Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz

Julia Merdian

doi:10.3790/978-3-428-58494-9

Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz

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Merdian, J. (2022). Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58494-9

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Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz

Merdian, Julia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1470

(2022)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58494-9
978-3-428-18494-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58494-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 290
Collections: RECHT 2022
D&H 2022
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution: government & the state
Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Julia Merdian hat an den Universitäten Bielefeld und Münster (2013 - 2018) Rechtswissenschaft studiert. Das Erste Juristische Staatsexamen legte sie 2018 am Oberlandesgericht Hamm ab. Seit 2018 ist sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte (Prof. Dr. Christoph Gusy) an der Universität Bielefeld (Fakultät für Rechtswissenschaft) tätig. Daneben ist sie Dozentin an der Hochschule für Polizei und Verwaltung NRW im Bereich des Polizeivollzugsdiensts. Ihre Forschungsschwerpunkte sind innere Sicherheit und Demokratie bzw. Verfassungsrecht. Sie wurde 2021 an der Universität Bielefeld promoviert (Dr. jur.).

Abstract

Das Grundgesetz enthält zahlreiche Mechanismen, welche die Bildung einer Mehrheitsregierung verfolgen. Für den Fall, dass dies nicht gelingt, sieht es die Minderheitsregierung als Regierungskonstrukt vor. Spätestens die 19. Legislaturperiode (2017 bis 2021) offenbarte, dass die Wahrscheinlichkeit des Amtierens einer Minderheitsregierung gestiegen ist; die Regierungsbildung traf auf erschwerte Koalitionsbedingungen. Systemimmanente Faktoren wie das Wahlrecht führen zu einer erhöhten Anzahl von Fraktionen; ferner erschwert der Einzug stimmgewichtiger, aber koalitionsinkompatibler Fraktionen die Mehrheitsfindung. Das Grundgesetz erweist sich dabei als »krisentauglich« und ermöglicht Regierungsstabilität für Minderheitsregierungen durch Regierungskontinuität und durch die Sicherung der Handlungsfähigkeit. Die Minderheitsregierung ist mehr als nur eine Regierung für vermeintliche »Notfälle« und sollte auf Bundesebene künftig in Betracht gezogen werden.»Majority Rule and Minority Government - Governmental Stability in the German Constitution«: The German constitution contains numerous mechanisms pursuing the formation of a majority government. In the case that this does not succeed, it enables the formation of a minority government and allows it to function by including instruments for the benefit of government stability. Due to more difficult coalition conditions minority governments should be considered at the federal level. Minority governments are more than just governments for »emergencies«.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	17
A. Untersuchungsanlass und Untersuchungsziel	18
B. Untersuchungsgegenstand und Untersuchungsfragen	20
C. Untersuchungsgang	21
Kapitel 1: Die Bundesregierung und die Regierungsbildung nach dem GG: Regierungsformen, ihre Bildung und Begriffsbestimmungen	25
A. Die Regierung und ihre Bundesregierung	25
B. Die Regierungsformen und ihre Bildung nach dem GG	26
I. Die formelle Mehrheitsregierung	27
1. Mehrheitsregierung nach der ersten Wahlphase (Art. 63 Abs. 1, 2 GG)	27
