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Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht

Ursachen, Erscheinungsformen, Lösungsansätze

Kuhn, Daniel

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 21

(2022)

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About The Author

Daniel Kuhn studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaften an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg mit dem Schwerpunkt Politik, Regierung und Verwaltung. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung promovierte er dort am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht von Prof. Dr. Markus Ludwigs, an dem er bis 2018 als Studentische bzw. Wissenschaftliche Hilfskraft beschäftigt war. Seitdem ist er Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Examensvorbereitung (UniRep) der Juristischen Fakultät der Universität Würzburg und seit April 2021 Rechtsreferendar am Landgericht Schweinfurt.

Abstract

Konflikte können nicht nur unter Bürgern oder im Verhältnis Bürger/Staat, sondern auch innerhalb der Verwaltung auftreten. Insoweit erweist sich die öffentliche Hand nicht als monolithischer Block, sondern als ausdifferenzierter Apparat. Während im Bereich der klassisch-hierarchischen Staatsverwaltung interne Streitigkeiten durch die gemeinsame höhere Behörde entschieden werden können, scheitern konventionelle Konfliktlösungsmechanismen bei unabhängigen Behörden. Gerade im Regulierungs- und Kartellrecht trägt das Unionsrecht den Mitgliedstaaten auf, die zuständigen Stellen in weitreichendem Umfang unabhängig zu stellen. Ausgehend von den Ursachen der Konfliktentstehung untersucht die vorliegende Arbeit systematisch die Erscheinungsformen möglicher Binnenkonflikte im Kontext unabhängiger Stellen, bevor unter Berücksichtigung der verfassungs- und unionsrechtlichen Maßgaben praxistaugliche Lösungsansätze zur Bewältigung inneradministrativer Auseinandersetzungen analysiert werden.»Internal Conflicts involving Independent Agencies of the Administration in the Regulatory and Antitrust Law«: While disputes among citizens or between citizens and the state are part of everyday legal life, the handling of intra-administrative disputes raises specific difficulties. Especially in the case of independent agencies, internal conflict resolution proves to be particularly challenging. Taking regulatory and antitrust law as a starting point, this study examines the causes and phenomena of intra-administrative conflicts and discusses viable approaches to solving them beyond the reference areas.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
Problemaufriss und Gang der Untersuchung 25
Kapitel 1: Begrifflich-konzeptionelle Grundlagen 28
A. Verwaltung 28
I. Begriff der Verwaltung 28
II. Behördenbegriff 30
B. Unabhängigkeit 32
I. Voraussetzung: Rechtlich sichergestellte Unabhängigkeit – Absage an faktische Unabhängigkeit 32
II. Komponenten der Unabhängigkeit 32
1. Institutionell 33
2. Funktionell 34
3. Politisch 35
a) Aufsichtliches Instrumentarium 35
b) Verfahrensrechtliche Ausgestaltung 37
4. Persönlich 38
5. Finanziell 39
III. Unabhängige Behörden im Staatsaufbau 40
IV. Adressaten der Unabhängigkeit 41
1. Legislative 42
2. Judikative 45
3. Exekutive 49
V. Zwischenfazit 50
C. Binnenkonflikt 51
I. Konfliktbegriff 51
II. Interne Streitigkeit 53
D. Regulierungs- und Kartellrecht 54
I. Regulierungsrecht 54
II. Kartellrecht 56
1. Allgemeines Kartellrecht 56
2. Vergaberecht als Sonderkartellrecht 58
III. Verhältnis von Regulierungs- und Kartellrecht 59
E. Zusammenfassung 60
Kapitel 2: Ursachen für die Entstehung von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 62
A. Entstehung von Binnenkonflikten durch Modifikation des klassisch-hierarchischen Verwaltungsaufbaus hin zu unabhängigen Stellen 62
I. Klassischer Verwaltungsaufbau: Hierarchiemodell als Ausfluss des Demokratieprinzips 63
II. Systemgrenzen der Konfliktlösung bei unabhängigen Stellen 67
1. Konfliktlösung im klassischen Staatsmodell 67
2. Unmöglichkeit der überkommenen Konfliktlösung bei unabhängigen Stellen 68
III. Zwischenfazit 69
