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Bundesraumordnungspläne für Flughäfen

Voraussetzungen, Inhalte und Bindungswirkungen flughafenbezogener Bundesraumordnungspläne nach § 17 Abs. 2 ROG

Krebühl, Daniel

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 16

(2021)

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About The Author

Daniel Krebühl studierte von 2008 bis 2013 Rechtswissenschaft an der Universität Konstanz mit Schwerpunkt im Umwelt-, Planungs- und öffentlichen Wirtschaftsrecht. Im Anschluss war er bis 2016 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Verwaltungsrecht (Prof. Dr. Dr. h.c. Martin Ibler). Nach dem Referendariat am Landgericht Konstanz legte er 2018 in Stuttgart die Zweite juristische Prüfung ab. Seit 2019 ist er in Bonn als Rechtsanwalt im Öffentlichen Recht tätig.

Abstract

Raumordnung, die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, erfolgt in Deutschland traditionell durch die Länder, die insbesondere die Raumordnungspläne für ihr Landesgebiet aufstellen. Diese Pläne legen unter anderem fest, wo sich Infrastrukturen, wie Flughäfen, befinden sollen. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 ROG kann mittlerweile auch ein Bundesministerium einen Raumordnungsplan mit Standortkonzepten für Flughäfen als Grundlage ihrer verkehrlichen Anbindung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung aufstellen. Dadurch kann der Bund erstmals die raumordnerische Flughafenplanung beeinflussen. Die Untersuchung beleuchtet unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Grundlagen dieser Pläne, welche Aussagen ein Bundesraumordnungsplan zu Flughäfen und den zu ihnen führenden Straßen- und Schienenwegen enthalten kann und welche Wirkungen diese Aussagen gegenüber anderen Raumplanungen, insbesondere den Raumordnungsplänen der Länder, haben.»Spatial Development Plans for Airports«: With the federal spatial development plans introduced by the amendment of the Spatial Planning Act in 2008 and 2017, the federal government can, i.a., draw up spatial development plans with location concepts for airports. The thesis examines the contents of such plans and its binding effects on other spatial plans. The constitutional foundation of federal spatial planning is also taken into account.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 21
Einleitung 31
1. Teil: Bundesraumordnungspläne im Bundesstaat 37
1. Abschnitt: Untersuchungsgegenstand Bundesraumordnung 38
1. Kapitel: Bundesraumordnungspläne im Raumplanungssystem 38
A. Plan und Planung 39
I. Raumplanung 40
1. Gesamtraumplanungen 41
a) Raumordnung 42
b) Bundesraumordnung 43
c) Zwischenergebnis 46
2. Raumordnungspläne 46
a) Legaldefinition, § 3 I Nr. 7 ROG 46
b) „Plan“ 48
II. Rechtsformen 49
B. Zusammenfassung 51
2. Kapitel: Entwicklung der Bundesraumordnung 52
A. Beginn der Raumordnung in Deutschland 52
B. Nationalsozialismus 53
C. Die Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Wiedervereinigung 56
I. Die Raumordnung in den Anfangsjahren der Bundesrepublik 56
II. Raumordnungsgesetz 1965 57
III. Das Bundesraumordnungsprogramm 1975 60
IV. Die ROG-Novelle 1989 62
D. Wiedervereinigtes Deutschland 62
I. Das Raumordnungsgesetz 1998 63
II. Die Raumordnungsgesetze 2008 und 2017 65
E. Zusammenfassung 67
2. Abschnitt: Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundesraumordnungspläne 68
1. Kapitel: Gesetzgebungskompetenz 69
A. Recht der Raumordnung, Art. 74 I Nr. 31 GG 69
I. Definition 70
1. Begründung des BVerfG 71
2. Kritik 72
3. Auslegung 74
a) Systematik 74
aa) Bodenrecht 74
bb) Räumliches Fachplanungsrecht 75
b) Begrenzung auf die Landesraumordnung 76
