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Suspensiveffekt und Aussetzung der Vollziehung

Eine Untersuchung zum deutschen und türkischen Recht

Saldıran Yıldırım, Ayşe Nur

Studien zum vergleichenden Öffentlichen Recht / Studies in Comparative Public Law, Vol. 12

(2022)

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About The Author

Ayşe Nur Saldıran Yıldırım studierte von 2006 bis 2010 Rechtswissenschaft an der Universität Istanbul. Sie erlangte im Öffentlichen Recht den Titel Master of Laws (LL.M., 2014) und promovierte (2021) im Verwaltungs- und Verfassungsrecht an der Freien Universität Berlin unter der Betreuung von Prof. Dr. Philip Kunig. Seit Februar 2022 arbeitet sie als Dozentin am Lehrstuhl für Verwaltungsrecht an der Juristischen Fakultät der Türkisch-Deutschen Universität in Istanbul.

Abstract

Ein effektiver vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsprozess ist ein wesentliches Qualitätsmerkmal für die hohe rechtstaatliche Qualität verwaltungsgerichtlicher Streitbewältigung. Dabei kann die konkrete Ausgestaltung des vorläufigen Rechtsschutzes ganz unterschiedlich sein und dennoch rechtstaatlichen Anforderungen genügen. Während in Deutschland ein automatischer Suspensiveffekt vorgesehen ist, der lediglich an die Einlegung eines Rechtsmittels gekoppelt ist, existiert ein solcher Automatismus in der Türkei nicht. Möglich ist jedoch die Aussetzung der Vollziehung, was rechtsstaatlich ebenfalls akzeptabel ist. Die Untersuchung vergleicht und stellt beide Lösungen systematisch in Frage. Ausgehend vom deutschen Recht werden Parallelen des türkischen Rechts beschrieben, analysiert und gewürdigt. Schließlich werden rechtspolitische Anregungen zu einem wirksamen einstweiligen Rechtsschutz vorgelegt.»Suspension effect and suspension of execution. A Study of German and Turkish Law«: The subject of the study is the temporary legal protection in German and Turkish administrative law. The focus is on the automatic suspension effect in German law, its exclusion and restitution. This is followed by a description, analysis and evaluation of parallel phenomena in Turkish law. The aim is to contribute to effective interim legal protection.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 19
A. Die Bedeutung des § 80 VwGO 23
I. Entstehungsgeschichte 23
II. Systematische Stellung 24
III. Europarechtliche Vorgaben 24
B. Verfassungsrechtliche Hintergründe des Suspensiveffekts 27
I. Gewaltenteilungsverständnis 28
II. Zum Verhältnis zwischen Bürger und Staat 30
III. Verhältnismäßigkeitsprinzip 31
IV. Bindungswirkung und Konsequenzen des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG für alle Gewalten 33
V. Das gesetzliche Modell des Suspensiveffekts aus dem Blickwinkel des effektiven Rechtsschutzes 36
1. Die konzeptionelle Rolle des Effektivitätsgebots 36
2. Die Bestimmung der Effektivität des Suspensiveffekts anhand des Begriffs der Irreparabilität 37
a) Der Begriff der Irreparabilität 37
b) Der Suspensiveffekt zum Zweck der Verhinderung irreparabler Folgen 38
c) Zeitablauf und Irreparabilität im Verhältnis zum Effektivitätsgebot 40
d) Rechtliche Würdigung 41
VI. Das Verhältnis der materiellen Grundrechte zu Art. 19 Abs. 4 GG mit Blick auf § 80 VwGO 41
1. Die subjektivrechtliche Fundierung des Rechtsschutzes 42
2. Interessenabwägung 43
a) Der Vorrang der individuellen Freiheit 43
b) Die Risikoverteilung 44
c) Mehrpolige Verhältnisse unter Berücksichtigung des Gleichheitsprinzips 46
3. Die Problematik der materiellen Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzes 47
a) Materiell-akzessorische gerichtliche Prüfung 48
b) Das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache 50
VII. Die verfassungsrechtliche Einordnung des Suspensiveffekts 51
1. Der Überblick über die Sichtweisen 51
2. Stellungnahme 54
VIII. Fazit 56
C. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Suspensiveffekts 58
I. Die Normstruktur des § 80 VwGO 58
1. Die Terminologie des § 80 VwGO 59
2. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen der aufschiebenden Wirkung und der sofortigen Vollziehung 59
a) Nach verfassungsrechtlicher Betrachtung 59
b) Auf einfachgesetzlicher Ebene 60
