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Die Interpretation von Gesetzgebungskompetenzen

Stephan, Frederic

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1466

(2022)

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Frederic Stephan studierte Rechtswissenschaften an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Nach der ersten juristischen Prüfung arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht von Professor Dr. Winfried Kluth. Nach dem juristischen Vorbereitungsdienst am Oberlandesgericht Naumburg war er zunächst als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei einer auf Umwelt- und Planungsrecht spezialisierten Kanzlei in Leipzig tätig. Seit September 2021 ist er wieder wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Frederic Stephan studied law at the Martin-Luther-University in Halle-Wittenberg. Following this, he was a research assistant at the chair of public law of Prof. Dr. Winfred Kluth. He completed afterwards his legal clerkship at the Higher Regional Court in Naumburg. Then he worked as a research assistant at a law firm specializing in environmental and planning law in Leipzig. In September 2021, he started as a research assistant at the Martin-Luther-University Halle-Wittenberg.

Abstract

Die Interpretation von Gesetzgebungskompetenzen beschäftigt Rechtsprechung und Rechtswissenschaft seit es den föderalen Verfassungsstaat gibt. Das hängt unter anderem damit zusammen, dass sich die Gesetzgebung auf die ganze Breite des staatlichen Handelns bezieht und die einzelnen Themen- und Handlungsfelder nur schwer auf knappe und genau abgrenzbare Begrifflichkeiten reduziert werden können. Hinzu kommt, dass die einzelnen Themenfelder im Laufe der Zeit Veränderungen unterliegen. Frederic Stephan zeigt Wege auf, wie die Auslegung und Anwendung der Normen des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen künftig nach kohärenten Leitlinien diskutiert, beurteilt und beantwortet werden können. Hierzu vermittelt er die Begriffe und Kriterien der rechtsdogmatischen Arbeit an Kompetenznormen, klärt Auslegungs- und Zuordnungsfragen und beschreibt die Ursachen, Wirkungen und Lösungen von Normkonflikten im Bundesstaat. »The Interpretation of Legislative Powers«: This thesis shows ways in which the interpretation and application of the norms of the Basic Law on the distribution of legislative competences can be discussed, assessed and answered according to coherent guidelines. For this purpose, Frederic Stephan conveys the terms and criteria of legal dogmatic work on competence norms, clarifies questions of interpretation and allocation and describes the causes, effects and solutions of norm conflicts in the federal state.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung 19
I. Gegenstand und Ziel der Untersuchung 19
II. Gang und Methodik der Darstellung 24
Erstes Kapitel: Die Kompetenz als formale Kategorie 26
I. Idee und Funktion des Bundesstaats 27
1. Der Bundesstaat als staatsrechtliche Form des Föderalismus 27
2. Ausgestaltung des Bundesstaats 30
II. Die Kategorie der Kompetenz im Bundesstaat 32
1. Allgemeines 32
2. Begriffsbestimmung 33
a) Allgemeines 33
b) Kompetenz als rechtliches Können 35
c) Ermächtigungs- und Ausgrenzungsfunktion 37
d) Verhältnis zu anderen Rechtsfiguren und Begriffen 38
aa) Das Verhältnis von Kompetenz und Staatsaufgabe 38
bb) Kompetenz und Befugnis 40
cc) Kompetenz und Zuständigkeit als synonyme Begriffe 42
dd) Anschlussbegriffe 43
(1) Kompetenznormen, Kompetenztitel und Kompetenzausübung 43
