Der Europäische Datenschutzverbund

Claudia Kawohl

doi:10.3790/978-3-428-58468-0

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Kawohl, C. (2022). Der Europäische Datenschutzverbund. Strukturen, Legitimation, Rechtsschutz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58468-0

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Der Europäische Datenschutzverbund

Strukturen, Legitimation, Rechtsschutz

Kawohl, Claudia

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 209

(2022)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58468-0
978-3-428-18468-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58468-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 484
Collections: RECHT 2022
D&H 2022
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Claudia Kawohl studierte Rechtswissenschaften an der Universität des Saarlandes. Nach dem ersten juristischen Staatsexamen absolvierte sie ihre Promotion unter der Betreuung von Professor Dr. Jan Henrik Klement an der Universität des Saarlandes. Während dieser Zeit arbeitete sie zunächst als wissenschaftliche Mitarbeiterin an dessen Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, bevor sie anschließend als wissenschaftliche und administrative Mitarbeiterin am CISPA – Helmholtz-Zentrum für Informationssicherheit in Saarbrücken tätig war. Seit 2020 ist sie Rechtsreferendarin am Landgericht Zweibrücken.

Abstract

Die EU-Datenschutzgrundverordnung steht im Blickpunkt der Rechtswissenschaft, wobei die verwaltungsorganisationsrechtlichen Regelungen bisher jedoch kaum beleuchtet wurden. Claudia Kawohl zeigt, dass nicht in den materiell-rechtlichen Regelungen, sondern gerade in der grundlegend neustrukturierten Datenschutzaufsicht aber der eigentliche Innovationsgehalt der Verordnung liegt. Ausgehend vom allgemeinen Konzept des Europäischen Verwaltungsverbundes unterzieht die Arbeit die Akteure und Verfahren einer detaillierten Analyse und beantwortet dabei zahlreiche rechtsdogmatische Fragen. Auf dieser Grundlage wendet sie sich aus einer unionsverfassungsrechtlichen Perspektive verbundstypischen Gefährdungen für rechtsstaatliche Sicherungen und der demokratischen Legitimation zu und untersucht dabei vor allem das Konzept der Unabhängigkeit der Datenschutzaufsicht. Die Arbeit leistet damit nicht nur einen Beitrag zu einer kohärenten und primärrechtskonformen Weiterentwicklung des Datenschutzrechts, sondern auch des europäischen Verwaltungsrechts insgesamt.

