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Tarifautonomie und Tarifgeltung

Die Legitimation und Legitimität der Tarifautonomie im Wandel der Zeit

Höpfner, Clemens | Lesch, Hagen | Schneider, Helena | Vogel, Sandra

(2021)

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About The Author

Clemens Höpfner ist Direktor des Instituts für Arbeits-, Sozial- und Wirtschaftsrecht und Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Arbeitsrecht, Wirtschaftsrecht und Rechtstheorie an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Nach Studium und Promotion an der Universität Konstanz habilitierte er sich 2014 mit einer tarifvertragsrechtlichen Schrift an der Universität zu Köln. Anschließend wurde er u.a. an die Universität Konstanz berufen, bevor er 2017 nach Münster wechselte. Höpfner ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Arbeitsrecht und zum Bürgerlichen Recht sowie Mitherausgeber der Zeitschriften »Recht der Arbeit« und »Zeitschrift für Arbeitsrecht«. Hagen Lesch ist Leiter des Kompetenzfeldes Tarifpolitik und Arbeitsbeziehungen sowie der Forschungsstelle Tarifautonomie am Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. Nach Studium und Promotion an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn war er von 1991 bis 2000 wissenschaftlicher Mitarbeiter im Institut »Finanzen und Steuern« in Bonn. 2000 wechselte er zum Institut der deutschen Wirtschaft und übernahm dort den Arbeitsbereich Lohn- und Tarifpolitik. Von 2002 bis 2007 war er Lehrbeauftragter für Wirtschaftspolitik an der Rheinischen Fachhochschule Köln. Lesch ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen zum Thema Tarifpolitik und Industrielle Beziehungen. Helena Schneider ist Economist in der Forschungsstelle Tarifautonomie des Kompetenzfeldes Tarifpolitik und Arbeitsbeziehungen am Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. Nach dem Bachelor-Studium der Politik- und Wirtschaftswissenschaften in Mainz und Kristiansand (Norwegen) und dem Master-Studium »Arbeitsmarkt und Personal« an der Friedrich-Alexander-Universität in Nürnberg trat sie im Oktober 2017 ins Institut der deutschen Wirtschaft ein. Schneider ist Autorin verschiedener Veröffentlichungen zu den Themen Lohngerechtigkeit, Tarifpolitik und Mindestlohn. Sandra Vogel ist Senior Researcher und Projektleiterin im Kompetenzfeld Tarifpolitik und Arbeitsbeziehungen am Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. Nach Studium der Regionalwissenschaften China mit der Studienrichtung Politikwissenschaft an der Universität zu Köln sowie der Zhejiang Universität China und Promotion in den Modernen China-Studien an der Universität zu Köln wechselte sie 2006 zum Institut der deutschen Wirtschaft. Vogel publiziert schwerpunktmäßig zu den Themen Ausgestaltung von Tarifsystemen, Industrielle Beziehungen und Arbeitsbedingungen für die Forschungsstelle Tarifautonomie sowie für die verschiedenen Berichtskreise der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Eurofound).

Abstract