B. Ursachen für die Einrichtung unabhängiger Verwaltungseinheiten im Regulierungs- und Kartellrecht 69
I. Unionsrecht als Motor 69
1. Unionsrechtliches Prinzip der unabhängigen Verwaltung 70
2. Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einrichtung unabhängiger Behörden 74
a) Mitgliedstaatliche Verfahrensautonomie 75
b) Nationale Identität 78
II. Zurückhaltung im nationalen Recht 81
1. Bedenken gegen die Unabhängigstellung von Behörden aufgrund des Demokratieprinzips 82
a) Europäisches Demokratieprinzip 82
b) Demokratieverständnis des Grundgesetzes 83
aa) Spannungsverhältnis zwischen Unabhängigkeit und Demokratieprinzip 84
bb) Rechtfertigungsansätze 85
2. Sonderfall: Verfassungsrechtliches Gebot der Unabhängigkeit? 100
a) Europäische Zentralbank 101
b) Bundesbank? 103
c) Selbständige Bundesoberbehörden? 104
d) Zwischenergebnis 105
3. Einfachrechtlich normierte Unabhängigkeit 105
4. Zwischenergebnis 108
III. Gründe für die Unabhängigstellung von Behörden im Regulierungs- und Kartellrecht 109
1. Beweggründe für eine unabhängige Ausgestaltung 110
2. Kritik und Grenzen 117
3. Zwischenergebnis 126
C. Zusammenfassung 129
Kapitel 3: Erscheinungsformen von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 131
A. Unabhängige Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht 131
I. Regulierungsrecht 133
1. Netzregulierung 133
a) Sekundärrechtliche Vorgaben 133
aa) Normierung der Unabhängigkeit 133
bb) Reichweite des Weisungs- und Unabhängigkeitsbegriffs 135
cc) Nationale Reserveklausel? 138
b) (Nicht-)Umsetzung im nationalen Recht 140
aa) Weisungsfreiheit 141
bb) Normative Vorstrukturierung 150
(1) Vereinbarkeit der normierenden Regulierung im Energiesektor mit dem Unionsrecht – die Diskussion und deren (vorläufiger) Schlusspunkt im Vertragsverletzungsverfahren Rs. C-718/18 150
(2) Alternativen zur normierenden Regulierung 165
(a) Hochzonung der bisherigen Verordnungsinhalte 165
(b) Administrative Lösung 168
2. Banken- und Finanzaufsicht 179
a) Überblick: Finanzaufsicht im europäischen Verbund 180
b) Unabhängigkeit der einschlägigen Behörden 185
aa) Europäische Zentralbank (und ESAs) 185
bb) Bundesbank 190
cc) BaFin 192
dd) Normative Vorstrukturierung 193
ee) Teilergebnis 196
II. Kartellrecht 196
1. Überkommene Rechtslage im nationalen Kartellrecht 196
a) Das Bundeskartellamt als nachgeordnete, weisungsgebundene Behörde des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie 197
b) Bestehende Unabhängigkeitselemente in der Binnenorganisation 198
aa) Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts 199
bb) Unabhängige Vergabekammern 204
2. Unabhängige Stellung des Bundeskartellamts nach der ECN+-RL (EU) 2019/1 206
a) Unabhängigkeitsvorgabe für die nationalen Wettbewerbsbehörden 206
b) Umsetzungsbedarf für den deutschen Gesetzgeber 208
c) Defizitäre Umsetzung und Korrektur 210
III. Zwischenfazit 214
B. Verwaltungsinterne Konflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht: Arten und Kategorisierung 217
I. Arten von (Binnen-)Konflikten 218
1. Zuständigkeitskonflikte 218
2. Divergierende Auffassungen bezüglich der Sachentscheidung 221
II. Kategorisierung nach der Ebene des Konflikts 224
1. Vertikale Konfliktlagen 225
a) im behördeninternen Verhältnis 225
aa) Innerbehördliche Weisungsfreiheit von Kollegialspruchkörpern? 227
bb) Änderungen der Geschäftsverteilung 230
cc) Teilergebnis 232
b) im behördenexternen Verhältnis 232
aa) Legislativ eingeschränkte Unabhängigkeit 233
(1) Defizitäre Umsetzung der Unabhängigkeitsvorgaben im nationalen Recht 234
(2) Genehmigungsvorbehalte hinsichtlich Geschäftsordnung und ­Geschäftsverteilung 238
bb) Missachtung der Unabhängigkeitsvorgabe durch die Exekutive 240
(1) Informelle Einflussnahmen 240
(2) Förmliche Einflussnahmen 244
2. Horizontale Konfliktlagen 248
a) im behördeninternen Verhältnis 248
b) im behördenexternen Verhältnis 253
aa) Zuständigkeitskonflikte 254
(1) Richtige Fachbehörde: Abgrenzung regulierungs- und ­kartellbehördlicher Zuständigkeiten 254
(2) Zuständige Behörde im Mehrebenensystem 261
bb) Divergierende Auffassungen bezüglich der Sachentscheidung 264
3. Europäischer Verwaltungsverbund 268
III. Zwischenfazit 273
C. Zusammenfassung 277