c) Zwischenergebnis 61
3. Rechtsfolgen des Regel-Ausnahme-Verhältnisses im § 80 VwGO 61
a) Zur Verteilung der Beweislast 61
b) Zum besonderen Interesse im Sinne des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO 62
II. Der Suspensiveffekt als Regelfall 63
1. Die Definition des Suspensiveffekts 63
2. Die Tatbestandsmerkmale des § 80 Abs. 1 VwGO 64
a) Widerspruch und Anfechtungsklage 64
b) Die Begründetheit und Zulässigkeit des Rechtsbehelfs 65
c) Die Klassifizierung von Verwaltungsakten und anderem Verwaltungshandeln 66
aa) Belastende Verwaltungsakte 67
bb) Begünstigende Verwaltungsakte 68
cc) Gestaltende und feststellende Verwaltungsakte 71
dd) Verwaltungsakte mit Doppelwirkung 71
ee) Die Allgemeinverfügung 72
ff) Vollzogene Verwaltungsakte 73
gg) Anmerkungen zu Realakten 74
hh) Zwischenergebnis 75
3. Die Bedeutung und Rechtsfolgen des Suspensiveffekts anhand gängiger Theorien 76
a) Vollziehbarkeitstheorie 77
b) Wirksamkeitstheorie 78
c) Ein Versuch der Kombination der Theorien 79
4. Beginn und Ende des Suspensiveffekts 81
a) Beginn des Suspensiveffekts 81
b) Ende des Suspensiveffekts 82
5. Die Wirkung des Suspensiveffekts 83
a) Die relative Wirkung des Suspensiveffekts 83
b) Ex tunc- oder ex nunc-Wirkung des Suspensiveffekts 84
aa) Eintritt der Wirkung 84
bb) Wirkungsende 85
III. Der Ausschluss des Suspensiveffekts 86
1. Gesetzlicher Ausschluss des Suspensiveffekts 88
a) Die Rechtsnatur der gesetzlichen Ausnahmen des Suspensiveffekts unter dem Gesichtspunkt der gesetzlichen Interessenbewertung 88
b) Die verfassungsrechtliche Betrachtung der Interessenbewertung des gesetzlichen Ausschlusses 89
c) Tatbestandsmerkmale des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1–3a VwGO 90
aa) Öffentliche Abgaben und Kosten 91
bb) Unaufschiebbare Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten 94
cc) Andere durch Bundes- oder Landesgesetz vorgeschriebene Fälle 96
dd) Überregionale bedeutsame Infrastrukturvorhaben 98
d) Zwischenergebnis 98
2. Die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung 99
a) Die verfassungsrechtliche Betrachtung des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO 99
b) Der Begriff „der Anordnung der sofortigen Vollziehung“ im Sinne des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO 101
c) Materielle Voraussetzungen der sofortigen Vollziehung 102
aa) Die Feststellung des Interesses an der sofortigen Vollziehung 102
bb) Die einzelfallbezogene Abwägung der Interessen 102
(1) Die Besonderheit des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung 103
(2) Die Ermittlung der materiellen Rechtslage 104
cc) Die Rechtsnatur der Abwägungsentscheidung der Behörde 105
dd) Zwischenergebnis 107
d) Formelle Voraussetzungen der Vollziehungsanordnung 108
aa) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung 108
bb) Die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO 109
(1) Das Erfordernis der besonderen Begründung 110
(2) Die Funktionen der besonderen Begründung 111
cc) Rechtsfolgen bei einem Mangel in der Begründungspflicht 111
(1) Rechtswidrige Begründung 111
(2) Heilung des Begründungsmangels 112
e) Rechtsfolgen der Vollziehungsanordnung 114
3. Anordnung der sofortigen Vollziehung durch Gerichte 116
a) Anordnungsbefugnis im Falle des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO 116
b) Rechtscharakter der gerichtlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung 118
c) Zwischenergebnis 118
IV. Wiederherstellung des Suspensiveffekts 119
1. Die behördliche Entscheidung zur Aussetzung der Vollziehung 119
a) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die behördliche Aussetzung der Vollziehung 120
b) Formelle Voraussetzungen der behördlichen Aussetzungsentscheidung 121
c) Materielle Maßstäbe der behördlichen Aussetzungsentscheidung 122
aa) Abstrakte Interessenabwägung 125
bb) Die Aussetzungsgründe des § 80 Abs. 4 S. 3 VwGO 125
(1) Das Merkmal der „ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit“ 126
(2) Das Merkmal der „unbilligen Härte“ 129
cc) Zwischenergebnis 129
d) Der Rechtscharakter der behördlichen Entscheidung 130
e) Rechtsfolgen der behördlichen Aussetzungsentscheidung 131