Die Tarifautonomie steht immer wieder im Fokus politischer Debatten. Aus einer historischen Perspektive heraus wird untersucht, wie sie über die Zeit hinweg legitimiert und in den letzten 100 Jahren von Politik und Gesellschaft als legitime Institution angesehen wurde. Dabei wird eine juristische Perspektive mit einer ökonomisch-sozialwissenschaftlichen Sichtweise verbunden. Im Rückblick zeigt sich, dass lediglich Änderungen der Rahmenbedingungen, die die Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie sichern und das Miteinander der Tarifvertragsparteien regeln, erfolgreich waren. Eingriffe, die nur die Symptome kurieren wollen, ohne die Problemursachen anzugehen, scheiterten. Das bestätigte sich zuletzt beim Tarifautonomiestärkungsgesetz, das eine zwangsweise Ausweitung der Tarifgeltung bezweckt, ohne am eigentlichen Problem der Organisationsschwäche anzusetzen. Will der Gesetzgeber die Tarifbindung stärken, sollte er die Attraktivität der Verbandsmitgliedschaft erhöhen und damit die Tarifautonomie als kollektiv ausgeübte Privatautonomie absichern. »Collective Bargaining Autonomy and Collective Agreement Coverage. On the Legitimation and Legitimacy of Autonomous Collective Bargaining over the Course of Time«: The analysis examines how autonomous collective bargaining has been historically legitimized and to what extent it has been regarded as a legitimate institution by politics and society in Germany. Results show that state interventions in autonomous collective bargaining fail if such interventions seek to cure symptoms without addressing the causes of the problems beneath. Regards the current debate on strengthening collective bargaining in Germany, the analysis therefore concludes: If the legislator wants to strengthen the collective bargaining coverage, it should increase the attractiveness of membership in associations and thus safeguard autonomous collective bargaining as collectively exercised private autonomy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort des Herausgebers 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abbildungsverzeichnis 14
Abbildung 1: Stinnes-Legien-Abkommen 49
Abbildung 2: Buchdrucker-Tarifvertrag von 1873 52
Quelle: Gesetzsammlung für die Königlich-Preußischen Staaten, Staatsbibliothek Berlin, Zsn 8592-1845 55
Abbildung 3: Preußische Gewerbeordnung von 1845 55
Quelle: Bundesgesetzblatt des Norddeutschen Bundes 1869, unveränderter Abdruck 1891, Wikimedia Commons 57
Abbildung 4: Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund von 1869 57
Quelle: Wikimedia Commons 67
Abbildung 5: Reichsgesetzblatt von 1896 67
Quelle: Bundesarchiv, BildY 1-289-26534 71
Abbildung 6: Matrosenaufstand 71
Quelle: Wikimedia Commons 75
Abbildung 7: TVVO von 1918 75
Abbildung 8: Sitzung der Nationalversammlung, 1919 77
Abbildung 9: Philipp Lotmar 81
Abbildung 10: Lujo Brentano 93
Abbildung 11: Hugo Sinzheimer 96
Quelle: Library of Congress, ggbain 02604 100
Abbildung 12: Otto von Gierke 100
Quelle: Institut für Arbeits- und Wirtschaftsrecht Universität zu Köln 108
Abbildung 13: Hans Carl Nipperdey 108
Abbildung 14: Wilhelm Herschel 126
Abbildung 15: Heinrich „Heinz“ Goldschmidt 132
Abbildung 16: Anton Storch 137
Quelle: Bundesarchiv, Bild 183-R66978 139
Abbildung 17: Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes 139
Abbildung 18: Anton von Rieppel 200
Quelle: Bundesarchiv, BildY 1-300-2962-67 201
Abbildung 19: Ausrufung der Republik 201
Abbildung 20: Hugo Stinnes 203
Abbildung 21: Carl Legien 203
Abbildung 22: Hans von Raumer 205
Abbildung 23: Rat der Volksbeauftragten 208
Abbildung 24: Brandenburger Tor 1945 210
Abbildung 25: Karte der Besatzungszonen 213
Abbildung 26: Hans Böckler 215
Abbildung 27: Hans Bilstein 216
Abbildung 28: Adenauer auf der konstituierenden Sitzung des Deutschen Bundestags 224
Abbildung 29: Ludwig Erhard 225
Quelle: picture alliance/ullstein bild, 117062115 225
Abbildung 30: Alfred Müller-Armack 225
Abbildung 31: Streikposten der BVG 1932 230
Abbildung 32: Rudolf Wissel 231
