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Die Regulierung des Rideselling (Uber)

Personenbeförderungsrechtliche Analyse digitaler Beförderungsmodelle der Sharing Economy

Huller, Felix

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 18

(2022)

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About The Author

Felix Huller studierte Rechtswissenschaften mit wirtschaftswissenschaftlicher Zusatzausbildung an der Universität Bayreuth. Rechtsreferendariat mit Stationen in Würzburg und München, im Jahr 2016 Zweite Juristische Staatsprüfung. Bis 2019 Tätigkeit als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht von Prof. Dr. Markus Ludwigs an der Universität Würzburg. Anschließend Richter am Verwaltungsgericht Würzburg mit Schwerpunkten im Öffentlichen Wirtschafts- und Verkehrsrecht. Im Frühjahr 2021 Promotion mit einer personenbeförderungsrechtlichen Arbeit. Seit August 2021 Referent in der Bayerischen Staatskanzlei. Felix Huller studied law with additional degree in economics at the University of Bayreuth. Legal internship stages in Würzburg and Munich, second state law examination in 2016. Until 2019, research assistant at the Chair of Public Law and European Law of Prof. Dr. Markus Ludwigs at the University of Würzburg. Subsequently, judge at the Administrative Court of Würzburg with a focus on public commercial law and traffic law. In 2021, PhD with a thesis on passenger transportation law. Since August 2021 adviser in the Bavarian State Chancellery.

Abstract

Appbasierte Vermittlungen von taxiähnlichen Beförderungen konfligieren mit dem Personenbeförderungsrecht und waren Gegenstand gerichtlicher Untersagungen. Die Untersuchung beleuchtet vor diesem Hintergrund die Regulierung des Rideselling (Uber) als Ausprägung der Sharing Economy. Die Prüfung zeigt, dass das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) gegenüber den digitalen Beförderungsmodellen des Rideselling, Ridesharing und Ridepooling zwar offener ist, als es in der Debatte bisweilen anklingt, jedoch einer vollständigen Hebung des Effizienz-potentials der Plattformen entgegensteht. Insoweit gilt es, Optionen einer möglichen künftigen Regulierung des Rideselling zu eruieren. Der methodische Rahmen für die genuin rechtliche Bewertung der Legislativvorschläge wird zuvor in einem Grundlagenkapitel entwickelt. Abschließend widmet sich die Arbeit der aktuellen Reform durch das Gesetz zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts vom 16. April 2021.

