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Die parlamentarische Steuerung und Kontrolle der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Sachsenmaier, Patrick

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1463

(2021)

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Patrick Sachsenmaier studierte Rechtswissenschaften und Wirtschaftsrecht (LL.M. oec.) an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg und dem Institut d’études politiques (Sciences Po) de Paris. Im Jahr 2020 promovierte Patrick Sachsenmaier bei Universitätsprofessor Dr. Hermann Butzer, Richter des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs, an der juristischen Fakultät der Leibniz Universität Hannover. Derzeit absolviert er sein Rechtsreferendariat im Landgerichtsbezirk Erfurt. Patrick Sachsenmaier studied Law (state examination) and Economic Law (LL.M. oec.) at the Martin-Luther-University Halle-Wittenberg and at the Institut d’études politiques (Sciences Po) de Paris. Supervised by Professor Dr Hermann Butzer, judge at the Constitutional Court of Lower Saxony, Patrick Sachsenmaier finished his doctorate at the faculty of Law at the Leibniz University Hanover in 2020. He completed his German Legal Clerkship at the District Court of Erfurt.

Abstract

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit wird maßgeblich durch gubernative und administrative Strukturen geprägt. Eine parlamentarische Steuerung und Kontrolle der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ist hingegen nur fragmentarisch vorgesehen und erfolgt, wenn überhaupt, im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung und der allgemeinen parlamentsrechtlichen Beteiligungsmöglichkeiten. Vor dem Hintergrund der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erweist sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit – aufgrund einer Grundrechts- und Menschenrechtsrelevanz, der Bedeutung des Themas für das Zusammenleben der Menschen und einer Staatszielbestimmung der »Internationalen (Entwicklungs-)Zusammenarbeit« – aber als »wesentlich«, sodass ein Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt festgestellt und eine intensivere Beschäftigung des Parlamentes mit der Materie gefordert werden muss. Als zentrale Verbesserungsmöglichkeit bietet sich die Verabschiedung eines Gesetzes zur deutschen Entwicklungszusammenarbeit an. »The Parliamentary Guidance and Control of the German Development Cooperation«: This study examines if and how the German parliament guides and controls the German development cooperation in the light of the parliamentary scrutiny reservation, which derives from the constitutional principle of the rule of law. As the German development cooperation tends to be mainly organised and led by the executive power, there seems to be a need of an increased legislative participation. Therefore, the German parliament could pass a law concerning the German development cooperation to fulfil its constitutional duty.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
1. Kapitel: Einleitung 15
A. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung 17
B. Abgrenzung zu bereits erschienenen Arbeiten 20
2. Kapitel: Die fragmentarische Beteiligung des Parlamentes an der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 26
A. Hinführung zum Thema 27
I. Begriffsbestimmungen 28
1. Entwicklung 28
2. Entwicklungszusammenarbeit 30
3. Entwicklungsländer 30
a) Völkerrechtliche Annäherung 31
b) Die Einstufung in Deutschland 33
4. Schwellenländer 34
5. Länder der „Dritten Welt“ 35
II. Historischer Abriss der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 35
1. Die Zeit der Kolonien 36
2. Das Entstehen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit nach dem Zweiten Weltkrieg 38
3. Die Entwicklungspolitik der Bundesrepublik im geteilten Deutschland 40
4. Der Fall der Mauer und die Veränderungen bis in die Gegenwart 45
III. Die Zweiteilung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 52
1. Das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 53
2. Die Durchführungsorganisationen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 55
a) Die Kreditanstalt für Wiederaufbau 56
b) Die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit 58
