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Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit und das Verbraucherportal »Topf Secret«
Grund- und lebensmittelrechtliche Determinanten im Spannungsfeld von Verbraucherinformation und Schutz unternehmerischer Interessen
Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 41
(2021)
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About The Author
Ferdinand Wollenschläger (*1976); Studium der Rechtswissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität München und der University of Oxford; Promotion 2007 (»Grundfreiheit ohne Markt«); Habilitation 2010 »Verteilungsverfahren«); seit 2011 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und Öffentliches Wirtschaftsrecht an der Universität Augsburg; Lehr- und Forschungstätigkeit im Europa-, Verfassungs- und Verwaltungsrecht; Gastprofessur an der Universität Leiden; Expertentätigkeit u.a. für Bundestag, Bundesregierung, Bundesrat, Landesregierungen, Landtage, EU-Kommission und EU-Parlament.Abstract
Der im Verbraucherinformationsgesetz normierte Anspruch eines jeden auf Zugang zu behördlichen Informationen über Verstöße von Unternehmen gegen lebensmittelrechtliche Anforderungen verbessert die Informationsbasis für Konsumentscheidungen der Verbraucherinnen und Verbraucher und erhöht Markt- sowie Verwaltungstransparenz, konfligiert indes mit auch grundrechtlich geschützten unternehmerischen Interessen. In besonderer Schärfe besteht dieses Spannungsverhältnis in Multiplikatoren-Konstellationen, mithin wenn die Informationen nicht (nur) zur eigenen Unterrichtung, sondern zur Weiterverbreitung über Internet-Plattformen begehrt werden. Am Beispiel des Verbraucherportals »Topf Secret« entfaltet die vorliegende Untersuchung den einfach-gesetzlichen, verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Rahmen für derartige Begehren der Verbraucherinformation und reflektiert allgemein das Phänomen der Informationsfreiheit für Multiplikatoren.»Multipliers as challenge for freedom of information and the consumer portal ›Topf Secret‹«: The claim, stipulated for by the consumer freedom of information act, to access to information held by food safety authorities about infringements of food law standards committed by un-dertakings strengthens consumer information and transparency, but conflicts with fundamen-tal rights, in particular when the information provided is re-used by means of publication on Internet platforms. With reference to the privately run consumer portal »Topf Secret« this book analyses the legal, notably constitutional and EU-law framework for such claims of ac-cess to public sector information and reflects on the phenomenon of freedom of information for multipliers from a general perspective.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| I. Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit und das Verbraucherportal Topf Secret: Einführung und Gang der Untersuchung | 11 | ||
| II. Die Initiative Topf Secret: Funktionsweise der Plattform und Anliegen | 15 | ||
| III. Einfach-gesetzlicher Rahmen: das Verbraucherinformationsgesetz | 18 | ||
| 1. Anwendungsbereich und Zweck der Verbraucherinformation | 18 | ||
| 2. Antragsberechtigung: jedermann | 20 | ||
| 3. Gegenstand und Umfang des Zugangsanspruchs | 21 | ||
| 4. Ausschluss- und Beschränkungsgründe, § 3 VIG | 24 | ||