(2) Verbands- und Organkompetenz 43
(3) Sach- und Wahrnehmungskompetenz 44
e) Ergebnis 46
3. Der Gehalt der Kompetenzzuweisung 46
a) Formeller Gehalt 46
b) Keine Verpflichtung zum Tätigwerden 47
c) Materieller Gehalt? 51
4. Zusammenfassung: Die Kompetenz als Relationsbegriff 52
III. Funktionen der Kompetenzordnung 53
IV. Typologie der Gesetzgebungszuständigkeiten 55
1. Titulierte Kompetenzen und Residualkompetenzen 55
2. Ausschließliche und konkurrierende Zuständigkeiten 56
3. Kompetenzeinschlüsse und Kompetenzausschlüsse 57
4. Geschriebene und ungeschriebene Kompetenzen 58
5. Sonderkompetenz, konstitutive Kompetenz und deklaratorische Kompetenz 60
V. Prinzipien der Kompetenzzuordnung 62
1. Das Verteilungsprinzip: Ermächtigung und Ausgrenzung 62
2. Trennung und Alternativität 64
a) Allgemeines 64
b) Die Nichtexistenz von Doppelkompetenzen 64
3. Beidseitigkeit der Kompetenzordnung 68
4. Relativität des Kompetenzrechts 73
5. Statik, Rigidität und Unverfügbarkeit der Kompetenzzuweisung 78
6. Subsidiarität als Kompetenzverteilungsmaxime? 80
a) Allgemeines 80
b) Das Subsidiaritätsprinzip als politische Klugheitsregel 81
c) Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz 82
d) Insbesondere: Normtextliche Hinweise auf ein Subsidiaritätsgebot im Bundesstaat 84
aa) Art. 30 GG 84
bb) Art. 72 Abs. 2 GG 88
e) Zusammenfassung 89
VI. Zusammenfassung des ersten Kapitels 89
Zweites Kapitel: Grundfragen der Auslegung von Kompetenznormen 91
I. Methodische Vorüberlegungen 91
1. Zusammenspiel von Auslegung und Subsumtion 91
2. Das Auslegungsziel: Wille des Kompetenznormsetzers oder Wille des Gesetzes? 94
II. Besonderheiten bei der Auslegung von Kompetenznormen 98
1. Die Notwendigkeit einer hinreichenden Bestimmtheit der Kompetenzordnung 98
2. Strikte Interpretation von Kompetenznormen 100
3. Keine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder 101
4. Unterschiede zur herkömmlichen Verfassungsinterpretation, insbesondere zur Grundrechtsinterpretation 104
III. Wortlautauslegung 105
IV. Systematische Auslegung 106
V. Kompetenz, Typus, Tradition – Methodische Leitlinien einer entstehungszeitlichen Kompetenzinterpretation 110
1. Die historische Auslegung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 110
2. Wille des Gesetzgebers als Chimäre? 113
3. Die Berücksichtigung der Genese 115
4. Tradition als historische Auslegung 120
a) Allgemeines 120
b) Im Vergleich: Die Versteinerungstheorie des Österreichischen Verfassungsgerichtshofs 122
aa) Der Zusammenhang zwischen Versteinerungstheorie und historischer Interpretation 122
bb) Die ergänzende Anwendung der „intrasystematischen Interpretationsmethode“ 124
cc) Versteinerungstheorie als Leitlinie der Kompetenzinterpretation nach dem Grundgesetz? 127
c) Interpretation nach Art des Zuweisungsgehalts: Die Unterscheidung faktisch-deskriptiv und normativ-rezeptiv 129
aa) Allgemeines 129
bb) Kritik des Interpretationsansatzes 133
d) Mutmaßung der inhaltsgleichen Übernahme: Das „Schweigen“ des Verfassungsgebers 135
aa) Konzept 135
bb) Von der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung? 138
cc) Stellungnahme 139
e) Voraussetzung der Übernahme im Einzelnen 142
aa) Zeitpunkt der Auslegung 143
bb) Objekt der Auslegung 145
cc) Insbesondere: Die Übernahme einer rechts- und verfassungswidrigen Praxis 146
dd) Ergebnis 150
5. Zum Verhältnis von vergangenheitsbezogener und zukunftsbezogener Kompetenzinterpretation 150
a) Versteinerung des Rechts? 150
b) Kompetenz als Typus – Aufnahme des Zuweisungsgehalts nur in seinen Grundstrukturen 152