Abbildung 33: Heinrich Brauns 235
Abbildung 34: Gustav Stresemann 239
Abbildung 35: Reichsarbeitsministerium 1929 242
Abbildung 36: Ernst von Borsig 243
Abbildung 37: Reichstagssitzung vom 19.01.1925 249
Abbildung 38: Heinrich Brüning 250
Abbildung 39: Übergabe Jahresgutachten an Bundeskanzler Kiesinger und Wirtschaftsminister Schiller 1967 266
Abbildung 40: Schiller mit Vertretern der Konzertierten Aktion 1967 268
Abbildung 41: Otto Brenner 270
Abbildung 42: Herbert van Hüllen 272
Abbildung 43: Rolf Rodenstock 273
Abbildung 44: Abdruck des § 116 AFG (Fassung von 1969) 279
Abbildung 45: Heinrich Franke 281
Abbildung 46: Otto Esser 283
Abbildung 47: Helmut Kohl 294
Abbildung 48: Klaus Zwickel 296
Abbildung 49: Pressekonferenz zum Bündnis für Arbeit am 9. Januar 2000 300
Abbildung 50: Kurt Biedenkopf 306
Abbildung 51: Wolfgang Clement 308
Abbildung 52: Gerhard Schröder 310
Abbildung 53: Martin Kannegiesser 312
Abbildung 54: DGB-Kampagne zur Einführung des Mindestlohns 317
Abbildung 55: Angela Merkel 318
Abbildung 56: Rainer Dulger 324
Abbildung 57: Bundesarbeitsgericht, Erfurt 330
Abbildung 58: Streik der GDL 2015 331
Abbildung 59: Schloss Meseberg 344
Abbildung 60: Jörg Hofmann 346
Abbildung 61: Stefan Wolf 347
Abbildung 62: Jean-Claude Juncker 354
Abbildung 63: Ursula von der Leyen 359
Grafikverzeichnis 17
Grafik 1: Art der Tarifbindung von Betrieben 31
Grafik 2: Tarifbindung der Betriebe nach Betriebsgröße 33
Grafik 3: Art der Tarifbindung von Beschäftigten 34
Grafik 4: Branchentarifbindung der Betriebe 1995 bis 2020 35
Grafik 5: Branchentarifbindung der Beschäftigten 1995 bis 2020 37
Grafik 6: Mitgliederentwicklung der Gewerkschaften in Deutschland 38
Grafik 7: Branchentarifbindung in der Metall- und Elektro-Industrie 1959 bis 2020 41
Grafik 8: Mitgliederentwicklung in den Verbänden der Metall- und Elektro-Industrie 43
Grafik 9: Beschäftigtenentwicklung in den Mitgliedsunternehmen der Verbände der Metall- und Elektro-Industrie 44
Grafik 10: Regionale Arbeitslosenquoten 1948 und 1949 212
Grafik 11: Arbeitslosigkeit 1924 bis 1938 251
Grafik 12: Tariflöhne der Industriearbeiter 1924 bis 1939 252
Grafik 13: Bruttoinlandsprodukt 1951 bis 1970 259
Grafik 14: Arbeitslosenquote 1951 bis 1970 260
Grafik 15: Brutto- und Tarifverdienste sowie Lohndrift in der Investitionsgüterindustrie 1951 bis 1970 261
Grafik 16: Bruttoinlandsprodukt 1971 bis 1990 276
Grafik 17: Ausfalltage durch Streiks und Aussperrungen 1967 bis 1989 277
Grafik 18: Arbeitslosigkeit 1971 bis 2004 286
Grafik 19: Bruttoinlandsprodukt 1992 bis 2005 288
Grafik 20: Brutto- und Tarifverdienste sowie Lohndrift 1992 bis 2004 290
Grafik 21: Tarifbindung der Beschäftigten 1995 bis 2020 313
Grafik 22: Entwicklung des Niedriglohnsektors in Deutschland 314
Grafik 23: Arbeitslosigkeit 2005 bis 2020 315
Grafik 24: Ausfalltage durch Streiks und Aussperrungen 1993 bis 2016 327
Grafik 25: Wandel in der Sektorstruktur der Arbeitskämpfe 329
Grafik 26: Tarifbindung der Betriebe 1995 bis 2020 337
Grafik 27: Mitgliederentwicklung im Deutschen Gewerkschaftsbund 341
Grafik 28: Bruttoinlandsprodukt in der EU von 2009 bis 2020 355
Grafik 29: Arbeitslosenquoten in der EU von 2008 bis 2020 356
Grafik 30: Aktuelle Mindestlöhne in den EU-Mitgliedstaaten 358
Tabellenverzeichnis 19
Abkürzungsverzeichnis 20
1. Hintergrund und Zielsetzung 23
2. Struktur und Entwicklung der Tarifbindung 30
2.1 Struktur der Tarifbindung 30
2.2 Entwicklung der Tarifbindung 35
2.3 Tarifbindung in der Metall- und Elektro-Industrie 40