Die Arbeit wurde ausgezeichnet mit dem Promotionspreis der Juristischen Fakultät der Julius-Maximilians-Universität Würzburg des Jahres 2021.
»The Regulation of Rideselling. Passenger Transportation Law Analysis of Digital Transportation Models of the Sharing Economy«: App-based intermediation of taxi-like transportation conflicts with passenger transportation law and has been subject of court prohibitions. In this context, the study examines the Regulation of Rideselling (Uber) as an example of the Sharing Economy. The examination shows that the PBefG is more receptive to digital models of transportation than the debate sometimes suggests, but that it still prevents the platforms from fully exploiting their potential for efficiency.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Einleitung 29
Kapitel 1: Grundlagen des Rideselling 37
§ 1 Sharing Economy 37
A. Wesen 38
I. Ursprünge 39
1. Weitzman (1984) 39
2. Benkler (2004) und Lessig (2008) 40
3. Botsman/Rogers (2010) und Gansky (2010) 41
4. Rifkin (2014) 44
II. Typologie 45
1. Gegenstand 46
a) Weites Verständnis 47
b) Fünf Hauptbereiche (EU-Kommission) 47
2. Art 49
3. Parteien 50
a) Business-to-Consumer (B2C) 51
b) Peer-to-Peer (P2P) 52
4. Kommerzialisierung 53
III. Begriff 54
B. Genese 55
I. Aufstieg 56
II. Triebkräfte 57
1. Digitale Technologien 57
2. Vertrauen 59
a) Rating-Systeme 60
b) Direkte Interventionen 63
3. Effizienz 64
4. Sozialkapital 66
III. Kontroversen 67
1. Ökologie und Nachhaltigkeit 69
2. Innovation und Wettbewerb 71
C. Ergebnis 73
§ 2 Beförderungsmodell des Rideselling 75
A. Digitale Personenbeförderungsmodelle 77
I. Rideselling 78
1. Verkehrsspezifika 79
2. Akteure 79
3. Kommerzialität 82
4. Ergebnis 83
II. Ridepooling 83
1. Verkehrsspezifika 84
2. Akteure 85
3. Kommerzialität 86
4. Ergebnis 86
III. Ridesharing 86
1. Verkehrsspezifika 87
2. Akteure 87
3. Kommerzialität 87
4. Ergebnis 88
IV. Zusammenfassung 88
B. Technische Bausteine der digitalen Vermittlung 89
I. Matching 90
II. Surge Pricing 92
III. Rating-Systeme 94
C. Rideselling, -pooling und -sharing als Dienste der Sharing Economy 96
D. Wettbewerbsverhältnis zum Taxenverkehr 98
I. Der Taxenverkehr als geschützte Verkehrsform 99
II. Rideselling und Taxenverkehr als Substitutionsgüter 102
III. Funktionale Annäherung von Warte-, Wink- und Bestellmarkt 102
IV. Beförderungsentgelte als maßgebliches Differenzierungskriterium 104
V. Tatsächliche Entwicklungen 105
E. Verkehrsökologische Implikationen 106
§ 3 Uber als Archetyp des Rideselling 109
A. Hintergrund und Tätigkeit in Deutschland 110
B. Geschäftsmodelle 111
I. UberBlack 112
II. UberX 114
III. UberPop 116
C. Zusammenfassung und Ausblick 119
Kapitel 2: Grundlagen der Regulierung 122
§ 1 Begriff der Regulierung 122
A. Politikwissenschaft 123
B. Wirtschaftswissenschaft 127
I. Normative Theorie 129
II. Praktische Implikationen 132
C. Rechtswissenschaft 134
I. Rechtsbegriff 135
II. Schlüsselbegriff 137
1. Steuerungsbezogene Regulierung 138
a) Bezugnahme auf die Neue Verwaltungsrechtswissenschaft 139
b) Steuerungsbezogener Regulierungsansatz 141
2. Marktbezogene Regulierung 144
D. Zwischenergebnis 150
§ 2 Regulierung und Gesetzgebungslehre 152
A. Teilbereiche der Gesetzgebungslehre 153
I. Gesetzgebungstechnik 154
II. Gesetzgebungsmethodik 157
1. Teilelemente 158
2. Gesetzesfolgenabschätzung 160
3. Möglichkeiten und Grenzen 162
B. Rationalität und Gesetzgebung 165
I. Zweck- und Wertrationalität 166
