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Sanierungsplanung von Banken

Inhalt, Funktion und Wirkung präventiver Krisenplanung zur Vermeidung von Bankeninsolvenzen

Kraatz, Matthias F.

Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen. Abteilung B: Rechtswissenschaft, Vol. 221

(2022)

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About The Author

Matthias F. Kraatz studierte Rechtswissenschaft an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg und an der Humboldt-Universität zu Berlin. Nach dem ersten Staatsexamen 2016 war er promotionsbegleitend u.a. in einer internationalen Wirtschaftskanzlei sowie am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dr. Stefan Grundmann, LL.M. (Berkeley) an der Humboldt-Universität zu Berlin tätig und absolvierte einen Forschungsaufenthalt am King’s College London. Das Rechtsreferendariat absolvierte der Autor zwischen 2019 und 2021 am Kammergericht Berlin. Im Sommersemester 2021 wurde Matthias F. Kraatz an der Humboldt-Universität zu Berlin promoviert. Seit November 2021 ist er (Probe-)Richter im Land Berlin. Matthias F. Kraatz studied law at the University of Heidelberg and at the Humboldt University of Berlin. After his graduation in 2016 he started his doctoral studies, worked as a research assistant in an international law firm and at the chair for private and business law at the Humboldt University of Berlin, held by professor Stefan Grundmann. He also conducted a research stay at King’s College London in 2017. From 2019 onwards he served as an articled clerk at the Court of Appeals in Berlin and passed the bar exam in 2021. Also in 2021 he was awarded with a PhD in law at the Humboldt University of Berlin. Since Nov. 2021 Matthias F. Kraatz serves as a judge in Berlin.

Abstract

Die Finanzkrise der Jahre 2007/2008 offenbarte zahlreiche Schwachstellen des deutschen und europäischen Bankenaufsichtsrechts im Umgang mit systemischen Bankenkrisen. Als Antwort auf diese Defizite schuf der europäische Gesetzgeber ein bankenspezifisches Sonderinsolvenzrecht, in dessen Zentrum unter anderem die Sanierungsplanung von Banken steht. Matthias F. Kraatz untersucht dieses präventive Planungsinstrument umfassend aus einer rechtsdogmatischen und funktionalen Perspektive, analysiert dessen Einbettung in das bankenaufsichtsrechtliche Gesamtsystem und zeigt auf, wie das Instrument (de lege ferenda) weiter gestärkt werden könnte. »Recovery Planning of Banks«: In this thesis Matthias F. Kraatz offers a thorough analysis of the bank recovery planning instrument created by the European legislator in the Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD). The author also examines the connections between the recovery planning instrument and the European bank supervisory framework as a whole and presents possible legal reforms to further strengthen bank’s crisis management capacities.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Danksagung 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
§ 1 Einleitung 31
A. Einführung in die Thematik 31
B. Fragestellungen der Arbeit und Gang der Darstellung 34
§ 2 Ökonomische und rechtspolitische Hintergründe 37
A. Die Bankeninsolvenz als ökonomischer Bezugspunkt der Sanierungsplanung 37
I. Finanzintermediation durch Banken 37
1. Grundlagen 37
2. Losgrößen-, Fristen-, Risiko- und Informationsbedarfstransformation 39
II. Bankbetriebliche Risiken 41
1. Klassische Risiken des Bankgeschäfts 41
a) Ausfallrisiko 41
b) Liquiditätsrisiko 43
c) Marktpreisrisiko 43