aa) Wortlaut und Teleologie 77
bb) Begriffsentwicklung 78
(1) Parlamentarischer Rat 78
(2) Föderalismusreform 78
(3) Zusammenfassung 79
II. Zwischenergebnis 80
B. Abweichungsrecht der Länder, Art. 73 III 1 Nr. 4 GG 80
I. Abweichungsrecht und Bundesraumordnung 81
1. Formelle Voraussetzungen 82
a) Gesetz 82
aa) Bedeutung für die Bundesraumordnungspläne 82
bb) Delegation der Abweichungsbefugnis auf die Landesexekutive? 83
cc) Zwischenergebnis 84
b) Zitierpflicht 84
c) Ergebnis 86
2. Materielle Voraussetzungen 87
a) Nichtgeltungsanordnungen 87
b) Bundestreue 88
c) Ergebnis 89
3. Stillschweigende Bundeskompetenz 90
a) Voraussetzungen einer Kompetenz aus der Natur der Sache 91
aa) Wesen des Bundesstaates 92
(1) Wesen des Bundesstaates „per-se“ 92
(2) Kriterien 94
(a) Länderübergreifend 94
(b) Strukturbedingungen einer Materie im Bundesstaat 95
(3) Zusammenfassung 96
bb) Fehlende Regelungsmöglichkeit der Länder 96
(1) Übergreifen in Länderkompetenzen unerlässlich 97
(2) Keine praktikable Alternative 97
(3) Gründe gesamtstaatlicher Organisation 98
cc) Definition 98
b) Kompetenz aus der Natur der Sache für Teile der Raumordnung 98
aa) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus der Natur der Sache 99
bb) Kompetenz aus der Natur der Sache für Abweichungsmaterien 100
(1) Funktion der Kompetenzen aus der Natur der Sache 101
(2) Systematik der Kompetenzen aus der Natur der Sache nach der Föderalismusreform I 101
(3) Sinn und Zweck der Kompetenzen aus der Natur der Sache 103
(4) Zusammenfassung und Folgen für die Raumordnung 104
cc) Kompetenz im Grundgesetz angelegt 105
(1) Wortlaut und Systematik 105
(2) Sinn und Zweck des Abweichungsrechts 106
(a) Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Ländern 106
(b) Modellgesetzgebung 107
(c) Europatauglichkeit 108
(d) Zwischenergebnis 108
(3) Struktur der Raumordnung im grundgesetzlichen Bundesstaat 109
(a) Raumidentität 109
(b) Struktur der Raumordnung 110
(c) Minimalbestand gemeinsamer raumordnerischer Regeln 112
(4) Zwischenergebnis 112
bb) Fehlende Regelungsmöglichkeit der Länder 112
c) Ergebnis 113
II. Einzelne Vorschriften des ROG 114
1. § 4 I 1 ROG 114
a) Andere Kompetenztitel 114
b) Abweichungsfestigkeit 116
c) Auswirkung auf §§ 3 I Nr. 1–4, 7 I 1 ROG 116
2. § 5 IV ROG 117
3. 3. Abschnitt des ROG 118
4. Ergebnis 118
C. Ergebnisse des Kapitels 119
2. Kapitel: Verwaltungskompetenz 121
A. Bundesraumordnungsverwaltung 122
I. Gesetzgebungskompetenz 123
II. Verwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden 124
1. Bundesoberbehörden 124
2. Zentrale Aufgabenerledigung 125
a) Abstrakte oder konkrete Prüfung? 127
b) Bundesraumordnungsverwaltung 127
III. Bundesgesetz 128
IV. Ergebnis 129
B. Landesraumordnungsverwaltung 129
C. Ergebnisse des Kapitels 130
2. Teil: Bundesraumordnungspläne nach § 17 II 1 ROG 131
1. Abschnitt: Flughafenbezogene Pläne nach § 17 II 1 ROG 133
1. Kapitel: Voraussetzungen der Aufstellung der Pläne nach § 17 II 1 ROG 134
A. Entwicklung und Ordnung des Bundesgebietes 135
B. Nationale oder europäische Gesichtspunkte 136
I. Gesichtspunkte 136
II. Europäische Gesichtspunkte 137
1. „Europäisch“ in anderen Vorschriften des ROG 138
a) Nr. 1.5 der Anlage 2 des ROG zu § 8 II ROG 138
b) § 2 II Nr. 8 ROG 139
c) § 22 II Nr. 3 ROG 139
d) § 24 III 1 ROG 140
e) Zusammenfassung 140
2. Raumplanungsbefugnisse der Europäischen Union 141
a) Leitlinien 141
b) Materielle Grenzen der Art. 170 ff. AEUV 142
aa) Beitrag 142
bb) Vorliegen europäischer Gesichtspunkte 144
c) Europäische Raumordnung 144
2. Ergebnis 145
III. Nationale Gesichtspunkte 146
1. national = länderübergreifend 146
2. Vorliegen nationaler Gesichtspunkte 148