B. Die „Gesetzlosigkeit“ der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 61
I. Die Entwicklungszusammenarbeit als Rechtsgebiet 63
1. Entwicklungsverwaltungsrecht 63
2. Entwicklungsvölkerrecht 64
3. Entwicklungsrecht 65
II. Bundes- oder Landesangelegenheit 66
III. Der Vorschlag eines Gesetzes zur Entwicklungszusammenarbeit 69
1. Der Ablauf des Beratungsganges 69
2. Die wesentlichen Inhalte des Gesetzesentwurfs 75
3. Die Begründung des Gesetzesentwurfs 79
IV. Untergesetzliche Normierungen 80
1. Das Haushaltsgesetz und der Einzelplan 23 80
a) Das Zustandekommen von Haushaltsgesetz und Einzelplan 23 80
b) Die Bedeutung des Einzelplanes 23 für die Entwicklungszusammenarbeit 82
c) Die langfristige Planbarkeit durch Verpflichtungsermächtigungen 87
2. Die „Leitlinien für bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Kooperationspartnern der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ der Bundesregierung von 2007 90
a) Die Festlegung von Zielen und Schwerpunkten 92
b) Die der Entwicklungszusammenarbeit vorgeschaltete Planungsphase 94
c) Die Vertragsgestaltung mit den Partnerländern 96
d) Die Durchführung der Entwicklungszusammenarbeit 98
e) Die unmittelbare Teilfinanzierung von Staatshaushalten 100
f) Die laufende und abschließende Evaluation von Entwicklungsvorhaben 102
3. Weitere Dokumente zur deutschen Entwicklungspolitik 103
C. Die Beteiligungsmöglichkeiten des Parlamentes an der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 105
I. Die an der Entwicklungszusammenarbeit beteiligten Ausschüsse 105
1. Der Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 107
2. Der Haushaltsausschuss 111
3. Der Auswärtige Ausschuss 114
II. Große und Kleine Anfragen 116
1. Große Anfragen 117
2. Kleine Anfragen 120
III. Weitere parlamentarische Fragerechte 122
1. Einzelfragen 122
2. Aktuelle Stunden 124
3. Das (Interpellations- und) Zitierrecht 126
4. Die Befragung der Bundesregierung 127
IV. Regierungsseitige und spezifische außerparlamentarische Verfahren in der Entwicklungspolitik 129
1. Die Berichte der Bundesregierung 130
2. Regierungserklärungen zur Entwicklungspolitik 133
3. Die außerparlamentarische Mitwirkung von Parlamentariern in entwicklungspolitischen Gremien 135
D. Die Notwendigkeit eines „Gesamtkonzeptes Entwicklung“ 136
3. Kapitel: Die Pflicht des Parlaments zur Mitwirkung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 138
A. Die Bedeutung des Parlamentsvorbehaltes 139
I. Der Vorbehalt des Gesetzes 140
1. Spezielle Gesetzesvorbehalte 141
2. Der allgemeine Gesetzesvorbehalt 142
II. Der Parlamentsvorbehalt 147
1. Die Wesentlichkeitsrechtsprechung 149
2. Voraussetzungen an die „Wesentlichkeit“ einer Materie 154
3. Die Reichweite der „Wesentlichkeit“ bei Sachverhalten mit Auslandsbezug 157
4. Kritik an den Kriterien zur Bestimmung der „Wesentlichkeit“ 160
a) Die Geltung der Menschenrechte für Deutschland 160
b) Die notwendige Einbeziehung von Menschenrechten bei der Bestimmung der„Wesentlichkeit“ einer Materie 165
B. Die Herleitung des Parlamentsvorbehaltes für die Entwicklungszusammenarbeit 168
I. Die „Wesentlichkeit“ der Entwicklungszusammenarbeit 168
1. Die Herleitung der „Wesentlichkeit“ aus einer „Grundrechtsrelevanz“ 169
a) Die Grundrechtsrelevanz für den deutschen Steuerzahler 169
b) Die Grundrechtsrelevanz für Menschen in den Entwicklungsländern 171
aa) Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit 173
bb) Der Schutz von Ehe und Familie 175
cc) Die Eigentumsgarantie 176
dd) Die Menschenwürdegarantie 177
ee) Gleichbehandlungsgebote und Diskriminierungsverbote 179
2. Die Herleitung der „Wesentlichkeit“ aus einer „Menschenrechtsrelevanz“ 180
a) Die Pflicht zur Einhaltung der in den Menschenrechtsverträgen gewährleisteten Rechte 181
aa) Das Recht auf Leben 182
bb) Das Verbot der Sklaverei, der Leibeigenschaft und der Zwangsarbeit 183
cc) Das Recht auf Gesundheit 184
dd) Das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard 185
ee) Das Recht auf Bildung und das Recht auf kulturelle Betätigung 186
ff) Das Recht auf Wohnung 187
gg) Das Recht auf Eigentum 188
hh) Die Diskriminierungsverbote 188
b) Die Betonung der Menschenrechtsrelevanz in Dokumenten zur Entwicklungszusammenarbeit 190
aa) Die Abkommen von Lomé und Cotonou 191