| a) Offenbarung von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen (§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG) | 24 | ||
| b) Zugang zu personenbezogenen Daten (§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG) | 25 | ||
| c) Information während laufender Verfahren (§ 3 Satz 1 Nr. 1 lit. b, Satz 3 VIG) | 26 | ||
| 5. Vorgaben für Verfahren, Rechtsschutz und Richtigkeit | 26 | ||
| a) Verfahren | 26 | ||
| b) Rechtsschutz | 27 | ||
| c) Richtigkeit | 27 | ||
| 6. Rechtsmissbrauchsklausel, § 4 Abs. 4 VIG | 28 | ||
| 7. Parallelität zu § 40 Abs. 1a LFGB | 29 | ||
| 8. Verhältnis von VIG-Informationszugangs- und Informationsweiterverwendungsrecht | 30 | ||
| a) Anwendungsbereich des IWG und dessen Verhältnis zum VIG | 31 | ||
| b) Keine Irrelevanz der Weiterverwendung für den Informationszugang | 33 | ||
| aa) Trennungsthese | 34 | ||
| bb) Relevanz der Weiterverwendung für den Informationszugang | 35 | ||
| c) Rechtslage nach dem Gesetz für die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors | 37 | ||
| IV. Verfassungsrechtlicher Rahmen | 38 | ||
| 1. Anwendbarkeit der nationalen Grundrechte | 38 | ||
| 2. Kein Grundrechtseingriff durch die Handlungen Privater | 39 | ||
| 3. Antragsgebundene Verbraucherinformation auf dem Prüfstand der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) | 41 | ||
| a) Schutzbereich | 41 | ||
| b) Eingriff | 41 | ||
| aa) Kein Sonderregime i.S.d. Glykol-Rechtsprechung | 42 | ||
| bb) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung | 44 | ||
| (1) Allgemeine Anforderungen | 44 | ||
| (2) Eingriffsqualität der aktiven staatlichen Verbraucherinformation | 45 | ||
| (3) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung nach dem VIG | 45 | ||
| (a) Bejahung eines Eingriffs im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.8.2019 | 46 | ||
| (b) Kritik am Fokus der Eingriffsprüfung auf Topf Secret | 47 | ||
| (c) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung nach dem VIG | 49 | ||
| (d) Keine Unterbrechung des Zurechnungszusammenhangs aufgrund (informationeller) Zwischenakte Privater | 49 | ||
| c) Rechtfertigung | 51 | ||
| aa) Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage | 51 | ||
| bb) Legitimer Zweck | 53 | ||
| cc) Geeignetheit | 54 | ||
| dd) Erforderlichkeit | 55 | ||
| ee) Angemessenheit | 57 | ||
| (1) Allgemeine Konkretisierungen: Drei-Stufen-Lehre und Bezugspunkt der Prüfung | 57 | ||
| (a) Drei-Stufen-Lehre | 57 | ||
| (b) Bezugspunkt der Prüfung | 58 | ||
| (2) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers | 59 | ||
| (a) Allgemeines | 59 | ||
| (b) Hohe Gewichtung des Zugangsinteresses durch den Gesetzgeber | 60 | ||
| (3) Eingriffsintensität | 61 | ||
| (a) Eingriffsfolgen | 62 | ||
| (b) Belastungsintensität einer Internet-Veröffentlichung | 62 | ||
| (c) Unterschiede aktive Publikumsinformation und antragsgebundene Informationserteilung | 64 | ||
| (aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts | 64 | ||
| (bb) Bewertung | 65 | ||
| (cc) Eingriffsschärfung qua staatlichem Steuerungsverlust nach Informationserteilung? | 68 | ||
| (4) Hohes Gewicht und Dringlichkeit der Anliegen der Verbraucherinformation | 70 | ||
| (5) Reduktion der Schutzwürdigkeit durch öffentlichkeitsrelevanten Rechtsverstoß | 72 | ||
| (6) Schutzmechanismen: (Verfahrens-)Anforderungen im VIG und zivilrechtlicher Rechtsschutz im Kontext der Informationsweiterverwendung | 73 | ||
| (a) Schutzmechanismen zugunsten des Lebensmittelunternehmens im VIG | 73 | ||