3. Die Legitimation der Tarifautonomie 45
3.1 Historische Entwicklung der Tarifautonomie 45
3.1.1 Der Weg zur Koalitionsfreiheit 1919 50
3.1.1.1 1845 ff.: Koalitionsverbote 53
3.1.1.2 1869 ff.: Aufhebung der Koalitionsverbote, aber weitgehende Repressalien 56
3.1.1.3 1914 ff.: Entwicklung einer echten Koalitionsfreiheit 70
3.1.2 Tarifvertragsgeltung vor Inkrafttreten der TVVO 1918 77
3.1.2.1 Verbandsrechtliche Legitimation der Tarifgeltung 78
3.1.2.2 Individualautonom-mandatarische Legitimation der Tarifgeltung 79
3.1.2.2.1 Die privatrechtliche Qualifikation der Tarifautonomie 80
3.1.2.2.2 Abschluss von Tarifverträgen 82
3.1.2.2.3 Rechtswirkung von Tarifverträgen 84
3.1.2.2.3.1 Ergänzende Wirkung des Tarifvertrags 84
3.1.2.2.3.2 Unabdingbarkeit des Tarifvertrags 86
3.1.2.3 Die Schwächen der individualautonom-mandatarischen Legitimation 88
3.1.2.3.1 Kritik an der Vertretungskonstruktion des Tarifabschlusses 89
3.1.2.3.2 Kritik an der privatrechtlichen Begründung der Tarifgeltung 90
3.1.2.3.3 Zwischenfazit 92
3.1.2.4 Kollektivierung des Tarifvertragswesens 93
3.1.2.4.1 Tarifvertragsparteien als staatliche Zwangskorporationen 93
3.1.2.4.2 Tarifautonomie als autonome Normsetzung auf öffentlich-rechtlicher Grundlage 95
3.1.2.4.3 Tarifautonomie kraft originärer Verbandsgewalt 99
3.1.3 Die Kodifikation des Tarifvertrags in der TVVO 102
3.1.3.1 Überblick über die TVVO 105
3.1.3.2 Vom Provisorium zum Dauerzustand 107
3.1.3.3 Die zentralen Innovationen der TVVO 108
3.1.3.3.1 Entscheidung für die Verbandstheorie 108
3.1.3.3.2 Unmittelbare und zwingende Wirkung des Tarifvertrags 110
3.1.3.3.3 Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen 114
3.1.3.4 Bewertung 117
3.1.4 Der Weg in die Zwangsschlichtung 118
3.2 Das TVG – Rückkehr zum liberalen Tarifvertragsmodell 122
3.2.1 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände nach 1945 122
3.2.2 Die Entstehungsgeschichte des TVG 124
3.2.2.1 Die Arbeiten an einer TVVO in der britischen Zone 124
3.2.2.2 Die Arbeiten an einem TVG in der amerikanischen Zone 132
3.2.2.3 Der Entwurf des Arbeitsrechtsausschusses des Länderrats 133
3.2.2.4 Der Alternativentwurf der Gewerkschaften und der SPD-Fraktion 135
3.2.2.5 Die Beratungen des TVG im Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebiets 137
3.2.2.6 Änderungen des TVG-Entwurfs im Genehmigungsverfahren 142
3.2.3 Grundsätzliche Ausrichtung des Tarifvertragsrechts im TVG von 1949 im Vergleich mit der TVVO 1918 144
3.2.3.1 Verzicht auf eine konstitutive Eintragungspflicht und ein behördliches Prüfungsrecht 145
3.2.3.2 Verbandstheorie und Satzungsautonomie 146
3.2.3.3 Normative Wirkung des Tarifvertrags 147
3.2.3.4 Günstigkeitsprinzip 148
3.2.3.5 Allgemeinverbindlicherklärung 150
3.2.4 Die Schlichtung von Tarifkonflikten in der Bundesrepublik 151
3.3 Die Legitimation der Tarifautonomie in der modernen Tarifrechtsdogmatik 155
3.3.1 Legitimation von oben: Tarifautonomie als Delegation staatlicher Rechtsetzungsmacht 155
3.3.2 Legitimation von unten: Tarifautonomie als kollektiv ausgeübte Privatautonomie 160
3.3.3 Differenzierung zwischen Tarifautonomie, \ntariflicher Normsetzungsbefugnis und Tarifgeltung \nim Arbeitsverhältnis 167
3.4 Fazit 176
4. Die Legitimität von Tarifautonomie 179
4.1 Legitimität nach innen und nach außen 179
4.2 Legitimitätsdebatten in 100 Jahren Tarifautonomie 188
4.3 Grundsatzdebatten 193
4.3.1 Stinnes-Legien-Abkommen (1918) 193
4.3.1.1 Hintergrund 193
4.3.1.2 Interessenlagen 202
4.3.1.3 Staatliche Legitimierung der Tarifautonomie 207
