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Datenschutzaufsicht über die Tätigkeit der Finanzverwaltung

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Diermann, P. (2022). Datenschutzaufsicht über die Tätigkeit der Finanzverwaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58455-0
Diermann, Patrick. Datenschutzaufsicht über die Tätigkeit der Finanzverwaltung. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58455-0
Diermann, P (2022): Datenschutzaufsicht über die Tätigkeit der Finanzverwaltung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58455-0

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Datenschutzaufsicht über die Tätigkeit der Finanzverwaltung

Diermann, Patrick

Schriften zum Steuerrecht, Vol. 170

(2022)

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About The Author

Nach seinem Studium an der Fachhochschule für Finanzen in Nordkirchen (2008–2011) und dem Studium der Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster (2011–2016) absolvierte Patrick Diermann am Landgericht Münster das Referendariat (2016–2018). Seit 2020 ist er in der Finanzverwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen beschäftigt.

Abstract

Nach der grundlegenden Neugestaltung des Datenschutzrechts durch die DSGVO und die darauf bezogenen Folgeänderungen durch den deutschen Steuergesetzgeber unterliegen auch Finanzbehörden der Aufsicht durch eine unabhängige (nationale) Behörde. Dieses Aufsichtskonzept ist für Finanzbehörden neu. Die Arbeit hat es sich zur Aufgabe gemacht, die Datenschutzaufsicht über Finanzbehörden mit einem breiten Zugriff auf die Thematik zu erarbeiten. Sie hat vor allem die praktische Rechtsanwendung im Blick und ist dem Rechtsanwender eine Hilfestellung, das komplexe Normgeflecht zu durchdringen. Sie präsentiert Lösungsansätze für die vielfältigen Rechtsfragen, die sich bei der Datenschutzaufsicht über Finanzbehörden stellen. Dabei zeigt die Arbeit unter anderem, dass die DSGVO nicht pauschal für alle Steuerarten gilt und die Konzentration der Aufsicht beim BfDI über Landesfinanzbehörden gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes verstößt.»Data Protection Supervision of the Activities of the Financial Administration«: Following the reorganisation of data protection law by the GDPR and the related consequential changes by the German tax legislator, tax authorities are subject to supervision by the Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information (BfDI). This supervisory concept is new and raises many legal questions, which the work addresses. It shows, among other things, that the GDPR does not apply across the board to all types of taxes and that the concentration of supervision at the BfDI over state tax authorities violates the order of competences of the German constitution.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einführung 17
A. Anlass der Arbeit 17
B. Gegenstand und Ziel der Arbeit 19
C. Gang der Untersuchung 19
Kapitel 1: Steuervollzug im föderalen Staat 21
A. Zweigleisiger Aufbau der Finanzverwaltung 21
I. Überblick über die historische Entwicklung der Finanzverwaltung 21
II. Konkrete Ausgestaltung durch das FVG 22
1. Aufbau und Leitung der Bundesfinanzverwaltung 22
2. Aufbau und Leitung der Landesfinanzverwaltung 23
B. Risikoorientierter Steuervollzug 26
I. Zunehmende Digitalisierung des Steuervollzugs 26
II. Absicherung des Gesetzesvollzugs durch ein EDV-gestütztes Risikomanagement 29
Kapitel 2: Einführung in die DSGVO 33
A. Harmonisierung des Datenschutzes durch die DSGVO 33
B. Rechtsnatur der DSGVO 34
C. Anwendungsbereich 36
I. Persönlich 36
II. Sachlich 36
1. Anwendbarkeitsvoraussetzungen 36
a) Personenbezogene Daten 36
b) Automatisierte Verarbeitung 38
c) Nichtautomatisierte Verarbeitung mit Dateibezug 39
2. Ausnahmen vom Anwendungsbereich 40
a) Keine Anwendung auf Datenverarbeitungen außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts 40
b) Reichweite des Art. 16 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 AEUV 41
aa) Keine Bestimmung der Reichweite anhand der Kompetenztitel der EU 41
bb) Konturierung der Reichweite in Anlehnung an Art. 8 GRCh 43
cc) Maßgeblichkeit der datenverarbeitungsrechtlichen Tätigkeit 44
c) Konsequenzen für das Steuer(verfahrens)recht 48