2. Mehrheitsregierung nach der zweiten Wahlphase (Art. 63 Abs. 3 GG)	29
II. Die Minderheitsregierung	30
1. Zum Begriff der Minderheitsregierung	30
2. Die Bildung von Minderheitsregierungen	31
a) Die dritte Wahlphase nach Art. 63 Abs. 4 GG („formelle Minderheitsregierung“)	32
b) Sonstige Bildungen einer Minderheitsregierung („materielle Minderheitsregierung“)	33
c) Minderheitsregierungen in der BRD	33
aa) Sachsen-Anhalt	34
bb) Nordrhein-Westfalen	34
cc) Thüringen	34
III. Die Geschäftsregierung nach Art. 69 Abs. 3 GG	35
Kapitel 2: Die politische Krise – Herausforderungen für das parlamentarische Regierungssystem und seine Regierungsbildung	38
A. Der verfassungsrechtliche Normalfall, der Ausnahmezustand und die (politische) Krise	39
I. Einordnung der regierungsrelevanten Vorschriften nach dem heuristischen Schichtenmodell des Verfassungsrechts	40
1. Die Normallage als erste Rechtsschicht	41
a) Vom Normalfall und Krisenverhinderungsrecht	41
b) Die Mehrheitsregierung als verfassungsrechtliche Normallage	41
aa) Inkurs: Das demokratische Mehrheitsprinzip im GG	42
bb) Die Einordnung des Art. 63 Abs. 1 bis 3 GG anhand der Mehrheitssystematik im GG	44
cc) Einordnung anhand der zeitlichen Begrenzung und möglicher Rechtsfolgen	45
dd) Generelle Krisenverhinderung durch Art. 63 GG	47
c) Einordnung sonstigen Verfassungsrechts	48
2. Das einfache Krisenrecht als zweite Rechtsschicht	48
a) Die Einordnung des Art. 63 Abs. 4 GG	49
aa) Einordnung anhand der eigenen Normsystematik und Subsidiarität	49
bb) Einordnung anhand der Rechtsfolgen aus Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG	49
cc) Art. 63 Abs. 4 GG als materielles Reserverecht	51
b) Einordnung der Vorschriften aus Art. 67 und 68 GG	52
3. Das Ausnahmerecht: Die Ausnahme im Recht als dritte Rechtsschicht	53
4. Der absolute Ausnahmefall als vierte Rechtsschicht	54
II. Die politische Krise	55
B. Ursachen der erschwerten Regierungsbildung	56
I. Fehlende Koalitionsfähigkeit durch die quantitative Steigerung politischer Akteure im Bundestag	57
1. Wahlen als Ausgangspunkt für anstehende Regierungsbildungen	58
2. Inkurs: Die Wahlsysteme und ihre Auswirkungen auf die Regierungsbildung	59
a) Die Mehrheitswahl	60
aa) Inhalt und Funktionsweise	60
bb) Ziele der Mehrheitswahl	60
(1) Die Wahl des Abgeordneten als Mandat	60
(2) Auslese einer politischen Aristokratie	61
(3) Hervorbringen einer politischen Regierungsmehrheit	62
(4) Mäßigung der Parteienlandschaft	64
b) Die Verhältniswahl	65
aa) Inhalt und Funktionsweise	65
bb) Ziele der Verhältniswahl	66
(1) Größere Legitimität der Regierung durch Abbildung möglichst vieler Wählerstimmen	66
(2) Veranlassung von (Regierungs-)Kompromissen durch entstehendes Koalitionserfordernis und Chancen für neuartige politische Strömungen	67
(3) „Gerechtere“ Repräsentation durch maximale Verwirklichung der optimalen Erfolgswertgleichheit abgegebener Stimmen	68
(4) Zwischenergebnis: Auswirkungen von Verhältniswahl und Mehrheitswahl auf die Mehrheitsfindung zur Regierungsbildung	68
c) BRD: Die personalisierte Verhältniswahl	69
aa) Die personalisierte Verhältniswahl als Wahlsystem der BRD: Inhalt und Rechtsnatur	69
bb) Die Entscheidung für die personalisierte Verhältniswahl – Verhältniswahl und Mehrheitswahl im Vergleich	71
cc) Ziele der personalisierten Verhältniswahl	73
dd) Politisch-praktische Konsequenzen des deutschen Wahlsystems	74
(1) Koalitionserfordernis	74
(2) Inkurs: Koalitionsverträge – Definition, Rechtsnatur und Praxis	74
(3) Parteienfragmentierung und Koalitionspraxis in der BRD	76