4.3.2 Der Weg zum Tarifvertragsgesetz (1946–1949) 209
4.3.2.1 Hintergrund 209
4.3.2.2 Interessenlagen 217
4.3.2.3 Staatliche Legitimierung der Tarifautonomie 223
4.4 Zeithistorische Debatten 226
4.4.1 Staatliche Zwangsschlichtung (1919–1923) 226
4.4.1.1 Hintergrund 226
4.4.1.2 Art des Legitimitätsproblems 233
4.4.1.3 Art des Staatseingriffs 237
4.4.2 Notverordnungen (1930–1932) 241
4.4.2.1 Hintergrund 241
4.4.2.2 Art des Legitimitätsproblems 253
4.4.2.3 Art des Staatseingriffs 256
4.4.3 Konzertierte Aktion (1967–1977) 258
4.4.3.1 Hintergrund 258
4.4.3.2 Art des Legitimitätsproblems 263
4.4.3.3 Art des Staatseingriffs 264
4.4.3.4 Debatte um die Konzertierte Aktion 267
4.4.4 Novellierung des § 116 AFG (1984) 275
4.4.4.1 Hintergrund 275
4.4.4.2 Politische Debatte 280
4.4.4.3 Art des Legitimitätsproblems 283
4.4.4.4 Art des Staatseingriffs 284
4.4.5 Bündnisse für Arbeit (1995–2003) 285
4.4.5.1 Hintergrund 285
4.4.5.2 Art des Legitimitätsproblems 293
4.4.5.3 Art des Staatseingriffs 293
4.4.5.4 Debatten um das Bündnis für Arbeit 295
4.4.6 Diskussion über gesetzliche Öffnungsklauseln (1994–2004) 301
4.4.6.1 Hintergrund 301
4.4.6.2 Art des Legitimitätsproblems 307
4.4.6.3 Art des Staatseingriffs 309
4.4.7 Tarifautonomiestärkungsgesetz (2010–2014) 313
4.4.7.1 Hintergrund 313
4.4.7.2 Art des Legitimitätsproblems 320
4.4.7.3 Art des Staatseingriffs 321
4.4.7.4 Politische Debatte 322
4.4.8 Tarifeinheitsgesetz (2010–2015) 325
4.4.8.1 Hintergrund 325
4.4.8.2 Politische Debatte 332
4.4.8.3 Art des Legitimitätsproblems 334
4.4.8.4 Art des Staatseingriffs 335
4.4.9 Organisationsfähigkeit der Tarifvertragsparteien 336
4.4.9.1 Hintergrund 336
4.4.9.2 Politische Debatte 342
4.4.9.3 Art des Legitimitätsproblems 348
4.4.9.4 Art des Staatseingriffs 350
4.4.10 Exkurs: Europäische Säule der sozialen Rechte und EU-Mindestlohnrichtlinie 353
4.4.10.1 Hintergrund 353
4.4.10.2 Art der Eingriffe 359
4.4.10.3 Art des Legitimtätsproblems 361
4.4.10.4 Politische Debatte 364
4.5 Legitimitätsdebatten im Vergleich 372
4.5.1 Interdependenzen von Herausforderungen und Antworten 372
4.5.2 Die Debatten im Vergleich 377
4.5.2.1 Typisierung der Debatten 377
4.5.2.2 Grundsatzdebatten 383
4.5.2.3 Debatten aufgrund externer Probleme 385
4.5.2.4 Debatten aufgrund interner Probleme, die extern ausstrahlten 386
4.5.2.5 Debatten aufgrund externer und interner Probleme 387
4.6 Fazit 388
5. Stärkung der Tarifgeltung versus Stärkung der Tarifautonomie 393
5.1 Der gegenwärtige Zustand der Tarifautonomie 393
5.1.1 Abnehmende Tarifbindung 393
5.1.2 Rückläufiger Organisationsgrad auf Arbeitnehmerseite 395
5.2 Ursachen 398
5.2.1 Ursachen auf Arbeitgeberseite 398
5.2.2 Ursachen auf Arbeitnehmerseite 402
5.2.2.1 Ideelle Ursachen 403
5.2.2.2 Materielle Ursachen 404
5.3 Reaktionsmöglichkeiten 408
5.3.1 Überblick 408
5.3.2 Maßnahmen zur Ausweitung der Tarifgeltung 411
5.3.3 Maßnahmen zur Stärkung der Tarifautonomie 413
5.4 Einzelne Maßnahmen 415
5.4.1 Erleichterung der Allgemeinverbindlicherklärung 415
5.4.2 Tariftreueregelungen 426
5.4.3 Einschränkung der OT-Mitgliedschaft 430
5.4.4 Das sog. Genter System 435
5.4.5 Einschränkung der Tarifdispositivität 439
5.4.6 Steuerliche Privilegierungen 442
5.4.7 Solidaritätsbeiträge 445
5.4.8 Einschränkung der zeitlichen Reichweite \nder Tarifbindung 447
5.4.9 Ausweitung der Zulässigkeit von Differenzierungsklauseln 450
5.4.10 Entwurf einer europäischen Mindestlohn-Richtlinie 455
5.5 Fazit 466
6. Gesamtfazit 469
Literaturverzeichnis 472
Die Autorinnen und Autoren 506
Personenverzeichnis 507