d) Operationelles Risiko 44
2. Das Reputationsrisiko als Bankenrisiko eigener Art 45
a) Kreditbeziehung als Vertrauensbeziehung 46
b) Reputationseinbußen und Bank-Run-Gefahr 48
III. Die systemische Bankeninsolvenz als Risiko für die Stabilität des Finanzmarktes 50
1. Systemrisiko 51
2. Kennzeichen der systemischen Bankeninsolvenz 53
a) Direkte Ansteckung 54
b) Indirekte Ansteckung 55
3. Systemrelevanz von Banken 58
a) Indikatorbasierte Messung 58
b) Die Indikatoren im Einzelnen 59
IV. Zusammenfassung und Folgerungen 61
B. Die Entwicklung des Rechts zur planungsbasierten Bewältigung von Bankenkrisen 62
I. Notwendigkeit eines Sonderinsolvenzrechts für Banken 63
II. Internationale Diskussion 65
III. Europäische Rechtsetzungstätigkeit 67
IV. Nationale Reformvorhaben 70
1. Restrukturierungsgesetz 71
2. Trennbankengesetz 74
3. BRRD-Umsetzungsgesetz 76
V. Ausblick 78
§ 3 Grundlagen des Sanierungsplanungsrechts 80
A. Ziele des Sanierungsplanungsrechts 80
I. Der tradierte Zielkanon des Bankenaufsichtsrechts 80
1. Marktversagen als Ansatzpunkt bankenaufsichtsrechtlicher Regulierung 81
2. Funktions- und Gläubigerschutz 82
II. Ziele der BRRD 85
1. Stabilisierung des Finanzsystems in Krisenphasen 86
2. Risikominimierung ex ante 86
3. Kollektiver Gläubigerschutz 88
III. Ziele des Sanierungsplanungsrechts im Einzelnen 90
1. Insolvenzverhinderung 90
2. Entlastung des Abwicklungsregimes 91
3. Autonome, systemschonende und nachhaltige Krisenbewältigung 92
B. Rechtsquellen des Sanierungsplanungsrechts 94
C. Anwendungsbereich des Sanierungsplanungsrechts 97
I. Einzelinstitute 98
1. Sachlicher Anwendungsbereich 98
2. Räumlicher Anwendungsbereich 100
II. Gruppen 102
III. Institutsbezogene Sicherungssysteme 103
D. Grundprinzipien der Sanierungsplanung 104
I. Proportionalität der Sanierungsplanung 105
II. Vertraulichkeit der Sanierungsplanung 106
III. Institutsautonome Krisenbewältigung 108
1. Außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln 109
a) Grundlagen 109
b) Notfallliquiditätshilfen 110
2. Zentralbankfazilitäten 112
§ 4 Die rechtlichen Anforderungen an Planinhalt und Planungsprozess im Einzelnen 113
A. Inhaltliche Anforderungen an Einzelsanierungspläne 113
I. Planzusammenfassung 114
II. Strategische Analyse 114
1. Unternehmensstruktur und Geschäftsmodell 115
2. Analyse der wesentlichen Geschäftsbereiche und kritischen Funktionen 117
a) Wesentliche Geschäftsbereiche 117
b) Kritische Funktionen 119
c) Zuordnung wesentlicher Geschäftsaktivitäten und kritischer Funktionen 121
3. Vernetzungsanalyse 121
4. Kontraktdatenbank 123
III. Sanierungsindikatoren und Krisen-Governance 124
1. Sanierungsindikatoren 124
a) Zeitliche Einordnung 125
b) Anforderungen an Indikatoren, Indikatorkategorien und -kombinationen 127
2. Krisen-Governance 129
a) Verfahrensbezogene Vorgaben 129
b) Materielle Vorgaben 132
IV. Handlungsoptionen zur Krisenbewältigung 134
1. Anforderungen an die sanierungsbezogenen Handlungsoptionen 135
a) Begriff der Handlungsoption 135
b) Ziele und allgemeine Anforderungen 136
c) Kategorien von Einzelmaßnahmen 138
2. Auswirkungsanalyse 138
a) Interne Auswirkungsanalyse 139
b) Externe Auswirkungsanalyse 141
3. Umsetzbarkeitsanalyse 142
a) Durchführungsrisiken 143
b) Durchführungshindernisse 144
c) Lösungen für Sanierungshindernisse 144
V. Krisenkommunikation 145
1. Grundlagen 145
2. Interne Krisenkommunikation 147
3. Externe Krisenkommunikation 148
VI. Szenarioanalysen 150
1. Entwicklung der Belastungsszenarien 152
a) Grundlagen 152