IV. Ergebnis 149
C. Erforderlich 149
I. Wortlaut 149
II. Systematik 150
1. Beispiele für die Verwendung im ROG 150
2. Vergleichbarkeit 150
3. § 1 III 1 BauGB 151
4. Erforderlichkeit i. S. d. § 17 II 2 ROG 152
III. Beurteilungsspielraum 153
1. Auslegung 155
a) Fallgruppen 156
b) Auslegungsleitlinien 158
c) Wortlaut 159
d) Systematik 161
e) Teleologie 162
2. Inhaber eines Beurteilungsspielraums 165
3. Auswirkungen auf die Pläne nach § 17 II 1 ROG 165
D. Rechtsfolge: Kann 166
I. Ermessen? 166
II. Ermessensausübung 168
E. Verfahrensrechtliche Anforderungen 169
F. Ergebnisse des Kapitels 169
2. Kapitel: Inhalte der Pläne nach § 17 II 1 ROG 172
A. Länderübergreifende Raumordnungspläne 174
I. Sachlicher Teilplan 174
II. Länderübergreifend 175
B. Standortkonzepte für Flughäfen 176
I. Flughäfen 176
II. Standortkonzepte 178
1. Standort 178
2. Konzepte 179
a) Wortbedeutung 180
b) Standorte in Landesraumordnungsplänen, § 13 V 1 Nr. 3 ROG 180
aa) Standorte für Infrastruktur 180
bb) Mehrere Raumordnungspläne treffen Aussagen zu Flughäfen 182
c) Abgrenzung von § 17 II 1 ROG und § 13 V 1 Nr. 3 ROG 182
aa) Zeichnerische Festlegungen 184
bb) Textliche Festlegungen 184
3. Standortkonzepte 185
II. Zwischenergebnis 186
C. Verkehrliche Anbindung im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung 187
I. Bundesverkehrswegeplanung 187
1. Inhalt des Bundesverkehrswegeplans 189
a) Bundesverkehrswegeplan 2003 189
b) Bundesverkehrswegeplan 2030 190
2. Folgerungen für den Inhalt eines Raumordnungsplans nach § 17 II 1 ROG 191
a) Raumordnerische Beurteilung 192
b) Investitionsrahmenplan 194
c) Vorbereitung der Bedarfspläne 195
3. Zwischenergebnis 196
II. Verkehrliche Anbindung 196
1. Zulässigkeit von Festlegungen zur Anbindung 197
a) Wortlaut 198
b) Sinn und Zweck 199
2. Reichweite der Festlegungen zu der Anbindung 200
3. Festlegungen zu Bahnhöfen 201
a) Wortlaut 202
b) Sinn und Zweck der Pläne nach § 17 II 1 ROG 203
4. Ergebnis 203
III. Zwischenergebnis 204
D. Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung 204
I. Festlegungen 205
1. Wort: Festlegungen 206
a) Rechtsfolgen der Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung 206
b) Systematische Abgrenzung zu §§ 13 V 1 HS 1, 17 I 2 Nr. 1–4 ROG 207
2. § 7 I 1 ROG 208
3. § 7 I 4 ROG 210
4. Zwischenergebnis und Gang der weiteren Untersuchung 210
II. Festlegungen als Ziele der Raumordnung 211
1. Verbindliche Vorgaben 211
2. Vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene Festlegungen 212
a) Abwägung 212
b) Ziele der Raumordnung als Ergebnis einer abschließenden Abwägung 214
3. Räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Festlegungen 215
4. Zielfestlegungen in einem Plan nach § 17 II 1 ROG 216
a) Relevante Flughäfen 216
b) Aufarbeitung der Flughafenstruktur 218
c) Formulierung der Zielfestlegungen 219
5. Zusammenfassung 220
III. Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung 220
1. Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums 220
2. Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen 221
3. Gesetzliche Grundsätze der Raumordnung 221
a) Konkretisierung der gesetzlichen Grundsätze 222
b) Konkretisierungen in einem Plan nach § 17 II 1 ROG 223
4. Formulierung der Grundsatzfestlegungen 223
5. Zusammenfassung 224
IV. Festlegungen in anderen Formen 225
1. Andere Inhalte von Raumordnungsplänen 225
2. Verfassungsrechtlicher Hintergrund des Festlegungsbegriffs 227
3. „Festlegung“ als Oberbegriff 228
4. Zwischenergebnis zu Festlegungen in Plänen nach § 17 II 1 ROG 229
V. Festlegungen zu der Anbindung 229
1. Abwägungsgebot 231
2. Festlegungen im Abwägungsergebnis 231
a) Problem in anderen Teilen des Raumplanungsrechts 232