c) Die Verfassungspraxis des Bundesverfassungsgerichts 158
aa) Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) als Gattungsbegriff 159
(1) Identität von Gattungsbegriff und Typus 159
(2) Abweichende Stimmen im Schrifttum 164
(3) Stellungnahme 165
bb) Steuern und Steuerarten als Typusbegriffe 167
(1) Beschluss zur Verfassungsmäßigkeit des Kernbrennstoffsteuergesetzes 167
(2) Übertragbarkeit des Beschlusses auf die Interpretation von Sachgesetzgebungskompetenzen? 170
cc) Der Typus und seine Grenzen: Partielle Erweiterung einer historisch-genetisch orientierten Typusinterpretation 172
(1) Öffentliche Fürsorge 172
(2) Altenpflege-Entscheidung 176
(a) Der historisch-genetische Ausgangspunkt 176
(b) Dynamische Elemente und kompetenzielle Verzahnungen 178
6. Zusammenfassung: Der typisierende Fallvergleich als Hilfe zur Kompetenzbestimmung 179
VI. Gesichtspunkte einer teleologischen und dynamischen Kompetenzinterpretation 181
1. Teleologische Auslegung von Kompetenznormen 182
a) Objektive Zwecke von Kompetenznormen 182
b) Überregionalität versus Regionalität 183
aa) Rechtseinheit 184
bb) Das Regionalprinzip 185
cc) Ergebnis 187
2. Staatspraxis als Interpretation der Gegenwart 187
a) Das Bundesverfassungsgericht und die nachkonstitutionelle Staatspraxis 188
b) Der Beschluss des Ersten Senats zur Bundesärzteordnung (BVerfGE 68, 319) 189
c) Die Berücksichtigung der nachkonstitutionellen Staatspraxis als Deaktivierung des Verfassungsgebers 191
d) Staatspraxis als Argumentationslastregel 194
e) Ergebnis 195
3. Stillschweigend mitgeschriebene Kompetenzen als Gesichtspunkte einer teleologischen Kompetenzinterpretation 195
a) Begriff und Herleitung 196
b) Sonderfall: Die Kompetenz kraft Natur der Sache 200
aa) Überblick über die Voraussetzungen einer Kompetenz kraft Natur der Sache nach dem Bundesverfassungsgericht 201
bb) Typologie und Voraussetzung der Kompetenz kraft Natur der Sache 203
cc) Die leitenden Gesichtspunkte zur Begründung der Kompetenz kraft Natur der Sache: Staatsnotwendigkeit und Funktionsnotwendigkeit 205
(1) Unerträgliche Uneinheitlichkeit und Evidenz der Natur der Sache 205
(2) Natur der Sache aus der Organisationshoheit des Bundes 206
(3) Funktionsnotwendigkeit und Staatsnotwendigkeit 206
(4) Staatsnotwendigkeit 208
(5) Funktionsnotwendigkeit 211
(a) Vertretung der Bundesrepublik 212
(b) Raumbedeutsamkeit 213
(6) Mögliche Einwände und andere Ansätze 216
(a) „Metaphysische Scheinbegründung“? 216
(b) Kompetenz kraft Analogie 217
dd) Zusammenfassung 217
c) Die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 218
aa) Grundgedanke des Sachzusammenhangs als Instrument zur Zielerreichung 218
bb) Formelhafter und nicht formelgebundener Sachzusammenhang 221
cc) Das Kriterium der Unerlässlichkeit als Voraussetzung des Sachzusammenhangs 224
(1) Die Sachzusammenhangsformel des Bundesverfassungsgerichts 225
(2) Der Sachzusammenhang als Junktim: Die Unerlässlichkeit der Fremdmaterie für die Regelung der Sachmaterie 227
(3) Akzessorietät und punktueller Bezug 230
dd) Gründe der Unerlässlichkeit 232
(1) Rückanknüpfung an Lebenswirklichkeit 233
(2) Grundrechtsschutz und Unerlässlichkeit: Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz (BVerfGE 98, 265) 236
(a) Grundrechtliche Unerlässlichkeit und Relativität des Kompetenzrechts 236
(b) Der Sachverhalt 237
(c) Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts 239
(d) Stellungnahme: Rückführung des Sachzusammenhangs auf seinen punktuellen und akzessorischen Bezug 241
(aa) Beratungsregelungen 242
(bb) Einrichtung zur Vornahme von Schwangerschaftsabbrüchen 243