b) Anordnungsbefugnis der Aufsichtsbehörde 154
2. Durchführung der Belastungsanalysen 155
a) Brutto/Netto-Betrachtung 155
b) Bestimmung der Gesamtsanierungskapazität 157
VII. Vorbereitung der Planumsetzung 158
VIII. Gesamtbewertung 160
1. Institutsbezogene Zielvorgaben 161
2. Systembezogene Zielvorgaben 163
3. Darlegung der Zielkonformität 165
B. Besondere Inhaltsanforderungen für Gruppensanierungspläne, Sanierungspläne institutsbezogener Sicherungssysteme und vereinfachte Sanierungspläne 166
I. Gruppensanierungspläne 166
1. Anwendungsbereich des § 14 SAG 167
2. Inhaltliche Anforderungen an Gruppensanierungspläne 168
II. Sanierungspläne für institutsbezogene Sicherungssysteme 169
III. Vereinfachte Sanierungspläne 170
C. Das Verfahren der Einzelsanierungsplanung 171
I. Grundlagen 172
1. Verfahrensablauf im Überblick 172
2. Zuständige Behörden 172
3. Anwendbares Recht 174
II. Initiale Planerstellung 175
1. Institutsinterner Planungsprozess 176
a) Aufsichtsrechtliche Anforderungen an die Planungs-Governance 176
b) Verantwortlichkeit der Geschäftsleitung 177
2. Aufsichtsseitige Prüfung und Bewertung der Sanierungspläne 179
a) Behördliches Verfahren 179
aa) Sog. weniger bedeutende Institute 179
bb) Sog. bedeutende Institute 181
b) Inhaltliche Dimensionen der Planbewertung 183
c) Aufsichtsbehördliche Eingriffskompetenzen 185
III. Planaktualisierung 187
IV. Rechtsschutz gegen Entscheidungen der Aufsichtsbehörde 188
D. Besonderheiten im Verfahren der Gruppensanierungsplanung 190
I. Sog. weniger bedeutende Gruppen 191
II. Sog. bedeutende Gruppen 192
§ 5 Strukturmerkmale des Sanierungsplanungsrechts 194
A. Tatsächliche Herausforderungen der präventiven Krisenvorsorge qua Sanierungsplanung 196
I. Dezentralität von Informationen 197
II. Handlungskoordinierung 199
III. Grenzen der Risikoanalyse 201
1. Objektive Grenzen der Risikoanalyse 201
2. Subjektive Grenzen der Risikoanalyse 204
3. Bedeutung mit Blick auf die Sanierungsplanung 205
a) Planungsphase 206
b) Planumsetzungsphase 208
IV. Anreizdefizite und Regulatory-Capture-Gefahr 210
V. Zusammenfassung 211
B. Verfahrensbezogene Strukturmerkmale des Sanierungsplanungsrechts 212
I. Hintergrund: Rechtliche Verhaltenssteuerung in der risiko- und komplexitätsgeprägten Gesellschaft 213
1. Gesellschaftlicher Wandel und Grenzen hoheitlich-imperativer Verhaltenssteuerung 213
2. Prozeduralisierung des Rechts 215
a) Begriff und Konzept 215
b) Regelungsgegenstände und normstrukturelle Entsprechungen 217
3. Regulierte Selbstregulierung 219
a) Begriff und Konzept 219
b) Umsetzungsformen und Anwendungsbereiche 221
4. Zusammenfassung 222
II. Prozessorientierung der Sanierungsplanung 223
1. Vorverlagerung des staatlichen Steuerungszugriffs 224
2. Abschichtung von Entscheidungsprozessen 225
a) Die systemtheoretische Perspektive: Organisationen und Entscheidungsprämissen 226
b) Sanierungspläne als institutsinterne Prämissen krisenbezogenen Entscheidens 228
c) Komplexitätsreduktion durch Sanierungsplanung 230
d) Erwartungssicherung durch Sanierungsplanung 233
3. Temporalisierung der Sanierungsplanung 235
a) Zeitliche Öffnung: Ausdruck der Folgenorientierung des Sanierungsplanungsrechts 235
b) Regelkreisfunktion der Sanierungsplanung 237
c) Dynamisierung der Planungsanforderungen als Gefahr für die Rechts- und Gestaltungssicherheit der aufsichtsunterworfenen Institute? 237
d) Planaktualität als Voraussetzung für Restrukturierungsmaßnahmen? 239
III. Diskursorientierung der Sanierungsplanung 240
1. Diskursorientierung der materiellen Plananforderungen 241
