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Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit und das Verbraucherportal »Topf Secret«

Grund- und lebensmittelrechtliche Determinanten im Spannungsfeld von Verbraucherinformation und Schutz unternehmerischer Interessen

Wollenschläger, Ferdinand

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 41

(2021)

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About The Author

Ferdinand Wollenschläger (*1976); Studium der Rechtswissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität München und der University of Oxford; Promotion 2007 (»Grundfreiheit ohne Markt«); Habilitation 2010 »Verteilungsverfahren«); seit 2011 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und Öffentliches Wirtschaftsrecht an der Universität Augsburg; Lehr- und Forschungstätigkeit im Europa-, Verfassungs- und Verwaltungsrecht; Gastprofessur an der Universität Leiden; Expertentätigkeit u.a. für Bundestag, Bundesregierung, Bundesrat, Landesregierungen, Landtage, EU-Kommission und EU-Parlament. Ferdinand Wollenschläger (*1976); law studies at Ludwig-Maximilians-University (Munich) and Oxford University; Ph.D. in law (2007; »Grundfreiheit ohne Markt«); Habilitation (2010; »Verteilungsverfahren«); since 2011, professor at the University of Augsburg, Faculty of Law (chair for Public Law, European Law and Public Economic Law); research and teaching on constitutional, administrative and EU law issues; guest professor at the University of Leiden; legal expert for the German Bundestag, Bundesregierung and Bundesrat, Länder governments and parliaments as well as the European Commission and the European Parliament.