Die Arbeit wurde mit dem Wissenschaftspreis 2021 der Gesellschaft für Datenschutz und Datensicherheit e. V. (GDD) ausgezeichnet.»The Integrated European Data Protection Administration. Structures, Legitimacy, Legal Protection«: With the adoption of the EU General Data Protection Regulation, data protection supervision was fundamentally restructured. Claudia Kawohl shows that the actual innovative content of the regulation does not lie in the substantive regulations, but rather in these administrative organization regulations. Starting from the general concept of the European integrated administration, the dissertation subjects the new administrative structure to a detailed analysis and examines it for typical threats to the rule of law and democratic legitimacy.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	13
Abkürzungsverzeichnis	22
Einleitung	25
A. Ausgangspunkt der Untersuchung: Die Neustrukturierung der Datenschutzaufsicht als eigentliche Innovation der Datenschutz-Grundverordnung	25
B. Gegenstand und These der Untersuchung: Die Datenschutzaufsicht als Verwaltungsverbund	33
C. Gang der Untersuchung	35
Erster Teil: Der „Europäische Verwaltungsverbund” als Verwaltungskonzept im Unionsrecht	37
A. Entwicklung des Begriffes	37
B. Das Konzept des Europäischen Verwaltungsverbundes als Ordnungsidee	40
C. Primärrechtliche Verankerung	45
D. Einordnung des Verbundverwaltungsrechts in das Europäische Verwaltungsrecht	50
E. Grundlegende Formen der Kooperation	53
I. Kooperation als Leitidee des Verbundes	53
II. Horizontale und vertikale Kooperation	56
III. Erscheinungsformen	57
1. Informationelle Kooperation	59
2. Operative Kooperation	61
3. Prozedurale Kooperation	63
4. Institutionelle Kooperation in Gremien und Behördennetzwerken	66
F. Der Verbund oder die Verbünde?	68
I. Verschiedene Verwendungsmöglichkeiten des Begriffs „Verwaltungsverbund”	68
II. Typisierung von Verbünden	69
1. Typisierung nach Erscheinungsformen der Kooperation	69
2. Typisierung nach Verwaltungsaufgabe	70
3. Eigene Ansätze zur Typisierung	74
4. Alternative: Gleitende Skala	75
G. Bedeutung des Konzepts des Verwaltungsverbundes für das Europäische Verwaltungsrecht	76
Zweiter Teil: Die Datenschutzaufsicht als Verwaltungsverbund	79
A. Hintergrund der neuen Regelungen	79
B. Ausgangsthese: Die Datenschutzaufsicht als Verwaltungsverbund	82
C. Terminologie: „Datenschutzverbund” oder „Aufsichtsverbund”?	83
D. Der Datenschutzverbund als Metamorphose bekannter und neuer Verbundelemente	85
I. Horizontale Zentralisierung im Falle einer grenzüberschreitenden Datenverarbeitung: Das „One-Stop-Shop”-Prinzip	85
II. Die Akteure der Datenschutzaufsicht	89
1. Die mitgliedstaatlichen Datenschutzaufsichtsbehörden	89
a) Grundsatz des dezentralen Vollzugs in der Datenschutz-Grundverordnung	90
b) „Völlige Unabhängigkeit” der Aufsichtsbehörden als wesentliches Element des Datenschutzrechts	91
c) Behördennetzwerk	95
2. Der Europäische Datenschutzausschuss	100
a) Grundlagen	100
b) Rechtsnatur	102
aa) Komitologie- oder sonstiger Ausschuss	103
bb) Netzwerk	105
cc) Europäische Agentur	108
(1) Ausgangsproblematik: Fehlendes gesetzliches Leitbild	109
(2) Agenturtypische Merkmale	113
(3) EDSA als Agentur?	116
3. Die Europäische Kommission	119
III. Informationelle Kooperation	121
1. Allgemeine Pflicht zum durchgängigen Informationsaustausch	121
2. Punktuelle Informationspflichten	121