2. Diskursorientierung des Verfahrensrahmens 243
3. Praktische Konsequenz: Reduzierte gerichtliche Kontrolldichte 245
IV. Wissens- und Lernorientierung der Sanierungsplanung 249
1. Netzwerkstruktur der Sanierungsplanung 251
a) Planungsebene 252
aa) Grundstruktur 252
bb) Einbindung des Abschlussprüfers 255
b) Planumsetzungsebene 256
2. Diffusion der Gestaltungsbeiträge und Hybridisierung 257
3. Reflexive Sanierungsplanung 260
a) Planungsbezogene Risiken erster und zweiter Ordnung 260
b) Reflexive Sanierungsplanung und Lernen höherer Ordnung 262
c) Konsequenzen: zwei Anwendungsbeispiele 264
aa) Szenariobasierte Belastungsanalysen 264
bb) Planinterne Erläuterungs- und Begründungspflichten 266
V. Zusammenfassung und Bewertung 267
1. Sanierungsplanung als prozess-, diskurs- sowie wissens- und lernorientiertes Verfahren 267
2. Komplexitätsreduktion und Erwartungssicherung durch abstrakt-präventive Vorfeldplanung 269
3. Temporalisierung des Planungsprozesses als Antwort auf die Dynamik des Planungsgegenstandes 270
4. Diskursiver Planungsprozess als Antwort auf die strukturellen Grenzen der Risikoanalyse 270
5. Verbleibende Defizite: Mangelnde Kontrolle und überkomplexe Aufsichtsarchitektur 271
C. Entscheidungsbezogene Strukturmerkmale der Sanierungsplanung 274
I. Entscheidungszwang unter Unsicherheitsbedingungen 274
II. Ungewissheit bei der aufsichtsbehördlichen Aufgabenwahrnehmung 275
1. Ungewissheit in Eingriffskonstellationen als Frage von Beweismaß und Beweislast 275
2. Lösung im Sanierungsplanungsrecht 277
a) Reduziertes Beweismaß 278
aa) § 13 Abs. 4 SAG als Beweismaßregelung 279
bb) Überwiegensprinzip als Beweismaß für alle behördlichen Prognoseentscheidungen 280
b) Verfahren der behördlichen Überzeugungsbildung 282
c) Folgerungen 284
aa) Eingriffsmöglichkeit aufgrund hinreichend objektivierter Risikohypothese 284
bb) Überwiegensprinzip als diskursorientierte Stoppregel 286
III. Ungewissheit bei der institutsinternen Aufgabenwahrnehmung 287
1. Die Grenzen rein prozedural-diskursorientierter Unsicherheitsbewältigung 288
2. Das Vorsichtsprinzip als materiell-inhaltliches Korrektiv 289
a) Das Vorsichtsprinzip als Grundsatz des bankinternen Risikomanagements 289
b) Das Vorsichtsprinzip als Zweifelsregelung für die institutsinterne Sanierungsplanung 291
c) Anwendungsbeispiele 293
aa) Beispiel 1: Gestaltung von Belastungsszenarien 293
bb) Beispiel 2: Krisenentscheidung nach Anschlagen der Sanierungsindikatoren 294
IV. Zusammenfassung und Bewertung 295
D. Vorwirkung des Sanierungsplanungsrechts 298
I. Die Grenzen rein instrumentell-krisenbezogener Sanierungsplanung 298
1. Marktabhängigkeit von Sanierungsmaßnahmen 299
2. Frühzeitige unternehmensbezogene Anpassungsmaßnahmen zur Herstellung der Sanierungsfähigkeit (sog. Vorwirkung) 301
II. Dimensionen der Vorwirkung 303
1. Strukturbezogene Maßnahmen 304
a) Abwicklungsbezogene Diskussion 304
b) Strukturmaßnahmen zur Herstellung der Sanierungsfähigkeit 307
2. Geschäftsbezogene Maßnahmen 309
a) Geschäftsbezogene Maßnahmen zur Erhöhung der Sanierungskapazität 310
b) Geschäftsbezogene Maßnahmen zur Minderung des prognostischen Schadenspotentials 311
aa) Grundlagen 311
bb) Sanierungsbezogene Prüfung komplexer Geschäftsmodelle, insbesondere: Finanzinnovationskontrolle 312
3. Koordination abwicklungs- und sanierungsbezogener Ex-ante-Maßnahmen 316
III. Grenzen der Vorwirkung 318
1. Grundrechte 318
a) Betroffene Grundrechtspositionen 318
b) Verhältnismäßigkeit 320
aa) Erforderlichkeit 320
bb) Angemessenheit 321