2. Die gerichtliche Entscheidung zur Aussetzung der Vollziehung 133
a) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung 134
b) Die Terminologie des § 80 Abs. 5 VwGO 134
c) Im Falle des § 80 Abs. 4 VwGO 136
d) Formelle Voraussetzungen der gerichtlichen Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO 137
aa) Antragserfordernis 137
bb) Behördliches Vorverfahren 139
cc) Leistung einer Sicherheit 140
e) Materielle Maßstäbe der gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO 141
aa) Umfang der zwei grundlegenden Abwägungskriterien 142
(1) Die Erfolgsaussichten der Hauptsache als zentraler Abwägungsmaßstab 143
(a) Die Offensichtlichkeit und der Umfang der Erfolgsaussichten 143
(b) Die Wirksamkeit und die Rechtmäßigkeit der Rechtsgrundlage 146
(c) Anforderungen aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und dem Gleichheitssatz 149
(2) Die Dringlichkeit der Sache 156
bb) Andere in die Abwägung einzubeziehende Gesichtspunkte 157
(1) Die offensichtliche Rechtswidrigkeit der behördlichen Vollziehungsanordnung 158
(2) Dringlichkeitsinteresse 160
(3) Das Gewicht der abzuwägenden Grundrechte 161
(4) Gesetzgeberische Wertung 164
(5) Behördliche Erwägungen 166
cc) Zwischenergebnis 166
f) Der Rechtscharakter der gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO 168
3. Die gerichtliche Entscheidung zur Aufhebung der Vollziehung 170
a) Das Verhältnis zwischen der „Aussetzung der Vollziehung“ und der „Aufhebung der Vollziehung“ im § 80 Abs. 5 VwGO 171
b) Faktische Vollziehung 174
aa) Die Problematik der Feststellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO 176
bb) Der Rechtscharakter der gerichtlichen Entscheidung bei einer faktischen Vollziehung 177
4. Folgenbeseitigungsanspruch 178
5. Schadenersatzanspruch 179
6. Rechtsfolgen der gerichtlichen Aussetzungsentscheidung 179
7. Beschwerdemöglichkeit gegen Beschlüsse im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO 181
8. Die Problematik der Nichtbeachtung des gerichtlich hergestellten Suspensiveffekts durch Behörden oder durch Dritte 181
9. Vereinheitlichung des Aussetzungsverfahrens im Rahmen von § 80 VwGO 182
V. Fazit 183
D. Im Rechtsvergleich: Die Aussetzung der Vollziehung in der Türkei 186
I. Vorbemerkung 186
II. Entwicklungsgeschichte 187
III. Überblick über Art. 27 des Gesetzes über das Verwaltungsgerichtsverfahren (İYUK) 190
IV. Verfassungsrechtliche Hintergründe der Aussetzung der Vollziehung 192
1. Gewaltenteilungsverständnis 193
2. Zum Verhältnis zwischen Staat und Bürger 194
3. Gewährleistung des vorläufigen Rechtsschutzes durch die Staatsorgane 194
4. Das gesetzliche Modell der „Aussetzung der Vollziehung“ aus dem Blickwinkel des effektiven Rechtsschutzes 196
a) Das Recht auf ein faires und wirksames Gerichtsverfahren im Sinne des Art. 36 TVerf. 197
b) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Sinne des Art. 13 TVerf. 198
c) Das Institut der „Aussetzung der Vollziehung“ in Art. 125 TVerf. 199
aa) Die Statuierungen des Art. 125 Abs. 5 TVerf. 200
bb) Einschränkungen der „Aussetzung der Vollziehung“ in Art. 125 Abs. 6 TVerf. 201
cc) Zwischenergebnis 202
d) Verfassungsrechtliche Bewertung von einfachgesetzlichen außerordentlichen Einschränkungen bzw. Ausschlüssen der Aussetzung der Vollziehung 203
5. Die Wirkung der materiellen Grundrechte mit Blick auf Art. 27 İYUK 207
a) Die Loslösung vom Individualrechtsschutz und die Konzentration auf die objektivrechtliche Kontrollfunktion des Verwaltungsprozesses 207
b) Fehlende Abwägung zwischen kollidierenden Grundrechten oder Interessen im Aussetzungsverfahren 208
aa) Der Grundsatz vom Vorrang des öffentlichen Interesses 208
bb) Die Begrenzung des Aussetzungsverfahrens auf zweiseitige Verwaltungsrechtsverhältnisse 209
cc) Mangel des einstweiligen Rechtsschutzes in Vornahmesachen 210
dd) Fehlender Ermessensspielraum und eingeschränkter Beurteilungsspielraum der Gerichte 211
ee) Die zwingende materiell-rechtliche Prüfung im Aussetzungsverfahren und die Gefahr der Vorwegnahme der Hauptsache 212
c) Die Verhinderung von „irreparablen Zuständen“ unter Berücksichtigung der materiellen Grundrechte 212
aa) Der sich durch Vollziehung erledigende Verwaltungsakt 213