aa) Lösung im Luftverkehrsrecht 233
bb) Übertragbarkeit 234
(1) Gegenüberstellung der Instrumente 234
(2) Vergleichbarkeit des Verhältnisses der Planungen zueinander 235
cc) Folgerungen für das Verhältnis von Raumordnungs- und Bundesverkehrswegeplan 235
b) Zwischenergebnis 237
3. Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung zu der Anbindung 237
a) Einteilung der Einzugsgebiete 237
b) Festlegungen in einem Raumordnungsplan nach § 17 II 1 ROG 238
VI. Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung in der Form von Gebieten 238
VII. Zusammenfassung 240
E. Pläne im Plural 241
F. Ergebnisse des Kapitels 242
3. Kapitel: Bindungswirkung der Festlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG 244
A. Bindung der Bundesverkehrswegeplanung 246
I. Bundesrechtsverordnung 247
1. Vorrang des Gesetzes 247
2. Zusammenfassung 249
II. Bindung der Bundesverkehrswegeplanung nach § 4 ROG 250
1. Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme einer öffentlichen Stelle 250
a) Öffentliche Stelle 250
b) Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme 250
c) Ergebnis 252
2. Bindungswirkung der Festlegungen als Ziele der Raumordnung 252
a) Wort: beachten 252
b) Systematik 253
c) Gesetzesbegründung 254
d) Zwischenergebnis 255
e) Beachtenspflicht bei der Bundesverkehrswegeplanung 255
f) Ergebnis 257
3. Bindungswirkung der Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung 258
a) Bundesverkehrswegeplanung als Abwägungsentscheidung 258
aa) Auswahl der zu finanzierenden Infrastrukturprojekte 259
bb) Bundesverkehrswegeplanung als Planung 260
cc) Sinn und Zweck der §§ 4 I 1 Nr. 1, 17 II 1 ROG 261
dd) Zwischenergebnis 262
b) Bindungswirkung der Grundsatzfestlegungen 262
aa) Berücksichtigung der Grundsatzfestlegungen in der Bundesverkehrswegeplanung 264
(1) Erste Stufe: Auswahl der Projekte 266
(2) Zweite Stufe: Bewertung und Auswahl der zu finanzierenden Infrastrukturen 267
bb) Zusammenfassung 268
4. Interministerielle Bindung 269
B. Bindung gegenüber den Landesraumordnungsplänen 270
I. Bindungswirkung von Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Landesraumordnungsplänen 271
1. Bundesrechtsverordnung 271
2. Bindungswirkung von Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Landesraumordnungsplänen nach § 4 I 1 Nr. 1 ROG 272
a) Raumbedeutsame Planung oder Maßnahme 272
b) Öffentliche Stelle 272
aa) Landesweite Raumordnungspläne, § 13 I 1 Nr. 1 ROG 273
(1) Träger der landesweiten Raumordnungspläne nach den Landesraumordnungsgesetzen 273
(2) Zurechenbarkeit der landesweiten Raumordnungspläne zu einer öffentlichen Stelle 274
(a) Aufstellung von Raumordnungsplänen als Verwaltungsaufgabe 276
(aa) Konzeption der Raumordnungspläne nach dem ROG 277
(bb) Abweichendes Landesrecht 277
(cc) Zwischenergebnis 279
(b) Sinn und Zweck der Bindung nach §§ 7 I 1, 4 I 1 Nr. 1 ROG 279
(3) Ergebnis 280
bb) Regionalpläne, § 13 I 1 Nr. 2 ROG 281
(1) Aufstellung durch Regionalverbände oder regionale Planungsgemeinschaften 282
(2) Hessen 282
(3) Schleswig-Holstein 283
(4) Nordrhein-Westfalen 283
(5) Niedersachen 284
cc) Ergebnis 285
c) Zwischenergebnis: Grundsätzliche Bindungswirkung 285
3. Beschränkt § 17 II 1 ROG die Bindungswirkung auf die Bundesverkehrswegeplanung? 285
a) Wortlaut des § 17 II 1 ROG 286
aa) Adressat des Plans 287
bb) Ausrichtung der Festlegungen zu Standortkonzepten auf die Bundesverkehrswegeplanung 288
cc) Grammatik des § 17 II 1 ROG 289
dd) Zusammenfassung 290
b) Entstehungsgeschichte 290
aa) Ersatzlose Streichung des § 17 II 2 ROG 2008 291
bb) Entfallen der Worte „Festlegungen zu“ 292
(1) Redundanzen des § 17 II 1 ROG 2008 292