(a) Die Anzahl der Fraktionen als Kriterium der Stabilisierung und Destabilisierung	76
(b) „Effective“ Number of Parties nach Laasko / Taagepera	77
(c) Die „Effective“ Number of Parties in der BRD	80
(4) Überschreitung der gesetzlichen Mitgliederzahl im Deutschen Bundestag	82
ee) Wahlrechtliche Sperrklauseln als Korrekturversuch – die „Fünfprozent-Hürde“	84
3. Fazit: Ideales Wahlrecht? – Stabilität vs. Kompromissbildung	87
II. Verminderte Koalitionsbereitschaft für die Bildung einer formellen Mehrheitsregierung	91
1. Motive von Fraktionen zur Ausübung der Regierungs- und Oppositionsrolle	92
a) Empirische Untersuchung der Motive zur Koalitionsbildung	92
b) Koalitionsbildung auf Bundesebene in der 19. Legislaturperiode	93
aa) Unvereinbarkeitsbeschlüsse und Koalitionsinkompatibilitäten	93
bb) Gescheiterte Jamaika-Verhandlungen und Neuauflage der Großen Koalition	95
2. Populismus als Ursache der Koalitionsinkompatibilität	96
a) Zum Begriff des Populismus	97
b) Populismus im parlamentarischen Regierungssystem	99
aa) Anti-institutionelle Ausrichtung: Identität statt Repräsentation	101
bb) Anti-pluralistische Ausrichtung: Homogenität statt Pluralität	102
c) Die Rolle des Populismus in der BRD	103
d) Fazit: Populismus – Unzulänglichkeit der Demokratie?	103
III. Ursachen zur Entstehung einer materiellen Minderheitsregierung – der nachträgliche Mehrheitsverlust	104
1. Der Koalitionsbruch	105
2. Parteiaustritte	106
IV. Fazit: Typische Phänomene und Faktoren der erschwerten Regierungsbildung – die Herausforderungen des parlamentarischen Regierungssystems	107
Kapitel 3: Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz – Erfüllung der Regierungsfunktion	109
A. Die Regierungsfunktion im parlamentarischen Regierungssystem	109
I. Die Bundesregierung	110
II. Die Regierungsfunktion	111
III. Die parlamentarische Demokratie	113
IV. Regierungsstabilität im parlamentarischen Regierungssystem	115
B. Bestellung der Regierung und Sicherung der Regierungskontinuität	118
I. Sicherung der Regierungskontinuität durch die Konzeption der Kanzlerwahl nach Art. 63 GG	118
1. Zur Einordnung des Art. 63 GG	119
2. Wahl- und Vorschlagsrechte	119
a) Die erste Wahlphase: Das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und die Abstimmung des Bundestages	119
aa) Der geforderte Bundespräsident?	120
(1) Zur Integrationsfunktion des Bundespräsidenten	120
(2) Freies Ermessen für den präsidentiellen Vorschlag?	122
(a) Vorschlagsrecht nach der wörtlichen Auslegung	123
(b) Vorschlagsrecht nach der historischen Auslegung	123
(c) Der Bundespräsident als „Geburtshelfer“ der Regierungsbildung	126
(d) Die Ermessenssystematik aus Art. 63 GG	128
(e) Zwischenergebnis	129
(3) Der „richtige“ Zeitpunkt	130
bb) Die parlamentarische Bestellungsgewalt	132
b) Die zweite Wahlphase: alleiniges Entscheidungsrecht des Parlaments	134
c) Die dritte Wahlphase: das materielle Reserverecht	135
aa) Die Wahlverpflichtung in der dritten Wahlphase	135
(1) Wahlverpflichtung nach dem Wortlaut des Art. 63 Abs. 4 S. 1 GG	135
(2) Wahlverpflichtung nach Sinn und Zweck des Art. 63 Abs. 4 GG	135
(3) Konsequenzen der Wahlpflicht für Beschlussfähigkeit und Vorschlagsquoren	136
(4) Zwischenergebnis	137
bb) Die Rolle des Bundespräsidenten in der dritten Wahlphase	137
(1) Das Ermessen des Bundespräsidenten aus Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG nach wörtlicher Auslegung	138
(2) Das Ermessen des Bundespräsidenten im Kontext der systematisch und historisch bedingten Auflösungsfeindlichkeit	138
(3) Das Ermessen des Bundespräsidenten anhand der Zeitsystematik	139