(cc) Voraussetzungen und Begründung der Annahme einer „grundrechtlichen Unerlässlichkeit“ im Sinne des Sachzusammenhangs 244
ee) Zusammenfassung 248
d) Annexkompetenz 250
aa) Die Wirkung der Annexkompetenz in Abgrenzung zum Sachzusammenhang 250
bb) Die Voraussetzung der Annexkompetenz: Unselbstständigkeit der Annexmaterie und spezifischer Zusammenhang zur Sachregelung 254
(1) Keine Notwendigkeit im Sinne der Sachzusammenhangsformel 254
(2) Spezifischer Zusammenhang zur Sachregelung am Beispiel des Gefahrenabwehrrechts 256
(3) Ergebnis 260
cc) Anwendungsfälle 261
(1) Statistik und Enteignung als Beispiele für geschriebene Annexkompetenzen 262
(2) Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsorganisation 263
(3) Informationszugangsansprüche als Annexregelungen 267
(4) Die Situation bei presserechtlichen Auskunftsansprüchen 269
(a) Presserechtliche Auskunftsansprüche und die Facetten einer historischen Auslegung 271
(b) Subsumtion der Vorgaben der Annexkompetenz 272
(c) Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 274
(d) Kompetenz kraft Natur der Sache 275
(e) Ergebnis 276
dd) Zusammenfassung 277
4. Fazit zur teleologischen Auslegung 277
VII. Zusammenfassung des zweiten Kapitels 279
Drittes Kapitel: Maßstäbe der Kompetenzzuordnung 283
I. Einführung und Einordnung der Problematik 283
II. Kriterien der Qualifikation 285
1. Zuordnung nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers 286
2. Zuordnung nach dem Schwerpunkt der Regelung 289
a) Allgemeines 289
b) Schwerpunkt als Auflösungskriterium einer Kompetenzkonkurrenz oder als Hilfsmittel zur Kompetenzzuordnung? 291
c) Zuordnung über die Spezialität: Sonderrecht, allgemeines Recht und „Ordnungsschwerpunkt“ 293
aa) Allgemeines 293
bb) Abgrenzung nach dem Gesichtspunkt des Sonderrechts am Beispiel „typischer“ presserechtlicher Problemfälle 295
(1) Presserechtliche Verjährungsregelungen 295
(2) Zeugnisverweigerungsrecht für Presseangehörige 296
(3) Auflagenbeschlagnahme 297
(4) Presserechtlicher Auskunftsanspruch 301
cc) Ergebnis 302
d) Kern- und Randbereich 302
e) Der Regelungszusammenhang 304
aa) BVerfGE 97, 228 – Kurzberichterstattung 305
bb) BVerfGE 121, 30 – Parteibeteiligung an Rundfunkunternehmen 308
cc) Bedeutung und Auswirkung des Regelungszusammenhangs für die Kompetenzzuordnung 309
dd) Ergebnis 311
3. Andere Lösungsansätze 312
a) Zur These des idealkonkurrierenden Sonderrechts 312
b) Auflösungskriterien in eine bestimmte Richtung 316
4. Ergebnis 318
III. Zum janusköpfigen Verhältnis von implizit mitgeschriebenen Gesetzgebungszuständigkeiten (Sachzusammenhang, Annex) zu Schwerpunktkriterien 319
1. Ungeklärte dogmatische Verortung 319
2. Eigener Ansatz: Die Zirkelbewegung der Anwendung implizit mitgeschriebener Gesetzgebungszuständigkeiten 322
3. Ergebnis 323
IV. „Mosaikkompetenzen“ 324
1. Allgemeines 324
2. Insbesondere: Mosaikkompetenz im Bereich des Ladenöffnungsrechts 325
V. Regelungskumulationen durch verschiedene Anknüpfungspunkte 328
VI. Zusammenfassung des dritten Kapitels 333
Viertes Kapitel: Dogmatik der Existenz und Bewältigung von Normkonflikten 336
I. Einleitung: Kompetenzkonflikte als Normkonflikte 336
1. Normkonkretisierungskonflikte und Normkonflikte 336
2. Typologie des bundesstaatlichen Normkonflikts 338
a) Konkurrierende Gesetzgebung 338
b) Normkollisionen 339
c) Widersprüchliche Regelungskonzeptionen 341
3. Gang der Darstellung 341
II. Konfliktvermeidung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung 342
1. Systematik der konkurrierenden Gesetzgebung 342