aa) Differenzierung zwischen indirekten und direkten Steuerarten sowie zwischen Vorschriften der Rechts- und Amtshilfe und solchen, die das materielle Steuerrecht punktuell harmonisieren 48
bb) Indirekte Steuerarten 49
cc) Direkte Steuerarten 50
dd) Datenverarbeitungen zur Rechts- und Amtshilfe 53
ee) Keine analoge Anwendung auf nicht vom Anwendungsbereich erfasste Steuerarten 54
III. Räumlich 55
IV. Zwischenergebnis 55
D. Einführung in das Datenschutzkonzept der DSGVO 56
I. Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten 56
1. Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung 56
2. Verarbeitung nach Treu und Glauben 59
3. Transparenzgebot 59
4. Zweckbindung 60
5. Datenminimierung 63
6. Richtigkeit 63
7. Speicherbegrenzung 65
8. Integrität und Vertraulichkeit 66
II. (Ausgewählte) Akteure im Datenschutzrecht 66
1. Verantwortlicher 66
2. Auftragsverarbeiter 69
3. Betroffener 71
4. Aufsichtsbehörde 72
III. Vollzugssäulen der DSGVO 73
1. Risikoorientierter Eigenüberwachungsansatz 73
2. Aufsicht durch unabhängige Aufsichtsbehörden 74
3. Subjektive Rechte der Betroffenen 74
Kapitel 3: Grundlagen des steuerlichen Datenschutzaufsichtsrechts 75
A. Anpassung des steuerlichen Datenschutzrechts (§§ 2a, 29b ff. AO) 75
B. Verhältnis der AO zur DSGVO und zu anderen datenschutzrechtlichen Vorschriften 77
I. Komplexes Mehrebenensystem 77
II. Anwendungsvorrang der DSGVO innerhalb ihres Anwendungsbereichs 78
III. Erweiterte Anwendung der DSGVO nach § 2a Abs. 5 AO 78
IV. Verhältnis zum BDSG und zu anderen datenschutzrechtlichen Vorschriften 79
V. Entsprechende Anwendung der DSGVO auf Steuerverwaltungstätigkeiten außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts analog § 2a Abs. 5 AO 80
VI. Kritik 83
C. Aufsichtskonzept der DSGVO und Aufsicht durch den BfDI im Besonderen 86
I. Vollzugskontrolle der DSGVO durch unabhängige nationale Aufsichtsbehörden 86
II. Unionsrechtliche Vorgaben und Umsetzung auf Bundesebene in den §§ 8 ff. BDSG 87
1. Regelungsauftrag in Art. 51 DSGVO 87
2. Stellung der Aufsichtsbehörden 88
a) Gebot einer umfassenden organisatorisch-institutionellen Unabhängigkeit 88
b) Verhältnis der unabhängigen zur tradierten Verwaltungskontrolle 90
3. Ausstattung der Aufsichtsbehörde 93
a) Grenzen des mitgliedstaatlichen Umsetzungsspielraums 93
b) Personelle Ausstattung 93
c) Technische Ausstattung 94
d) Finanzielle Ausstattung 94
4. Leitung der Aufsichtsbehörde 94
a) Leitung durch das Mitglied bzw. die Mitglieder 94
b) Persönliche und fachliche Anforderungen 95
c) Ernennung der Behördenleitung 96
d) Amtszeit und Rechtsstellung 97
e) Verschwiegenheitspflicht und Zeugnisverweigerungsrecht 98
D. Konzentration der Datenschutzaufsicht über die Finanzbehörden beim BfDI gemäß § 32h Abs. 1 Satz 1 AO und Regelung eines Aufsichtsverfahrens in § 32h Abs. 1 Satz 2 AO 100
E. Verfassungsrechtsfragen des steuerlichen Datenschutzaufsichtsrechts 102
I. Verfassungsmäßigkeit des Zustandekommens der §§ 2a, 29b ff. AO 102
1. Gesetzgebungskompetenz für die §§ 2a, 29b ff. AO 102
a) Differenzierung nach Regelungszusammenhängen 102
b) Art. 108 Abs. 5 Satz 1 und 2 GG 103
aa) Verfahrensregelung 103
bb) Prüfung im Hinblick auf die §§ 29b, 29c und 31c AO 105
cc) Prüfung im Hinblick auf die §§ 32a bis 32f AO 105
dd) Prüfung im Hinblick auf die §§ 32g bis 32j AO 106
(1) § 32g AO 106
(2) § 32h AO 107
(3) §§ 32i, 32j AO 109
ee) Prüfung im Hinblick auf § 2a AO 109
ff) Zwischenergebnis 109
c) Art. 108 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 GG 110
d) Art. 83 ff. GG 111
e) Art. 108 Abs. 6 GG 112
f) Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz 113
g) Zwischenergebnis 114
2. Gesetzgebungsverfahren 115
a) Überblick 115
b) Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG 116
II. Verfassungsrechtsfragen der Aufsicht durch den BfDI 117
1. Verfassungsrechtliche Probleme der völligen Unabhängigkeit des BfDI 117
a) Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip 117
aa) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Legitimationsvermittlung 117
bb) Konkrete Ausgestaltung der Legitimationsvermittlung beim BfDI 120
b) Vereinbarkeit mit dem Gewaltenteilungsprinzip 122
2. Vorbehalt eines formellen Gesetzes bei der Errichtung von unabhängigen Aufsichtsbehörden 123
3. Verwaltungskompetenz für § 32h Abs. 1 Satz 1 AO in Bezug auf Bundesfinanzbehörden 125
a) Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG 125
b) Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG 125
c) Ungeschriebene Verwaltungskompetenz 127
d) Zwischenergebnis 128
4. Verwaltungskompetenz für § 32h Abs. 1 Satz 1 AO in Bezug auf Landesfinanzbehörden 129
a) Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG 129
aa) Keine separate Übertragung der Aufsicht und keine Verwaltung durch eine Bundesfinanzbehörde 129
bb) Verwaltung von Steuern 129
cc) Erhebliche Verbesserung oder Erleichterung des Steuervollzugs 130
(1) Kein Beurteilungsspielraum des Bundesgesetzgebers 130
(2) Kein Zuwachs an gleichmäßiger Steuerverwaltung im Bundesgebiet durch Zuständigkeitskonzentration 132
(3) Keine Verbesserung oder Erleichterung durch reine Kostenersparnis 134
dd) Zwischenergebnis 135
b) Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 136
aa) Keine Sperrwirkung durch Art. 108 GG 136
bb) Gesetzgebungskompetenz des Bundes 137
cc) Organisations- und aufgabenbezogene Zentralität 137
(1) Herleitung des Tatbestandsmerkmals 137
(2) Erfordernis einer typologischen Betrachtung 138
(3) Prüfung der Zentralität im Hinblick auf die Aufgaben des BfDI 138
dd) Selbständige Bundesoberbehörden im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 140
c) Ungeschriebene Verwaltungskompetenz 140
d) Zwischenergebnis 141
5. Verwaltungskompetenz für § 32h Abs. 3 AO 142
III. Erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken am abgabenrechtlichen Datenschutzrecht 143
Kapitel 4: Datenschutzaufsicht durch den BfDI 145
A. Aufgaben des BfDI im Anwendungsbereich der AO (Art. 57 DSGVO, § 32h Abs. 1 Satz 2 AO i. V. m. §§ 14 f. BDSG) 145
I. Rechtsgrundlagen 145
II. Unterteilung in repressive und präventive Aufgaben 146
III. Für Finanzbehörden relevante Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Einzelnen 148
1. Überwachung und Durchsetzung der Einhaltung der DSGVO und des in der AO enthaltenen Datenverarbeitungsrechts 148
2. Entgegennahme und Bescheidung von Beschwerden 149
3. Beratung von Legislative und Exekutive 151
4. Sensibilisierung der Finanzbehörden 153
5. Erstellung eines Tätigkeitsberichts 153
IV. Grundsatz der Unentgeltlichkeit 155
B. Befugnisse des BfDI gegenüber Finanzbehörden 157
I. Rechtsgrundlagen 157
II. Aufsichtsbefugnisse im Anwendungsbereich der DSGVO (Art. 58 DSGVO, § 32h Abs. 1 Satz 2 AO i. V. m. § 16 Abs. 1 BDSG) 157
1. Allgemeines 157
2. „Im Anwendungsbereich der DSGVO“ 158
3. Arten der Befugnisse 160
a) Überblick über die Struktur des Art. 58 DSGVO 160
b) Untersuchungsbefugnisse 161
c) Abhilfebefugnisse 162
aa) Für Finanzbehörden relevante Abhilfebefugnisse der Aufsichtsbehörde im Einzelnen 162
bb) Gestuftes Verfahren 166
cc) Vereinbarkeit der verfahrensrechtlichen Regelungen mit dem Unionsrecht 168
(1) Problemaufriss 168
(2) Äquivalenzgebot 168
(3) Effektivitätsgebot 169
(4) Zwischenergebnis 170
d) Sanktionsbefugnisse 170
e) Beratungs- und Genehmigungsbefugnisse 171
4. Kein Anhörungserfordernis nach § 28 VwVfG 172
a) Rechtsnatur des Verwaltungshandelns des BfDI 172
aa) Hoheitliche Maßnahmen einer Behörde im Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 172
bb) Regelungswirkung 173
(1) Definition 173
(2) Untersuchungsbefugnisse 173
(3) Abhilfebefugnisse 175
cc) Außenwirkung 176
dd) Zwischenergebnis 178
b) Zweckerreichung durch § 16 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. BDSG 179
5. Verhältnis der aufsichtsrechtlichen Maßnahmen des BfDI zu solchen der Rechts- bzw. Fachaufsicht 180
III. Aufsichtsbefugnisse außerhalb des Anwendungsbereichs der DSGVO (§ 32h Abs. 1 Satz 2 AO i. V. m. § 16 Abs. 2 BDSG) 183
1. Allgemeines 183
2. Keine teleologische Reduktion des Verweises auf § 16 Abs. 2 BDSG 183
3. Beanstandungsbefugnis 185
4. Warnung 186
5. Weitere Steuerungsinstrumente 187
6. Untersuchungsbefugnisse 187
IV. Mittelbare Aufsichtsbefugnisse der Aufsichtsbehörden 188
V. Zwischenergebnis 189
Kapitel 5: Rechtsschutzfragen 192
A. Rechtsschutz der Finanzbehörden gegen sie betreffende Aufsichtsmaßnahmen des BfDI (§ 32i Abs. 1 AO) 192
B. Klage auf Feststellung des Bestehens einer Mitwirkungspflicht (§ 32i Abs. 3 AO) 194
C. Verfahrensrechtliche Besonderheiten 196
D. Unionsrechtskonformität des § 32i Abs. 10 Satz 1 AO 198
E. Kein eigenes Klagerecht der Rechts- bzw. Fachaufsichtsbehörde 203
F. Zwischenergebnis 204
Ergebnisse der Arbeit 206
Literaturverzeichnis 212