IV. Operative Kooperation: Gemeinsame Maßnahmen	122
1. Grundsätze	124
2. Teilnahmerecht und Einladungspflicht im Falle grenzüberschreitender Datenverarbeitungen	126
3. Art. 62 Abs. 3 DS-GVO: Ausübung von Hoheitsbefugnissen auf fremdem Hoheitsgebiet	128
a) Art. 62 Abs. 3 S. 1 Var. 1 DS-GVO: Mandat oder Delegation?	131
b) Art. 62 Abs. 3 S. 1 Var. 2 DS-GVO: Exterritoriale Befugnisausübung	133
4. Verantwortung und Haftung	136
V. Prozedurale Kooperation	137
1. Art. 61 DS-GVO	137
a) Gegenseitige Amtshilfe	137
b) Vorkehrungen für gemeinsame Zusammenarbeit	140
2. Artt. 60, 63ff. DS-GVO: Verfahren der Zusammenarbeit und Kohärenzverfahren	141
a) Das Verfahren der Zusammenarbeit	143
aa) Grundprinzipien der Zusammenarbeit	145
bb) Konsultationsverfahren	147
cc) Beschlusserlass und Umsetzungspflicht	151
(1) Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen nach Art. 60 Abs. 7 bis 9 DS-GVO	151
(2) Wirkung und Rechtsnatur des Beschlusses	152
(3) Umsetzungspflicht nach Art. 60 Abs. 10 DS-GVO	158
dd) Praktische Bedeutung des Verfahrens	158
b) Das Kohärenzverfahren	159
aa) Stellungnahmeverfahren nach Art. 64 DS-GVO	161
(1) Differenzierung zwischen obligatorischen und fakultativen Stellungnahmen	162
(2) Abgabe von Stellungnahmen	163
(3) Rechtswirkungen von Stellungnahmen	164
bb) Streitbeilegungsverfahren nach Art. 65 DS-GVO	166
(1) Anwendungsfälle	166
(2) Beschlussfassung im EDSA	167
(3) Erlass des endgültigen Beschlusses	168
(4) Rechtswirkung des Beschlusses	168
cc) Dringlichkeitsverfahren nach Art. 66 DS-GVO	169
(1) Einstweilige Maßnahmen und Dringlichkeitsverfahren nach Art. 66 Abs. 1 und 2 DS-GVO	170
(2) Untätigkeitsbeschwerde nach Art. 66 Abs. 3 DS-GVO	173
dd) Vereinbarkeit des Kohärenzverfahrens mit der Unabhängigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden	174
VI. Kooperation außerhalb grenzüberschreitender Datenverarbeitungen	179
VII. Fazit	181
E. Exkurs: Der Datenschutzverbund in der Praxis	182
Dritter Teil: Vereinbarkeit des Datenschutzverbundes mit der unionsrechtlichen Kompetenzordnung	195
A. Überblick	196
B. Kompetenzgrundlage für die Schaffung des Datenschutzverbundes	197
I. Anforderungen an eine Kompetenz zur Schaffung eines Verwaltungsverbundes	198
1. Administrative Kompetenzen der EU	199
2. Kompetenz zur Errichtung einer Europäischen Agentur	203
a) Art. 352 AEUV	205
b) Sachspezifische Einzelkompetenzen	208
c) Kritik	209
d) Eigene Stellungnahme: Erweiterung des Kompetenzenkatalogs notwendig	212
II. Art. 16 AEUV als sachspezifische Kompetenzgrundlage	214
1. Horizontale Kooperationsstrukturen	215
2. Vertikale Kooperation: Errichtung des Europäischen Datenschutzausschusses	216
a) Art. 16 AEUV als Kompetenzgrundlage?	216
b) Unabhängig i.S.d. Art. 16 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV	218
aa) Ausgangspunkt: Art. 69 DS-GVO	218
bb) Anwendbarkeit der EuGH-Rechtsprechung auf Art. 16 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 AEUV	219
cc) Auslegung der „völligen Unabhängigkeit” durch den EuGH	221
dd) Einordnung der Rechtsprechung des EuGH	224
ee) Anwendung der Rechtsprechung auf den EDSA	227
c) Fazit	231
C. Kompetenzausübungsschranken	233
I. Subsidiaritätsprinzip gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV	234
1. Anwendbarkeit	234
2. Prüfungsmaßstab	236
3. Horizontale Verwaltungskooperation	238
4. Vertikale Verwaltungskooperation	241
a) Art. 65 Abs. 1 lit. a DS-GVO	243
b) Art. 65 Abs. 1 lit. b DS-GVO	245