(4) Das Ermessen des Bundespräsidenten anhand des im Einzelfall bestehenden Krisenbezugs	139
(5) Auflösungsrecht bei unterbliebener Wahl?	140
(6) (Mit-)Bestellungsrecht des Bundespräsidenten in der dritten Wahlphase?	142
3. Fazit: Zwischen präsidentiellen Vorschlagsrecht und parlamentarischer Bestellungsgewalt	142
II. Sicherung der Regierungskontinuität durch die Konzeption des konstruktiven Misstrauensvotums nach Art. 67 GG	145
1. Tatbestandliche Ausgestaltung des konstruktiven Misstrauensvotums	146
2. „Bonn ist nicht Weimar“ – Zum Stabilisierungspotential des konstruktiven Misstrauensvotums	149
a) Konstruktiv statt destruktiv: Weimar als Stabilitätsargument?	149
aa) Die Unterschiede zwischen Art. 54 WRV und Art. 67 GG	149
bb) Destabilisierung in der Weimarer Republik durch Art. 54 WRV?	150
cc) Konstruktive Mehrheit als Stabilitätsgarantie?	153
b) Keine Abwahl einzelner Bundesminister	155
c) Fehlende Anwendungspraxis auf Bundesebene	158
3. Reformerfordernis des Art. 67 GG?	159
a) Zeitliche Trennung von Misstrauensantrag und Neuwahl des Bundeskanzlers	159
b) Orientierung an Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayLVerf	160
aa) Die Konsequenzen der Rücktrittsverpflichtung nach dem GG	160
bb) Krisenbeseitigung durch Neubesetzung nach Art. 63 GG?	161
c) Rücktrittsverpflichtung des Bundeskanzlers per Aufforderung durch den Bundespräsidenten	162
d) Rein destruktives Misstrauensvotum	163
4. Fazit: Das konstruktive Misstrauensvotum und sein missverstandenes Stabilisierungspotential	164
C. Sicherung der Handlungsfähigkeit der Regierung	167
I. Inkurs: Kooperative Gesetzgebung mit und ohne politische Mehrheit	168
1. Gesetzgebung als kooperative Regierungsaufgabe	168
2. Mehrheitsfindung und Kooperationsmodelle	170
a) Mehrheitsfindung durch Koalitionsbildung	170
b) Mehrheitsfindung in Minderheitsregierungen	172
aa) Das Tolerierungsmodell	174
(1) Die Funktionsweise des Tolerierungsmodells	174
(2) Erfahrungen aus Sachsen-Anhalt	175
bb) Das Kooperationsmodell wechselnder Mehrheiten	176
(1) Die Funktionsweise wechselnder Mehrheiten	176
(2) Erfahrungen aus Sachsen-Anhalt	176
(3) Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen	177
(4) Erfahrungen aus Dänemark	180
cc) Bewertung und Priorisierung der Modelle vor dem Hintergrund ihres Stabilisierungspotentials	181
(1) Minderheitsregierungen – eine Seltenheit?	182
(2) Der „Mehrheitsbegriff“ und die Mehrheitsfindung im GG	182
(3) Erfahrungswerte aus Schlüsselentscheidungen	184
(4) Zwischenergebnis: Parlamentarisierung der Gesetzgebung	185
II. Art. 68 GG – Zwischen Kontinuität und Handlungsfähigkeit	187
1. Die tatbestandliche Ausgestaltung der Vertrauensfrage	188
2. Einordnung des Art. 68 GG in das parlamentarische Regierungssystem	189
3. Präventive Wirkung als Beitrag zur Regierungskontinuität und Handlungsfähigkeit	190
a) Vertrauensfrage als Instrument des Bundeskanzlers	190
b) Druck- und Disziplinierungsfunktion der Vertrauensfrage	190
4. Voraussetzungen der Bundestagsauflösung nach Art. 68 GG	192
5. Fazit: Doppeltes Drohpotential und restriktive Bundestagsauflösung	194
III. Der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG als ultima ratio	194
1. Begriffsverständnis und Systematik des Gesetzgebungsnotstands	195
2. Der Gesetzgebungsnotstand und seine Voraussetzungen im Einzelnen	197
a) Die erste Phase: Das Verfahren bis zur Erklärung des Gesetzgebungsnotstands (Art. 81 Abs. 1 GG)	197
aa) Erste Alternative: Art. 81 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Art. 68 GG	197