2. Rahmenbedingungen für den Vorrang des Bundes und für den Eintritt und Wegfall der Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG 344
a) Das abgeschlossene Ordnungsmodell als Voraussetzung der Sperrwirkung 346
b) Der „absichtsvolle Regelungsverzicht“ als Teil der konzeptionellen Entscheidung 351
c) Nachträglicher Wegfall der Sperrwirkung 354
aa) Nachträglicher Wegfall durch förmliches Gesetz 354
bb) Wegfall durch unförmliches Verhalten: Der Beschluss zu thüringischen Ladenöffnungszeiten (BVerfGE 138, 261) 356
cc) Stellungnahme 357
dd) Ergebnis 361
d) Zusammenfassung 361
3. Parallele Kompetenzen im Bereich der Abweichungsgesetzgebung 362
a) Einordnung der Abweichungsgesetzgebung als Sperre für den abschließenden Gebrauch der Bundeskompetenz 364
b) Tatbestand der Abweichung 367
aa) Allgemeines 367
bb) Anforderungen an den Gebrauch im Sinne von Art. 72 Abs. 3 GG: Zum Anwendungsbereich der Abweichungskompetenz 368
(1) Zeitpunkt des Gebrauchs („solange“) 368
(2) Umfang des Gebrauchs („soweit“) 369
cc) Sonderfragen zur inhaltlichen Qualität der Abweichung 373
(1) Nur punktuelles Abweichen oder Vollkompetenz? 373
(2) Zulässigkeit der Negativgesetzgebung 374
(3) Inhaltsgleiche Übernahme von Bundesrecht als eigene Regelung 375
(4) Zwischenfazit: Abweichungsgesetzgebung als volles Zugriffsrecht der Länder 377
dd) Abweichungsintention und Zitiergebot 378
c) Grenzen der Abweichungsbefugnis und Kompetenzausübungsschranken 382
aa) Allgemeine Grenzen der Abweichungsgesetzgebung 382
bb) Bundestreue als ungeschriebene Kompetenzausübungsschranke 383
(1) Allgemeines 383
(2) Akzessorischer Charakter der Bundestreue 385
(3) Eingeschränkte Anwendbarkeit der Bundestreue auf dem Gebiet der Abweichungsgesetzgebung 387
4. Zusammenfassung 389
III. Schranken übergreifender Kompetenzausübungen und widersprüchlicher Regelungskonzeptionen 391
1. Entstehung widersprüchlicher Regelungskonzeptionen 391
2. Unterscheidung von Normwidersprüchen und Wertungswidersprüchen 392
3. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 395
a) Die Entscheidung zur kommunalen Verpackungssteuer (BVerfGE 98, 106) 397
aa) Der Sachverhalt: Konterkarierung des dualen Abfallsystems durch kommunale Verpackungssteuern 397
bb) Lenkungssteuern als Teil der Steuerbefugnis 398
cc) Die Konstruktion der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung als Kompetenzausübungsschranke 400
b) Die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung als Verfälschungstatbestand 402
c) Stellungnahme: Unvereinbarkeit der Ansicht mit der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung 404
d) Ergebnis 407
4. Die Bundestreue als Maßstab zur Lösung von Normkonflikten 408
a) Allgemeine Vorgaben 408
b) Die Voraussetzung einer Kompetenzausübungsschranke im Falle konzeptioneller Konflikte 410
aa) Aushöhlung der eigenen Gesetzgebungszuständigkeiten? 410
bb) Das abgeschlossene Ordnungsmodell als Voraussetzung einer bundesstaatlichen Rücksichtnahme 412
cc) Konkretisierung der „gravierenden Störung“ 414
(1) Keine prozeduralen Anforderungen an die Gesetzgebung 415
(2) Hemmung fremder Lösungsmuster nicht ausreichend 415
(3) Der entscheidende Gesichtspunkt: Nachhaltige Schädigung oder Vereitelung der konzeptionellen Gestaltungsmöglichkeiten 417
c) Ergebnis 419
d) Übertragung auf ausgewählte Fälle 420
5. Keine Anwendbarkeit von Art. 31 GG auf Wertungswidersprüche 422
6. Lösung durch Abwägung: Verhältnismäßigkeit 423
7. Rechtsstaatliche Lösungsmöglichkeiten 427
8. Zusammenfassung 429
IV. Zusammenfassung des vierten Kapitels 431
Thesen 434
Literaturverzeichnis 438
Sachwortverzeichnis 474