II. Fachrationalitäten und politische Rationalität 169
III. Rechtswissenschaftliche Rationalität 173
1. Rationalitätsanforderungen 173
2. Rationalität als Grundforderung des Rechtsstaats? 177
C. Zwischenergebnis 182
§ 3 Regulierung und Rechtsdogmatik 184
A. Regulierung als Teil der Verwaltungsrechtswissenschaft 186
I. Erkenntnisziel 188
II. Erkenntnismethode 191
B. Grundprämissen der Rechtsdogmatik 195
I. Rechtsanwendungsperspektive 195
II. Rechtserzeugungskompetenz 197
III. Binnendifferenzierung 200
C. Klassische Rechtsdogmatik 202
I. Funktion 202
II. Maßstäbe 205
D. Regulative Rechtsdogmatik 211
I. Funktion 212
II. Maßstäbe 216
E. Rechtsetzung und Interdisziplinarität 221
I. Abstinenz-Modell 224
II. Konvergenz-Modell 226
III. Divergenz-Modell 227
F. Zwischenergebnis 229
§ 4 Bausteine einer „Regulatory Choice“ 231
A. Modell einer „Regulatory Choice“ 232
I. Stufe 1: Regulierungsimpulse 233
1. Regulierungspflichten und Regulierungsdirektiven 234
2. Verfassungsrechtliche Regulierungsimpulse 236
a) Gesetzgebungsaufträge 236
b) Staatszielbestimmungen 237
c) Grundrechte 238
d) Staatsaufgaben 243
e) Entscheidungen des BVerfG 248
3. Unionsrechtliche Regulierungsimpulse 251
II. Stufe 2: Staatlich-hoheitliche Regulierung vs. Selbstregulierung 254
1. Staatlich-hoheitliche Regulierung 254
2. Regulierte Selbstregulierung 258
3. Gesellschaftliche Selbstregulierung 265
III. Stufe 3: Auswahlsituationen im Falle staatlicher Regulierung 269
1. Zentral oder dezentral 270
2. Direkt oder indirekt 274
3. Rigide oder flexibel 277
IV. Zwischenergebnis 281
B. Konkrete Anwendung 282
I. Analyse des Regulierungsimpulses 282
II. Analyse des gegenwärtigen Rechtsrahmens 282
III. Regulierungsoptionen de lege ferenda 283
Kapitel 3: Personenbeförderungsrechtliche Analyse des Rideselling 284
§ 1 Sachlicher Geltungsbereich des PBefG 285
A. Gegenwärtige Rechtslage 285
I. Eröffnung des sachlichen Anwendungsbereichs 285
1. Personenbeförderung 285
2. Straßenbahnen, Oberleitungsomnibusse, Kraftfahrzeuge 287
3. Entgeltlich oder geschäftsmäßig 287
II. Ausnahmen 288
1. Unentgeltlichkeit 289
2. Betriebskosten der Fahrt 290
a) Anwendbarkeit 290
b) Betriebskosten 291
c) Gesamtentgelt 293
d) Konsequenz 293
3. Entgeltfreie Beförderungen 294
III. Zusammenfassung und Bewertung 295
B. Regulierungsoptionen 297
I. Fixiertes Höchstentgelt 297
II. Kommerzielles Ridesharing 299
C. Ergebnis 300
§ 2 Sicherheitsrechtliche Anforderungen 301
A. Regulierungsimpulse 302
I. Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit 302
II. Ökonomische Rechtfertigung 304
B. Gegenwärtige Rechtslage 307
I. Unternehmerbezogene Anforderungen 307
1. Genehmigungspflicht und Genehmigungsfähigkeit 308
2. Sicherheitsrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen 309
a) Sicherheit und Leistungsfähigkeit 310
b) Unzuverlässigkeit 311
c) Fachliche Eignung 312
d) Betriebssitz oder Niederlassung im Inland 313
3. Genehmigungsadressat 313
a) Kriterium des Vertragspartners (h. M.) 316
b) Rideselling-Plattformen als Unternehmer? 317
c) Kritische Würdigung I: Keine Doppelgenehmigung 320
(1) Wortlaut 321
(2) Systematik 322
(3) Sinn und Zweck 325
d) Kritische Würdigung II: Keine Genehmigungspflicht der Plattformen 328
(1) Keine Genehmigungsfähigkeit des Rideselling 328
(2) Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG 331
e) Genehmigungspflicht der faktisch befördernden Organisationseinheit 335
f) Zwischenergebnis 338
II. Fahrerbezogene Anforderungen 338
1. Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung 339
2. Voraussetzungen der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung 339
a) Eignung des Fahrers zur gewerblichen Personenbeförderung 340
b) Ortskundeprüfung 341
3. Einhaltung fahrerbezogener Anforderungen im Rideselling 342
III. Fahrzeugbezogene Anforderungen 344
IV. Vereinbarkeit mit Unions- und Verfassungsrecht 345
C. Regulierungsoptionen 348
I. Gefahrenabwehrrechtliche Inpflichtnahme digitaler Vermittlungsplattformen 348
1. Reformoptionen 349
a) Genehmigungspflicht als Verkehrsunternehmer 349
b) Genehmigungspflicht als Vermittler 350
c) Auferlegung von Kontrollpflichten 351
2. Bewertung 352
a) Kein Verstoß gegen Unionsrecht 352
b) Schutzpflicht für Leben und Gesundheit vs. Berufsfreiheit 353
II. Deregulierung sicherheitsrechtlicher Anforderungen 357
1. Reformoptionen 358
2. Bewertung 359
D. Ergebnis 362
§ 3 Verkehrswirtschaftliche Anforderungen 364
A. Regulierungsimpulse 367
I. (Rechts-)historische Entwicklungslinien 367
1. Droschkenverkehr 368
2. Intermodaler ÖPNV 374
3. PBefG von 1934 377
4. ÖPNVund Daseinsvorsorge 380
II. Verfassungsrechtliche Regulierungsimpulse 382
1. Daseinsvorsorge 383
2. Schutz der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs 385
a) Taxi-Beschluss des BVerfG 386
b) Genese des § 49 Abs. 4 PBefG 389
c) Fehlende Anknüpfung an verfassungsrechtliche Maßstäbe 392
3. Mobilitätsverantwortung 393
a) Mobilität als Bedürfnis 394
b) Verkehr als Instrument 395
c) „Grundrecht auf Mobilität“? 396
d) Mobilität als Grundrechtsvoraussetzung 398
e) Sozialstaatliche Verankerung der Mobilitätsverantwortung 400
f) Versorgungsfunktion des ÖPNV 403
g) Schutz des Taxengewerbes vs. Deregulierung des § 49 Abs. 4 PBefG 406
4. Zwischenergebnis 409
III. Ökonomische Rechtfertigung der Regulierung 410
1. Taxen 411
a) Objektive Zulassungsbeschränkung 411
b) Tarifbindung 414
c) Betriebs- und Beförderungspflicht 417
2. Mietwagen 419
IV. Ergebnis 422
B. Gegenwärtige Rechtslage 423
I. Personenbeförderungsrechtliche (Un-)Zulässigkeit des Rideselling 424
1. Numerus Clausus der Verkehrsarten/-formen 425
2. Gelegenheitsverkehr 427
3. Verkehr mit Taxen 428
a) Auftragsannahme 429
b) Beförderungspflicht 432
c) Tarifbindung 433
d) Keine Anmietung „im ganzen“ 434
e) Zusammenfassung und Bewertung 435
4. Verkehr mit Mietwagen 435
a) Begriffsbestimmung 436
(1) Bestimmung über Zweck, Ziel und Ablauf der Fahrt 436
(2) Anmietung „im ganzen“ 437
(3) Zwischenergebnis 437
b) Auftragseingangsgebot 438
(1) Rechtliche Voraussetzungen 439
(2) Unzulässigkeit der Vermittlungssysteme Ubers 441
c) Rückkehrpflicht 445
(1) Grundsatz: Pflicht zur unverzüglichen Rückkehr 446
(2) Ausnahme: Fernmündliche Weiterleitung des Auftrags „während der Fahrt“ 447
(3) Zulässigkeit der automatisierten Weiterleitung 449
(4) Unzulässigkeit der Vermittlungsmodelle Ubers 453
d) Aufzeichnungspflicht 454
e) Verwechslungsverbote 456
f) Zulässigkeit des Surge Pricing sowie der Rating-Systeme im Mietwagenverkehr 458
g) Vorschlag für eine rechtskonforme Ausgestaltung digitaler Vermittlungssysteme 459
(1) Auftragsdisposition über den Betriebssitz 459
(2) Geotracking zur Überwachung der Rückkehrpflicht 461
(3) EDV-gestützte Aufzeichnung 462
h) Zusammenfassung und Bewertung 463
5. Atypischer Verkehr und Erprobung neuer Verkehrsarten 464
6. Zwischenergebnis 467
II. Vereinbarkeit mit Unionsrecht 468
1. Beförderungsdienstleistung 469
2. Vermittlungsdienstleistung 470
a) Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (RL 2000/31/EG) 470
(1) Dienste der Informationsgesellschaft 472
(2) Einordnung sog. gemischter Dienste (EuGH) 472
(3) Nichtanwendung der RL 2000/31/EG auf das Rideselling 477
b) Dienstleistungsrichtlinie (RL 2006/123/EG) und Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) 480
3. Zwischenergebnis 483
III. Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht 483
1. Berufsfreiheit 484
a) Schutzbereich 485
b) Eingriff 486
c) Rechtfertigung 487
(1) Legitimer Zweck 488
(2) Geeignetheit 490
(3) Erforderlichkeit 493
(4) Angemessenheit 497
2. Allgemeiner Gleichheitssatz 501
IV. Ergebnis 505
C. Regulierungsoptionen 507
I. Verstärkter Schutz des Taxengewerbes 508
1. Reformoptionen 509
a) Aufzeichnungs- und Sperrpflicht für Vermittlungsplattformen 509
b) Vermittlungsspezifische Genehmigungspflicht für Plattformen 510
2. Bewertung 512
a) Unionsrechtliche Einordnung 513
b) Kein Verstoß gegen Grundrechte 514
c) Sicherstellung individueller Mobilitätsbedürfnisse 515
d) Schutz vor Konkurrenz? 516
e) Erfolgschancengleichheit 517
3. Ergebnis 519
II. Reform des Auftragseingangsgebots 520
1. Reformoptionen 520
2. Bewertung 521
a) Berufsfreiheit 521
b) Sicherstellung individueller Mobilitätsbedürfnisse 524
3. Ergebnis 524
III. Abschaffung der Rückkehrpflicht 524
1. Reformoptionen 525
a) Ersatzlose Abschaffung der Rückkehrpflicht 526
b) Einführung neuer Schutzinstrumente 526
c) Abschaffung der Rückkehrpflicht und Deregulierung des Taxenverkehrs 527
d) Gleichstellung von Taxen- und Mietwagenverkehr 528
2. Bewertung 529
a) Staatliche Mobilitätsverantwortung 529
(1) Sicherstellung individueller Mobilitätsbedürfnisse 529
(2) Sicherstellung linienmäßig erbrachter Verkehrsleistungen 533
b) Berufsfreiheit 534
c) Erfolgschancengleichheit 535
d) Umwelt- und Gesundheitsschutz 537
(1) Verkehrsbedingte Umwelt- und Gesundheitsbelastungen 538
(2) Verfassungsrechtlicher Hintergrund 539
(3) Unions- und völkerrechtliche Hintergründe 542
(4) Verkehrsökologische Implikationen 545
3. Ergebnis 548
IV. Zulassung des Ridepooling im Mietwagenverkehr 550
1. Reformoptionen 550
2. Bewertung 552
a) Staatliche Mobilitätsverantwortung 552
b) Umwelt- und Gesundheitsschutz 554
D. Ergebnis 555
Fazit 558
Epilog: Die Regulierung digitaler Beförderungsmodelle der Sharing Economy nach dem Gesetz zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts vom 16. April 2021 565
§ 1 Sachlicher Geltungsbereich des PBefG 566
A. Einbeziehung der (digitalen) Vermittlung 567
B. Höchstentgelt für die genehmigungsfreie Mitnahme im Ridesharing 569
§ 2 Klimaschutz und Nachhaltigkeit 570
§ 3 Bereitstellung von Mobilitätsdaten 571
§ 4 Sicherheitsrechtliche Anforderungen 574
A. Genehmigungspflicht der „kontrollierenden“ Vermittlung 575
I. Bisherige Rechtslage 575
II. Künftige Rechtslage 576
B. Abschaffung der Ortskundeprüfung 579
C. Einführung eines Fachkundenachweises 580
§ 5 Verkehrswirtschaftliche Anforderungen 580
A. Freigabe des Ridepooling 581
I. Linienbedarfsverkehr 582
II. Gebündelter Bedarfsverkehr 583
B. Reform des Taxenverkehrs 589
C. Reform des Mietwagenverkehrs 589
I. Entfall der Fernmündlichkeit 590
II. Fortbestehen des Auftragseingangsgebots 591
III. Modifizierung der Aufzeichnungspflicht 591
IV. Übertragung der örtlichen Regelungen für den gebündelten Bedarfsverkehr 592
V. Mindestentgelt und Modifizierung der Rückkehrpflicht 593
VI. Kennzeichnungspflicht 594
§ 6 Bewertung 594
Literaturverzeichnis 599
Sachwortverzeichnis 650