Abstract

Der im Verbraucherinformationsgesetz normierte Anspruch eines jeden auf Zugang zu behördlichen Informationen über Verstöße von Unternehmen gegen lebensmittelrechtliche Anforderungen verbessert die Informationsbasis für Konsumentscheidungen der Verbraucherinnen und Verbraucher und erhöht Markt- sowie Verwaltungstransparenz, konfligiert indes mit auch grundrechtlich geschützten unternehmerischen Interessen. In besonderer Schärfe besteht dieses Spannungsverhältnis in Multiplikatoren-Konstellationen, mithin wenn die Informationen nicht (nur) zur eigenen Unterrichtung, sondern zur Weiterverbreitung über Internet-Plattformen begehrt werden. Am Beispiel des Verbraucherportals »Topf Secret« entfaltet die vorliegende Untersuchung den einfach-gesetzlichen, verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Rahmen für derartige Begehren der Verbraucherinformation und reflektiert allgemein das Phänomen der Informationsfreiheit für Multiplikatoren. »Multipliers as challenge for freedom of information and the consumer portal ›Topf Secret‹«: The claim, stipulated for by the consumer freedom of information act, to access to information held by food safety authorities about infringements of food law standards committed by un-dertakings strengthens consumer information and transparency, but conflicts with fundamen-tal rights, in particular when the information provided is re-used by means of publication on Internet platforms. With reference to the privately run consumer portal »Topf Secret« this book analyses the legal, notably constitutional and EU-law framework for such claims of ac-cess to public sector information and reflects on the phenomenon of freedom of information for multipliers from a general perspective.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
I. Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit und das Verbraucherportal Topf Secret: Einführung und Gang der Untersuchung 11
II. Die Initiative Topf Secret: Funktionsweise der Plattform und Anliegen 15
III. Einfach-gesetzlicher Rahmen: das Verbraucherinformationsgesetz 18
1. Anwendungsbereich und Zweck der Verbraucherinformation 18
2. Antragsberechtigung: jedermann 20
3. Gegenstand und Umfang des Zugangsanspruchs 21
4. Ausschluss- und Beschränkungsgründe, § 3 VIG 24
a) Offenbarung von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen (§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. c VIG) 24
b) Zugang zu personenbezogenen Daten (§ 3 Satz 1 Nr. 2 lit. a VIG) 25
c) Information während laufender Verfahren (§ 3 Satz 1 Nr. 1 lit. b, Satz 3 VIG) 26
5. Vorgaben für Verfahren, Rechtsschutz und Richtigkeit 26
a) Verfahren 26
b) Rechtsschutz 27
c) Richtigkeit 27
6. Rechtsmissbrauchsklausel, § 4 Abs. 4 VIG 28
7. Parallelität zu § 40 Abs. 1a LFGB 29
8. Verhältnis von VIG-Informationszugangs- und Informationsweiterverwendungsrecht 30
a) Anwendungsbereich des IWG und dessen Verhältnis zum VIG 31
b) Keine Irrelevanz der Weiterverwendung für den Informationszugang 33
aa) Trennungsthese 34
bb) Relevanz der Weiterverwendung für den Informationszugang 35
c) Rechtslage nach dem Gesetz für die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors 37
IV. Verfassungsrechtlicher Rahmen 38
1. Anwendbarkeit der nationalen Grundrechte 38
2. Kein Grundrechtseingriff durch die Handlungen Privater 39
3. Antragsgebundene Verbraucherinformation auf dem Prüfstand der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) 41
a) Schutzbereich 41
b) Eingriff 41
aa) Kein Sonderregime i.S.d. Glykol-Rechtsprechung 42
bb) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung 44
(1) Allgemeine Anforderungen 44
(2) Eingriffsqualität der aktiven staatlichen Verbraucherinformation 45
(3) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung nach dem VIG 45
(a) Bejahung eines Eingriffs im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.8.2019 46
(b) Kritik am Fokus der Eingriffsprüfung auf Topf Secret 47
(c) Eingriffsqualität der antragsgebundenen Informationserteilung nach dem VIG 49
(d) Keine Unterbrechung des Zurechnungszusammenhangs aufgrund (informationeller) Zwischenakte Privater 49
c) Rechtfertigung 51
aa) Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage 51
bb) Legitimer Zweck 53
cc) Geeignetheit 54
dd) Erforderlichkeit 55
ee) Angemessenheit 57
(1) Allgemeine Konkretisierungen: Drei-Stufen-Lehre und Bezugspunkt der Prüfung 57
(a) Drei-Stufen-Lehre 57
(b) Bezugspunkt der Prüfung 58
(2) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 59
(a) Allgemeines 59
(b) Hohe Gewichtung des Zugangsinteresses durch den Gesetzgeber 60
(3) Eingriffsintensität 61
(a) Eingriffsfolgen 62
(b) Belastungsintensität einer Internet-Veröffentlichung 62
(c) Unterschiede aktive Publikumsinformation und antragsgebundene Informationserteilung 64
(aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 64
(bb) Bewertung 65
(cc) Eingriffsschärfung qua staatlichem Steuerungsverlust nach Informationserteilung? 68
(4) Hohes Gewicht und Dringlichkeit der Anliegen der Verbraucherinformation 70
(5) Reduktion der Schutzwürdigkeit durch öffentlichkeitsrelevanten Rechtsverstoß 72
(6) Schutzmechanismen: (Verfahrens-)‌Anforderungen im VIG und zivilrechtlicher Rechtsschutz im Kontext der Informationsweiterverwendung 73
(a) Schutzmechanismen zugunsten des Lebensmittelunternehmens im VIG 73
(b) Mechanismen zur Richtigkeitsgewähr 74
(c) Zivilrechtlicher Rechtsschutz im Kontext der Informationsweiterverwendung 77
(d) Grundsätzliche Irrelevanz (nur) möglicher Rechtsverstöße Privater 78
(7) Abwägung: Angemessenheit der gesetzgeberischen Priorisierung der Verbraucherinformation 78
(a) Bewertung der antragsgebundenen Information in Rechtsprechung und Schrifttum 79
(b) Vertretbarkeit und Rechtfertigungsfähigkeit der gesetzgeberischen Interessenbewertung 80
(c) Position des Bundesverfassungsgerichts zur aktiven staatlichen Verbraucherinformation 83
(d) Anforderungen an die Tatsachengrundlage der Information 84
(e) Keine Bagatellschwelle 86
(f) Befristung 87
(g) Anforderungen an die Informationserteilung 89
(aa) Allgemeines 89
(bb) Hinweis auf Behebung des Verstoßes 89
(cc) Erläuterungen 90
(h) Keine Beschränkung auf Akteneinsicht 91
ff) Differenzierung zwischen gesetzgeberischer Regelung und Anwendung im Einzelfall 91
4. Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) 91
5. Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) 92
6. Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) 92
V. Unionsrechtlicher Rahmen 94
1. EU-Primärrecht: Unionsgrundrechte und EU-Marktfreiheiten 95
2. Keine Sperrwirkung des Art. 10 VO (EG) Nr. 178/2002 für die schlichte Verbraucherinformation 97
3. Vorgaben der EU-Lebensmittelkontrollverordnung 99
a) Exkurs: Lebensmittel-Kontrollverordnung (EG) Nr. 882/2004 99
b) Lebensmittel-Kontrollverordnung (EU) Nr. 2017/625 101
aa) Anforderungen der Verschwiegenheitspflicht, Art. 8 VO (EU) Nr. 2017/625 101
(1) Grundsätzliche Verschwiegenheitspflicht gemäß Art. 8 Abs. 1 VO (EU) Nr. 2017/625 101
(2) Ausnahme für die Veröffentlichung von Kontrollergebnissen gemäß Art. 8 Abs. 5 VO (EU) Nr. 2017/625 102
(a) Veröffentlichung gemäß Art. 8 Abs. 5 lit. a und b VO (EU) Nr. 2017/625 103
(b) Veröffentlichung bei Erforderlichkeit auf anderweitiger Grundlage 105
bb) Vereinbarkeit mit der Transparenzregelung, Art. 11 VO (EU) Nr. 2017/625 107
cc) Materielle Anforderungen an die Informationserteilung 108
4. Vereinbarkeit mit der Datenschutzgrundverordnung 109
a) Art. 86 DSGVO (Verarbeitung und Zugang der Öffentlichkeit zu amtlichen Dokumenten) 110
b) Allgemeine Anforderungen an die Datenverarbeitung (Art. 5f., 86 DSGVO) 113
aa) Rechtmäßigkeit und Verarbeitung nach Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 1 lit. a, Art. 6 DSGVO) 114
bb) Transparenz (Art. 5 Abs. 1 lit. a DSGVO) 118
cc) Zweckbindung (Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO) und Datenminimierung (Art. 5 Abs. 1 lit. c DSGVO) 119
dd) Richtigkeit (Art. 5 Abs. 1 lit. d DSGVO) 119
ee) Speicherbegrenzung (Art. 5 Abs. 1 lit. e 1. HS DSGVO) 120
ff) Integrität und Vertraulichkeit (Art. 5 Abs. 1 lit. f DSGVO) 120
VI. Schlussbetrachtung: Multiplikatoren als Herausforderung für die Informationsfreiheit 121
VII. Zusammenfassung in Thesen 125
Rechtsprechungsverzeichnis (Auswahl) 129
Literaturverzeichnis 131
Gesetzesmaterialien 137
Sachregister 138