c) Art. 65 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 64 DS-GVO	246
d) Fazit	247
II. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gemäß Art. 5 Abs. 4 EUV	247
1. Anwendbarkeit	248
2. Prüfungsmaßstab	249
3. Verhältnismäßigkeit des Datenschutzverbundes	251
a) Geeignetheit	251
b) Erforderlichkeit	254
aa) Inhaltliche Erforderlichkeit	256
bb) Erforderlichkeit im Hinblick auf die Handlungsform	258
c) Angemessenheit	259
d) Fazit	260
III. Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts	260
1. Begriffsdefinition	261
2. Die Meroni-Rechtsprechung des EuGH	262
a) Meroni-Kriterien	263
b) Anwendbarkeit auf Europäische Agenturen	264
c) Lockerung der ursprünglichen Meroni-Rechtsprechung	266
d) Abgrenzung unzulässiger Befugnisse mit politischer Tragweite von zulässigen sonstigen Befugnissen mit Ermessensspielraum	270
3. Anwendung der Meroni-Kriterien auf den EDSA	273
a) Formelle Kriterien	273
b) Materielle Kriterien	274
aa) Spannungsverhältnis der Unabhängigkeit des EDSA zur Meroni-Rechtsprechung	274
bb) Befugnisse im Einzelnen	278
(1) Verwaltungsmäßige Hilfsbefugnisse	278
(2) Erlass von soft law	278
(3) Unterstützung der Kommission	279
(4) Entscheidungsbefugnisse	280
(a) Befugnisse mit Tatbestandsermessen	280
(b) Beurteilung anhand des Grundsatzes des institutionellen Gleichgewichts	281
c) Fazit	285
IV. Prozedurale Vorgaben des Subsidiaritätsprotokolls	286
D. Ergebnis	287
Vierter Teil: Verbundstypische Gefährdungslagen im Datenschutzverbund	289
A. Verantwortungsklarheit und -diffusion	290
I. Mangelnde Verantwortungsklarheit als grundlegendes Strukturdefizit der Verbundstruktur	290
II. Verantwortungsklarheit im Datenschutzverbund	294
1. Verantwortlichkeit im Netzwerk der Aufsichtsbehörden	294
a) Bestimmung der beteiligten Aufsichtsbehörden	294
aa) Federführende Behörde gemäß Art. 56 Abs. 1 DS-GVO	295
bb) Betroffene Aufsichtsbehörden gemäß Art. 4 Nr. 22 DS-GVO	298
b) Verfahren der Zusammenarbeit	298
c) Gemeinsame Maßnahmen	301
d) Zwischenfazit	302
2. Verantwortlichkeit des EDSA	302
a) Streitbeilegungsverfahren	303
b) Stellungnahmen gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden	304
3. Fazit	305
B. Verbundstypische Herausforderungen demokratischer Legitimation	306
I. Verwaltungslegitimation in der Union	306
1. Das unionsrechtliche Demokratieprinzip	306
2. Grundmodell demokratischer Verwaltungslegitimation	308
3. Unional zulässige Legitimationsmechanismen	310
a) Übertragbarkeit des traditionellen monistischen Modells auf die Union	310
aa) Das „Demokratiedefizit” der Union	311
bb) Kritik am rein input-orientierten Modell	314
cc) Notwendigkeit der integrationsbezogenen Anpassung	317
b) Nicht input-orientierte Legitimationsmechanismen	320
aa) Legitimation durch Transparenz	321
bb) Legitimation durch Partizipation	323
cc) Legitimation durch Technokratie	325
dd) Legitimation durch Deliberation	326
c) Fazit	328
II. Demokratische Legitimation des Datenschutzverbunds	328
1. Legitimation der unabhängigen Datenschutzaufsicht	329
a) Das Unabhängigkeitsregime der Datenschutzaufsicht	330
aa) Sachlich-inhaltliches Legitimationsdefizit aufgrund von Unabhängigkeit	330
bb) Notwendigkeit einer unabhängigen Datenschutzaufsicht?	333
cc) Zwischenfazit	339
b) Legitimation der nationalen Datenschutzaufsichtsbehörden	340
aa) Institutionelle und funktionelle Legitimation	340
bb) Organisatorisch-personelle Legitimation	341
cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation	341