(2) Folgerungen aus den systematischen Veränderungen 294
cc) Zwischenergebnis 295
c) Systematik 295
d) Teleologie 296
aa) Der Plan nach § 17 II 1 ROG als Raumordnungsplan 296
bb) Investitionssicherheit für Unternehmen 298
e) Zusammenfassung 299
II. Bindungswirkung der Festlegungen als Ziele der Raumordnung 300
1. Bindung der landesweiten Raumordnungspläne 300
a) Beachtenspflicht 300
b) Konkretisierung der Zielfestlegungen durch die landesweiten Raumordnungspläne 301
aa) Möglichkeit der Konkretisierung 303
bb) Beispiele 303
cc) Bindungsstärke 304
c) Zwischenergebnis 307
d) Beteiligung 307
e) Widerspruch 308
aa) Widerspruchseinlegung 309
bb) § 5 IV, II ROG 309
(1) Abwägungsfehler, § 5 II Nr. 1 ROG 310
(a) Fehlerhafte Abwägung 310
(b) Belange der landesweiten Raumordnungsplanung 312
(c) Zusammenfassung 313
(2) Keine anderen geeigneten Flächen 314
(3) Andere Gründe 314
(a) Wortlaut 315
(b) Systematisches Verhältnis und Zweck der Gründe der Nr. 1 und 2 315
(c) Bewertung 317
(4) Zwischenergebnis 319
cc) Nachträglicher Widerspruch 319
(1) Veränderung der Sachlage 320
(2) Frist und Zustimmung der nächsthören Behörde 322
(3) Voraussetzungen des § 5 II ROG 322
(4) Zusammenfassung 324
dd) Widerspruchsfolgen 324
(1) „gilt nur“ und „entsteht nicht“ 324
(a) Wortbedeutung 325
(b) Bezug auf die Bindungswirkung 325
(c) Verfassungsrechtlicher Hintergrund des § 5 IV ROG? 326
(aa) Gesetzgebungskompetenz 327
(bb) Verwaltungskompetenz 328
(cc) Zwischenergebnis 329
(d) Rechtsfolge des § 5 IV, I ROG 329
(2) gegenüber der widersprechenden Stelle 330
(3) Bindungswirkung von Zielfestlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG gegenüber den landesweiten Raumordnungsplänen 331
(4) Berücksichtigungspflicht 332
(5) Folgen für die Bindungswirkung 333
(6) Ergebnis 334
f) Ergebnis 334
2. Bindung der Regionalpläne 335
a) Stellung der Regionalpläne im Ebenensystem der Raumordnungsplanung 335
aa) Regionalpläne als Entwicklung der landesweiten Raumordnungspläne 337
bb) Hinzutreten eines Bundesraumordnungsplans 337
cc) Verdrängung 339
b) Folgen für die Bindungswirkung von Zielfestlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG gegenüber den Regionalplänen 340
c) Fehlende Konkretisierung in einem landesweiten Raumordnungsplan 341
3. Ergebnis 342
III. Bindungswirkung der Festlegungen als Grundsätze der Raumordnung 342
1. Landesweite Raumordnungspläne 342
a) Grundsatzfestlegungen mit einfacher Gewichtungsvorgabe 343
b) Grundsatzfestlegungen mit besonderer Gewichtungsvorgabe 345
c) Zusammenfassung 346
2. Regionalpläne 346
IV. Ergebnis 348
C. Bindung weiterer Planungen 349
I. Räumliche Flughafenplanung 350
1. Raumordnungsverfahren 351
2. Genehmigung und Planfeststellung 353
a) Luftverkehrsrechtliche Planfeststellung als raumbedeutsame Planung oder Maßnahme 355
b) Bindungswirkung 356
aa) Vorrang der Konkretisierungen der Landesraumordnungspläne 356
(1) System der Konkretisierung 357
(2) Folgen für die Bindungswirkung von Festlegungen der Pläne nach § 17 II 1 ROG 358
bb) Bindung bei begründetem Widerspruch 359
(1) Welcher Standort setzt sich durch? 360
(2) Zwischenergebnis 363
(3) Weisung 363
3. Ergebnis 365
II. Bundesfernstraßen- und Schienenwegeplanung 366
1. Bedarfsplanung 367
a) Inhalt der Bedarfspläne 367
b) Rechtliche Bedeutung 368
c) Bindung der Bedarfspläne durch Festlegungen eines Plans nach § 17 II 1 ROG 368
aa) Bindung des Bundestags 369
bb) Bindung des BMVI 370
d) Ergebnis 371
2. Raumordnungsverfahren 371
3. Linienführungsbestimmung 372
4. Planfeststellung 374
5. Ergebnis 375
III. Zusammenfassung 375
D. Ergebnisse des Kapitels 376
2. Abschnitt: Zusammenfassung und Ausblick 379
Literaturverzeichnis 382
Sachverzeichnis 426