bb) Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung 192
cc) Das BMZ-Strategiepapier 4/2011 193
dd) Stellungnahmen zu Menschenrechten in der Entwicklungszusammenarbeit 194
3. Die Herleitung einer „Wesentlichkeit für das Zusammenleben der Menschen“ 195
II. Die Herleitung eines Parlamentsvorbehaltes aus einer Staatszielbestimmung 197
1. Die Existenz eines Staatsziels der deutschen Entwicklungszusammenarbeit? 197
a) Das Staatsziel des Umweltschutzes gemäß Art. 20a GG 200
b) Das Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG 202
c) Das Staatsziel der „Mitmenschlichkeit und des Gemeinsinns“ 203
d) Das Staatsziel der „internationalen (Entwicklungs-)Zusammenarbeit“ 205
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu den Vorgaben des Grundgesetzes zum Parlamentsheer 208
a) Das Urteil zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr 209
b) Die Zusammenhänge zur deutschen Entwicklungszusammenarbeit 214
c) Keine Verfassungstradition der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 217
III. Der verfassungsrechtliche institutionelle Gesetzesvorbehalt in der Entwicklungszusammenarbeit 218
1. Die Bedeutung des institutionellen Gesetzesvorbehaltes 218
2. Der Verstoß gegen den institutionellen Gesetzesvorbehalt 220
C. Die Bewertung der parlamentarischen Beteiligung an der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 222
I. Die Voraussetzungen des Parlamentsvorbehaltes an den Haushaltsplan des Bundes 223
1. Der Haushaltsplan als ausreichende Beteiligungsgrundlage 225
2. Der Haushaltsplan als unzureichende Beteiligungsgrundlage 227
3. Die Legitimation der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 230
II. Parlamentsrechtliche Behelfe zur Erfüllung der Vorgaben des Parlamentsvorbehaltes in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 234
1. Die Nutzung parlamentarischer Einflussmöglichkeiten 234
2. Die nichtöffentlichen Sitzungen der Bundestagsausschüsse 235
D. Die unzureichende parlamentarische Steuerung und Kontrolle der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 237
4. Kapitel: Instrumente zur Stärkung der parlamentarischen Mitwirkung in der Entwicklungszusammenarbeit 239
A. Die Verabschiedung eines Gesetzes zur Entwicklungszusammenarbeit 239
I. Die Rechtspraxis anderer Länder 240
II. Möglicher Inhalt eines Gesetzes zur deutschen Entwicklungszusammenarbeit 245
1. Konkrete Zielvorgaben für die Entwicklungszusammenarbeit 246
a) Die Festlegung von thematischen Schwerpunkten 248
b) Die Festlegung von länderbezogenen Schwerpunkten 249
2. Die Organisation der Entwicklungsverwaltung 251
3. Die Regelung des Verfahrens 253
a) Die allgemeine Koordination der Zusammenarbeit mit Nehmerländern 253
b) Die Festlegung interner Entscheidungsvoraussetzungen 255
c) Die Konkretisierung der Durchführung 256
d) Die Entscheidung für die Budgetfinanzierung 257
e) Die nachträgliche Kontrolle der Entwicklungsverwaltung 257
f) Die Finanzierung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit 258
g) Die Einführung einer Entwicklungsverträglichkeitsprüfung 258
B. Die mögliche parlamentarische Beteiligung an der laufenden Entwicklungszusammenarbeit 259
I. Parallelen zu anderen Gesetzen 260
1. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz 261
a) Der konstitutive Bundestagsbeschluss als Zustimmungserfordernis 263
b) Das Verfahren im Bundestag 264
2. Die „Lissabon-Begleitgesetze“ 267
a) Stellungnahmen als parlamentarische Beteiligungsform 269
b) Parlamentarische Mitwirkung durch Gesetze und konstitutive Beschlüsse 271
II. Die dogmatische Einordnung von konstitutiven Parlamentsbeschlüssen 273
III. Der mögliche Einsatz von Stellungnahmen und Parlamentsbeschlüssen in der Entwicklungspolitik 278
1. Potenzielle Elemente von Stellungnahmen 278
2. Potenzielle Elemente von konstitutiven Parlamentsbeschlüssen 280
C. Die Einrichtung des Amtes eines Entwicklungsbeauftragten 281
I. Anlehnung an den Wehrbeauftragten im Sinne des Art. 45b GG 284
1. Der Wehrbeauftragte als Ombudsperson 284
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu einem Entwicklungsbeauftragten 287
II. Die mögliche Kompetenzausgestaltung eines Entwicklungsbeauftragten 288
5. Kapitel: Fazit 292
Literaturverzeichnis 296
Internetquellen 331
Personen- und Sachregister 336