(1) Der negative Ausgang der Vertrauensfrage bei gleichzeitigem Verbleib des Bundeskanzlers im Amt	198
(2) Das Scheitern einer Gesetzesvorlage	199
(3) Dringlichkeit der Gesetzesvorlage	200
bb) Zweite Alternative: Art. 81 Abs. 1 S. 2 i. V. m. Art. 68 GG	201
(1) Scheitern einer mit einer Gesetzesvorlage verbundenen Vertrauensvorlage	201
(a) Einheitliche Abstimmung über Vertrauensfrage und Gesetzesvorlage?	202
(b) Einheitliches oder gespaltenes Abstimmungsergebnis?	206
(aa) Herabsetzung des Quorums auf das Niveau aus Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG	207
(bb) Erhöhung des Quorums auf das Niveau aus Art. 68, 121 GG	207
(c) Auswirkungen auf Art. 81 GG und die Rechtsfolgen des Art. 68 GG	208
(d) Zwischenergebnis: Die Auslegungsfragen bei Art. 81 Abs. 1 S. 2 GG	209
(2) Erfordernis einer Dringlichkeitserklärung im Rahmen von Art. 81 Abs. 1 S. 2 GG?	209
(3) Antrag von Bundesregierung und Beteiligung des Bundesrates	210
b) Die zweite Phase: Die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands durch den Bundespräsidenten	212
c) Die dritte Phase: Das Verfahren nach der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands und die Beschlussfassung	213
d) Tatbestandliche und teleologische Grenzen nach Art. 81 Abs. 3, 4 GG	215
3. Der politische und verfassungsrechtliche Anwendungsbereich des Art. 81 GG	217
a) Politische Krise nach historischer Auslegung	217
b) Anknüpfung an das Vertrauen	218
4. Folgenabschätzung und Bewertung des Art. 81 GG	220
a) Die präventive Wirkung des Art. 81 GG	221
b) Diktatur der Minderheit in der Krise?	223
c) Die Überbrückungsfunktion des Art. 81 GG	225
aa) Die Reformbestrebungen für ein förmliches Selbstauflösungsrecht des Parlaments	225
bb) Art. 68 und 81 GG als geeignete Alternative zum parlamentarischen Selbstauflösungsrecht?	226
(1) Eigener Aktionsradius des Bundestages bei bestehenden Auflösungswegen	227
(2) Die Überbrückungsfunktion des Art. 81 GG: Gesetzgebungsnotstand vs. förmliches Selbstauflösungsrecht des Parlaments	228
cc) Plädoyer für ein Selbstauflösungsrecht nach dem Abschluss des Gesetzgebungsnotstands	231
(1) Zwischen „Stunde der Exekutive“ und „Legiscide“	233
(2) Vollständiges Ausschöpfen des Potentials des Art. 81 GG	235
d) Der Bundesrat als Legalitätsreserve: Vertretung der Länder oder Instrument der Parteien?	235
aa) Die Rolle des Bundesrates nach dem Verständnis des Verfassungsgebers	236
bb) Die Rolle des Bundesrates anhand des empirischen Abstimmungsverhaltens	236
cc) Die Rolle des Bundesrates im Reformvorschlag zu Art. 81 GG	241
e) Bewertung der prozeduralen Ausgestaltung und entsprechende Reformvorschläge	243
aa) Zeitliche Ersparnisse	244
bb) Ersparnisse bei der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands	244
5. Der Gesetzgebungsnotstand als ultima ratio – ein Fazit	246
Kapitel 4: Die Geschäftsregierung	248
A. Die Geschäftsregierung nach Art. 69 Abs. 3 GG	248
B. Die Kompetenzen von Geschäfts- und Minderheitsregierung im Vergleich	251
I. Verfassungsrechtliche Regierungsinstrumente: Minderheits- und Geschäftsregierung im Vergleich	251
1. Zur Anwendbarkeit von Art. 68 und 81 GG	251
2. Personalkontinuität als praktische Paradoxie	253
II. Geschäftsregierung im Lichte des Demokratieprinzips	254
III. Politischer Stillstand und das freie Mandat	255
IV. Fazit: Chance der Parlamentarisierung vs. demokratischer Stillstand	256
Fazit	258
Anlagen	266
Anhang zu Kapitel 2	266
Anhang zu Kapitel 3	273
Literaturverzeichnis	278
Online-Quellen	288
Sachwortverzeichnis	289

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