2. Immanente Begrenzung durch das Sanierungsziel 324
IV. Rechtspflicht der Institute zur Prüfung von Vorwirkungsmaßnahmen 326
1. Problem: Komplexität der Bewertungsfragen und Gefahr übermäßiger behördlicher Zurückhaltung 326
2. Lösung: Ganzheitlicher Planungsdiskurs durch umfassende Rechtspflicht der Institute zur Prüfung unternehmensbezogener Vorwirkungsmaßnahmen 329
a) Auslegungspraxis der EBA 329
b) Hiesiger Vorschlag 330
V. Zusammenfassung und Bewertung 334
§ 6 Die Sanierungsplanung im Gesamtsystem der bankenaufsichtsrechtlichen Instituts- und Systemsteuerung 338
A. Sanierungsplanung und mikroprudenzielles Aufsichtsrecht 340
I. Eckpunkte der laufenden Institutsaufsicht 340
1. Solvabilitätsregeln 341
2. Liquiditätsregeln 345
3. Regeln zur ordnungsgemäßen Geschäftsorganisation 346
a) Grundlagen 346
b) Institutsinternes Risikomanagement 347
4. Aufsichtliche Überprüfung im Rahmen des SREP 350
5. Übergreifender Aufsichtsansatz: die sog. qualitative Bankenaufsicht 352
II. Verbindungslinien des Sanierungsplanungsrechts 356
1. Die Sanierungsplanung als Teil der sog. qualitativen Bankenaufsicht 356
2. Sanierungsplanung und allgemeines Risikomanagement der Institute 357
a) Sanierungsplanung und Risikotragfähigkeit 358
aa) Risikotragfähigkeitsanforderungen im allgemeinen Risikomanagement 358
bb) Sanierungsplan als krisenspezifisches Risikotragfähigkeitskonzept 362
cc) Sanierungsplanung und ICAAP-Kapitalplanung 365
dd) Szenariobasierte Belastungsanalysen und bankinterne Stresstests 367
b) Verknüpfung von Regel- und Krisen-Governance 372
aa) Sanierungs- und Frühwarnindikatoren 372
bb) Aufbau- und ablauforganisatorische Regeln für Regel- und Krisenfall 375
c) Sanierungsplanung und Notfallplanungen des allgemeinen Risikomanagements 377
aa) Notfallkonzept gem. § 25a Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 KWG 377
bb) Liquiditätsnotfallplan 379
3. Sanierungsplanung und laufende Institutsaufsicht der Aufsichtsbehörden 381
a) Sanierungsplanungsrechtliches Meldewesen 382
b) Behördliches Planbewertungsverfahren und SREP 384
aa) Integration des Planbewertungsverfahrens in den SREP 384
bb) Verhältnis behördlicher Eingriffsbefugnisse im Rahmen von SREP und Sanierungsplanung 386
III. Zusammenfassung und Bewertung 388
1. Sanierungsplanung als Erweiterung des allgemeinen Risikomanagements und Instrument der laufenden Institutsaufsicht 389
2. Verbleibendes Defizit: Überkomplexität des Gesamtregelwerks 390
B. Sanierungsplanung und makroprudenzielles Aufsichtsrecht 394
I. Makroprudenzielle Aufsicht 394
II. Makroprudenzielle Gehalte des Sanierungsplanungsrechts 396
III. Sanierungsplanung als Informationsquelle makroprudenzieller Systemüberwachung 399
C. Zusammenfassung 400
§ 7 Schlussbetrachtung 402
A. Offene Herausforderungen der Sanierungsplanung 402
I. Interbehördliche Kooperation 403
1. Problembeschreibung 403
2. Lösungsansätze 407
a) Reform der europäischen Bankenaufsichtsarchitektur 407
b) Praktische Krisensimulationen 409
II. Durchsetzung des Sanierungsplanungsrechts 411
1. Problembeschreibung 411
2. Lösungsansätze 414
a) Publizität der Sanierungsplanung 414
b) Private Enforcement? 418
aa) Traditionelle Lösung im deutschen Deliktsrecht: sog. Schutznormtheorie 419
bb) Denkbare Alternative: sog. funktionale Subjektivierung 420
cc) Verbesserte Durchsetzung des Sanierungsplanungsrechts durch Private Enforcement? 424
dd) Folgefragen 428
B. Fazit und Ausblick 430
§ 8 Wesentliche Ergebnisse 434
Behördliche Dokumente 445
Literaturverzeichnis 452
Sachwortverzeichnis 516