| (b) Mechanismen zur Richtigkeitsgewähr | 74 | ||
| (c) Zivilrechtlicher Rechtsschutz im Kontext der Informationsweiterverwendung | 77 | ||
| (d) Grundsätzliche Irrelevanz (nur) möglicher Rechtsverstöße Privater | 78 | ||
| (7) Abwägung: Angemessenheit der gesetzgeberischen Priorisierung der Verbraucherinformation | 78 | ||
| (a) Bewertung der antragsgebundenen Information in Rechtsprechung und Schrifttum | 79 | ||
| (b) Vertretbarkeit und Rechtfertigungsfähigkeit der gesetzgeberischen Interessenbewertung | 80 | ||
| (c) Position des Bundesverfassungsgerichts zur aktiven staatlichen Verbraucherinformation | 83 | ||
| (d) Anforderungen an die Tatsachengrundlage der Information | 84 | ||
| (e) Keine Bagatellschwelle | 86 | ||
| (f) Befristung | 87 | ||
| (g) Anforderungen an die Informationserteilung | 89 | ||
| (aa) Allgemeines | 89 | ||
| (bb) Hinweis auf Behebung des Verstoßes | 89 | ||
| (cc) Erläuterungen | 90 | ||
| (h) Keine Beschränkung auf Akteneinsicht | 91 | ||
| ff) Differenzierung zwischen gesetzgeberischer Regelung und Anwendung im Einzelfall | 91 | ||
| 4. Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) | 91 | ||
| 5. Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) | 92 | ||
| 6. Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) | 92 | ||
| V. Unionsrechtlicher Rahmen | 94 | ||
| 1. EU-Primärrecht: Unionsgrundrechte und EU-Marktfreiheiten | 95 | ||
| 2. Keine Sperrwirkung des Art. 10 VO (EG) Nr. 178/2002 für die schlichte Verbraucherinformation | 97 | ||
| 3. Vorgaben der EU-Lebensmittelkontrollverordnung | 99 | ||
| a) Exkurs: Lebensmittel-Kontrollverordnung (EG) Nr. 882/2004 | 99 | ||
| b) Lebensmittel-Kontrollverordnung (EU) Nr. 2017/625 | 101 | ||
| aa) Anforderungen der Verschwiegenheitspflicht, Art. 8 VO (EU) Nr. 2017/625 | 101 | ||
| (1) Grundsätzliche Verschwiegenheitspflicht gemäß Art. 8 Abs. 1 VO (EU) Nr. 2017/625 | 101 | ||
| (2) Ausnahme für die Veröffentlichung von Kontrollergebnissen gemäß Art. 8 Abs. 5 VO (EU) Nr. 2017/625 | 102 | ||
| (a) Veröffentlichung gemäß Art. 8 Abs. 5 lit. a und b VO (EU) Nr. 2017/625 | 103 | ||
| (b) Veröffentlichung bei Erforderlichkeit auf anderweitiger Grundlage | 105 | ||
| bb) Vereinbarkeit mit der Transparenzregelung, Art. 11 VO (EU) Nr. 2017/625 | 107 | ||
| cc) Materielle Anforderungen an die Informationserteilung | 108 | ||
| 4. Vereinbarkeit mit der Datenschutzgrundverordnung | 109 | ||
| a) Art. 86 DSGVO (Verarbeitung und Zugang der Öffentlichkeit zu amtlichen Dokumenten) | 110 | ||
| b) Allgemeine Anforderungen an die Datenverarbeitung (Art. 5f., 86 DSGVO) | 113 | ||
| aa) Rechtmäßigkeit und Verarbeitung nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 1 lit. a, Art. 6 DSGVO) | 114 | ||
| bb) Transparenz (Art. 5 Abs. 1 lit. a DSGVO) | 118 | ||
| cc) Zweckbindung (Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO) und Datenminimierung (Art. 5 Abs. 1 lit. c DSGVO) | 119 | ||
| dd) Richtigkeit (Art. 5 Abs. 1 lit. d DSGVO) | 119 | ||
| ee) Speicherbegrenzung (Art. 5 Abs. 1 lit. e 1. HS DSGVO) | 120 | ||
| ff) Integrität und Vertraulichkeit (Art. 5 Abs. 1 lit. f DSGVO) | 120 | ||
| VI. Schlussbetrachtung: Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit | 121 | ||
| VII. Zusammenfassung in Thesen | 125 | ||
| Rechtsprechungsverzeichnis (Auswahl) | 129 | ||
| Literaturverzeichnis | 131 | ||
| Gesetzesmaterialien | 137 | ||
| Sachregister | 138 |