. 1 ROG	310
(a) Fehlerhafte Abwägung	310
(b) Belange der landesweiten Raumordnungsplanung	312
(c) Zusammenfassung	313
(2) Keine anderen geeigneten Flächen	314
(3) Andere Gründe	314
(a) Wortlaut	315
(b) Systematisches Verhältnis und Zweck der Gründe der Nr. 1 und 2	315
(c) Bewertung	317
(4) Zwischenergebnis	319
cc) Nachträglicher Widerspruch	319
(1) Veränderung der Sachlage	320
(2) Frist und Zustimmung der nächsthören Behörde	322
(3) Voraussetzungen des § 5 II ROG	322
(4) Zusammenfassung	324
dd) Widerspruchsfolgen	324
(1) „gilt nur“ und „entsteht nicht“	324
(a) Wortbedeutung	325
(b) Bezug auf die Bindungswirkung	325
(c) Verfassungsrechtlicher Hintergrund des § 5 IV ROG?	326
(aa) Gesetzgebungskompetenz	327
(bb) Verwaltungskompetenz	328
(cc) Zwischenergebnis	329
(d) Rechtsfolge des § 5 IV, I ROG	329
(2) gegenüber der widersprechenden Stelle	330
(3) Bindungswirkung von Zielfestlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG gegenüber den landesweiten Raumordnungsplänen	331
(4) Berücksichtigungspflicht	332
(5) Folgen für die Bindungswirkung	333
(6) Ergebnis	334
f) Ergebnis	334
2. Bindung der Regionalpläne	335
a) Stellung der Regionalpläne im Ebenensystem der Raumordnungsplanung	335
aa) Regionalpläne als Entwicklung der landesweiten Raumordnungspläne	337
bb) Hinzutreten eines Bundesraumordnungsplans	337
cc) Verdrängung	339
b) Folgen für die Bindungswirkung von Zielfestlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Regionalplänen	340
c) Fehlende Konkretisierung in einem landesweiten Raumordnungsplan	341
3. Ergebnis	342
III. Bindungswirkung der Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung	342
1. Landesweite Raumordnungspläne	342
a) Grundsatzfestlegungen mit einfacher Gewichtungsvorgabe	343
b) Grundsatzfestlegungen mit besonderer Gewichtungsvorgabe	345
c) Zusammenfassung	346
2. Regionalpläne	346
IV. Ergebnis	348
C. Bindung weiterer Planungen	349
I. Räumliche Flughafenplanung	350
1. Raumordnungsverfahren	351
2. Genehmigung und Planfeststellung	353
a) Luftverkehrsrechtliche Planfeststellung als raumbedeutsame Planung oder Maßnahme	355
b) Bindungswirkung	356
aa) Vorrang der Konkretisierungen der Landesraumordnungspläne	356
(1) System der Konkretisierung	357
(2) Folgen für die Bindungswirkung von Festlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG	358
bb) Bindung bei begründetem Widerspruch	359
(1) Welcher Standort setzt sich durch?	360
(2) Zwischenergebnis	363
(3) Weisung	363
3. Ergebnis	365
II. Bundesfernstraßen- und Schienenwegeplanung	366
1. Bedarfsplanung	367
a) Inhalt der Bedarfspläne	367
b) Rechtliche Bedeutung	368
c) Bindung der Bedarfspläne durch Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG	368
aa) Bindung des Bundestags	369
bb) Bindung des BMVI	370
d) Ergebnis	371
2. Raumordnungsverfahren	371
3. Linienführungsbestimmung	372
4. Planfeststellung	374
5. Ergebnis	375
III. Zusammenfassung	375
D. Ergebnisse des Kapitels	376
2. Abschnitt: Zusammenfassung und Ausblick	379
Literaturverzeichnis	382
Sachverzeichnis	426

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