bb) Die Dringlichkeit der Sache als Maßstab 214
6. Eine Gegenüberstellung des vorläufigen Rechtsschutzes im deutschen und türkischen Recht aus verfassungsrechtlicher Perspektive 217
7. Stellungnahme zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung des vorläufigen Rechtsschutzes im türkischen Recht 219
V. Die verwaltungsrechtliche Ausgestaltung der Aussetzung der Vollziehung 222
1. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen der sofortigen Vollziehung und dem Suspensiveffekt 222
a) Der Grundsatz des fehlenden Suspensiveffekts 222
aa) Der Grundsatz der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts 223
bb) Der Grundsatz der Rechtmäßigkeitsvermutung des Verwaltungsakts 224
cc) Kritische Würdigung 225
dd) Eine Gegenüberstellung der Grundsätze des Suspensiveffekts und der sofortigen Vollziehbarkeit im türkischen und deutschen Recht 226
b) Gesetzliche Ausnahmen 227
aa) Art. 27 Abs. 4 İYUK in Bezug auf öffentliche Abgaben und Kosten 227
bb) Art. 53 Abs. 3 YUKK in Bezug auf Abschiebungsfälle 229
cc) Die gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung 229
2. Definition und Funktion der Aussetzung der Vollziehung 230
3. Anwendungsbereich der Aussetzung der Vollziehung 231
a) Die Aufhebungsklage und deren Abgrenzung zu anderen Klagearten 231
aa) Das Merkmal des vollziehbaren Verwaltungsakts 232
(1) Rechtsverordnungen 234
(2) Ablehnende Verwaltungsakte 234
(3) Vollzogene Verwaltungsakte 238
bb) In Bezug auf Realakte 239
b) Die objektivrechtliche Funktion und die rechtlichen Folgen der Aufhebungsklage 239
c) Eine Gegenüberstellung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes im türkischen und deutschen Recht 240
d) Zwischenergebnis 242
4. Erlassvoraussetzungen zur Aussetzung der Vollziehung im Sinne des Art. 27 İYUK 243
a) Formelle Voraussetzungen 243
aa) Antragstellung auf Aussetzung der Vollziehung 244
(1) Kritische Würdigung 244
(2) Der Zeitpunkt der Antragstellung 245
(3) Antragsbefugnis 246
bb) Behördliches Vorverfahren 246
cc) Leistung einer Sicherheit 247
dd) Die Beweislast der Klagepartei 248
ee) Eingang der Klageerwiderung oder (ihr) Fristablauf 249
(1) Gewährung rechtlichen Gehörs 249
(2) Die vorläufige Aussetzungsentscheidung als gerichtliche Praxis zum Zwecke der Beschleunigung des Aussetzungsverfahrens 250
(3) Mit den gesetzlichen Änderungen 252
(4) Gesetzliche Ausnahme im Falle der sich durch Vollziehung erledigenden Verwaltungsakte 254
(a) Definition 254
(b) Funktion 256
(5) Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Voraussetzung der Klageerwiderung 256
b) Materielle Voraussetzungen 260
aa) Eilbedürftigkeit 261
(1) (Drohender) Schwer reparabler oder irreparabler Schaden 261
(2) Der Gegenstand des Verwaltungsakts unter dem Gesichtspunkt der Irreversibilität 262
bb) Erfolgsaussichten der Hauptsache 263
(1) Offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts 263
(a) Das Merkmal der offensichtlichen Rechtswidrigkeit 264
(b) Prüfungsumfang 264
(c) Offensichtliche Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung 266
(2) Kritische Würdigung 267
cc) Die strenge Begründungspflicht des Gerichts bezüglich der kumulativen materiellen Voraussetzungen 269
c) Gebundene Aussetzungsentscheidung bei Vorliegen der materiellen Erlassvoraussetzungen 271
d) Eine Gegenüberstellung der Voraussetzungen für die gerichtliche Aussetzungsentscheidung im türkischen und deutschen Recht 273
e) Stellungnahme zu den Voraussetzungen des Art. 27 İYUK 274
5. Entscheidungsfrist zum Beschluss der Aussetzung der Vollziehung 276
6. Beschwerdemöglichkeit gegen Beschlüsse in Aussetzungsverfahren nach Art. 27 İYUK 277
7. Die Rechtsnatur der Aussetzungsentscheidung im Sinne des Art. 27 İYUK 278
8. Rechtsfolgen der gerichtlichen Aussetzungsentscheidung 278
a) Die rechtliche Wirkung der Aussetzungsentscheidung 278
b) Eine Gegenüberstellung der Wirkung der Aussetzungsentscheidung im türkischen und deutschen Recht 280
c) Stellungnahme zur Wirkung der Aussetzungsentscheidung im Sinne des Art. 27 İYUK 281
9. Die Problematik der Durchsetzung von verwaltungsgerichtlichen Aussetzungsentscheidungen 283
VI. Fazit 285
Schluss 295
Literaturverzeichnis 298
Stichwortverzeichnis 314