dd) Legitimation durch Transparenz, Technokratie und Deliberation	342
ee) Hinreichendes Legitimationsniveau?	343
c) Legitimation des EDSA	347
aa) Institutionelle und funktionelle Legitimation	348
bb) Organisatorisch-personelle Legitimation	348
cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation	349
dd) Legitimation durch Transparenz	354
ee) Legitimation durch Partizipation	355
ff) Legitimation durch Technokratie	356
gg) Legitimation durch Deliberation	357
hh) Hinreichendes Legitimationsniveau?	358
d) Ergebnis	360
2. Legitimation transnationaler Maßnahmen im Behördennetzwerk	361
a) Gemeinsame Maßnahmen	362
b) Verfahren der Zusammenarbeit	362
III. Fazit: Der integrationsbezogene „Legitimationsverbund”	366
C. Gerichtlicher Rechtsschutz und Haftung	367
I. Das Rechtsschutzsystem der Union	369
1. Das prozessuale Trennungsprinzip	369
2. Anwendung auf das Konzept eines Verwaltungsverbundes	372
a) Primärer und sekundärer Rechtsschutz	372
b) Beeinträchtigung der Garantie effektiven gerichtlichen Individualrechtsschutzes	374
aa) Effektiver Rechtsschutz im Unionsrecht	374
bb) Defizite in einer Verbundstruktur	376
II. Primärer Rechtsschutz im Datenschutzverbund	378
1. Ausgangspunkt: Art. 78 DS-GVO	378
2. Primärer Rechtsschutz im Horizontalverhältnis	380
a) Verfahren der Zusammenarbeit	380
aa) Endgültige Beschlüsse nach Art. 60 Abs. 7 bis 9 DS-GVO	380
(1) Unionsebene	381
(2) Mitgliedstaatliche Ebene	383
bb) Einsprüche und Stellungnahmen	385
b) Gemeinsame Maßnahmen	387
c) Interadministrative Rechtsstreitigkeiten	389
3. Primärer Rechtsschutz im Vertikalverhältnis	392
a) Beschlüsse des EDSA im Streitbeilegungsverfahren	392
aa) Unionsebene	392
(1) Rechtsschutzmodelle für Europäische Agenturen	393
(2) Aufsichtsbehörde als Klägerin	395
(a) Begriff der juristischen Person im Unionsrecht	397
(b) Streitstand in der Literatur	397
(c) Eigene Stellungnahme	400
(3) Betroffener als Kläger	404
bb) Mitgliedstaatliche Ebene	406
cc) Inzidenter Individualrechtsschutz im Wege des Vorabentscheidungsverfahren	407
dd) Auswirkungen auf die Gewährleistung eines effektiven Individualrechtsschutzes	408
(1) Gebot der Rechtswegklarheit	408
(2) Zugang zu Gericht	409
(3) Rechtzeitiger Rechtsschutz	411
(4) Fazit	412
b) Stellungnahmen des EDSA	412
aa) Unionsebene	413
(1) Privater als Kläger	413
(2) Aufsichtsbehörde als Klägerin	416
(a) Adressierte Aufsichtsbehörde	416
(b) Andere Aufsichtsbehörden	417
bb) Mitgliedstaatliche Ebene	418
cc) Inzidenter Individualrechtsschutz im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens	418
c) Interadministrative Rechtsstreitigkeiten im Kohärenzverfahren	419
4. Fazit	420
III. Sekundärer Rechtsschutz im Datenschutzverbund	421
1. Materiellrechtliche Grundlagen	421
a) Haftung im Außenverhältnis	421
aa) Anspruchsgrundlagen	421
bb) Modell der Stellvertreterhaftung	422
cc) Gemeinsame Haftung mehrerer Akteure im Verbund	426
b) Regress im Innenverhältnis	429
aa) Regress im Vertikalverhältnis	429
bb) Regress im Horizontalverhältnis	433
2. Sekundärer Rechtsschutz im Horizontalverhältnis	434
a) Verfahren der Zusammenarbeit	434
b) Amtshilfe	436
c) Gemeinsame Maßnahmen	438
3. Sekundärer Rechtsschutz im Vertikalverhältnis	440
a) Streitbeilegungsverfahren	440
b) Stellungnahmeverfahren	442
IV. Das Modell des Rechtsschutzverbundes	446
Schluss	453
Literaturverzeichnis	457
Sachverzeichnis	480

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