Kapitel 4: Lösungsansätze für Binnenkonflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 279
A. Beilegung entstandener Kontroversen 279
I. Gerichtliche Austragung von Konflikten 279
1. Insichprozesse als verwaltungsinterne Streitverfahren 280
a) Wesen und Ziel von Insichprozessen 280
b) Fallgruppen 283
2. Zulässigkeit von Insichprozessen zur Konfliktbeilegung 284
a) Allgemeine verwaltungsprozessuale Zulässigkeit 284
b) Zulässigkeit im Lichte der Unabhängigkeitsvorgaben 288
aa) im vertikalen Verhältnis 289
(1) Insichprozess einer Behörde zur Absicherung ihrer unabhängigen Stellung 289
(2) Aufsichtsklage zur Absicherung rechtmäßigen Verwaltungshandelns der unabhängigen Behörde 296
(3) Behördeninterne Konstellationen 299
bb) im horizontalen Verhältnis 300
cc) Finanzielle Unabhängigkeit 304
3. Zweckmäßigkeit von Insichprozessen als Mittel zur Konfliktlösung 305
4. Verbleibende Rechtsschutzmöglichkeiten 307
a) Rechtsschutz der unabhängigen Behörde 308
b) Rechtsschutz gegen die unabhängige Behörde 313
aa) Rechtsschutz durch belastete Dritte 313
bb) Vertragsverletzungsverfahren 319
5. Zwischenergebnis 324
II. Außergerichtliche Streitbeilegung 327
1. Schlichtung als alternative Streitbeilegung 328
2. Bestehende Schlichtungsmechanismen im geltenden Recht 333
a) Anwendungsfelder alternativer Streitbeilegung 333
b) Vorkommen bei Binnenkonflikten verselbständigter Stellen im Umfeld der untersuchten Rechtsgebiete 335
aa) Exkurs: Handwerksordnung 336
bb) Regulierungsrecht: Schlichtungsmechanismus im ESZB 339
3. Bewertung alternativer Streitbeilegungsmechanismen zur Konfliktlösung bei Binnenkonflikten unabhängiger Stellen der Verwaltung 342
a) Allgemeine Chancen und Risiken 342
b) im Kontext von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen der Verwaltung 348
4. Zwischenergebnis 352
III. Resümee zur Beilegung entstandener Kontroversen 355
B. Prävention und Eindämmung von Streitigkeiten 357
I. Beseitigung der Unabhängigkeit 357
1. Fälle mit Unionsrechtsbezug 357
a) Änderungen durch den Unionsgesetzgeber 358
b) Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten 360
aa) Austritt aus der EU 361
bb) Hinwirken auf eine Änderung der europäischen Rechtslage 362
cc) Nichtanerkennung europäischer Rechtsakte durch das BVerfG 364
2. Rein nationale Konstellationen 369
3. Zwischenergebnis 370
II. Änderung von Zuständigkeiten 371
1. Problemstellung und allgemeine Lösungsmöglichkeiten 372
2. Rahmenbedingungen im höherrangigen Recht 374
a) Verfassungsrecht 374
b) Unionsrecht 380
3. Zweckmäßigkeit der Änderung von Zuständigkeiten 381
a) Mehrfachzuständigkeiten und unklare Zuständigkeiten 382
b) Zentralisierung versus Dezentralisierung 383
4. Befund im Regulierungs- und Kartellrecht 388
a) Reformüberlegungen im Bereich der netzgebundenen Regulierung und des Kartellrechts 388
aa) Aufwertung der BNetzA bzw. des BKartA zur obersten Bundesbehörde 388
bb) Abkehr von einer sektorenübergreifenden Behörde 392
cc) Zusammenlegung von BNetzA und BKartA zu einer umfassenden Wettbewerbsbehörde 397
dd) Übergreifende Kodifikation der Netzregulierung 400
b) Restrukturierung der Banken- und Finanzaufsicht 406
aa) Zusammenlegung von BaFin und Bundesbank 406
bb) Abspaltung der bankaufsichtlichen Aufgaben von der EZB 410
5. Zwischenergebnis 412
III. Verwaltungsinterne und -externe Kontrolle: Modifikation der Kontrollmöglichkeiten 414
1. Ausgangssituation: gestörte Kontrolle im herkömmlichen Sinne 415
2. Verbleibende Kontrollmöglichkeiten 416
a) Behördeninterne Kontrolle 416
aa) Formen der (Selbst-)Kontrolle 417
bb) Speziell: Interne Kontrolleinheiten am Beispiel der EZB und der Generaldirektion Wettbewerb 419
cc) Selbstbeobachtung, Monitoring und Evaluierung 424
b) Behördenexterne Kontrolle 427
aa) Demokratische Öffentlichkeit und Medien 428
(1) Parlamentarische Kontrolle und deren Schwächen als Ausgangspunkt 428
(2) Kontrolle durch die außerparlamentarische Öffentlichkeit 432
(3) Öffentlichkeitsarbeit unabhängiger Behörden: Transparenz-, ­Beobachtungs-, Rechenschafts- und Berichtspflichten 439
bb) Beratende bzw. beanstandende Kontrolle durch andere öffentliche Institutionen 445
cc) Mitgestaltende Kontrolle 449
3. Zwischenergebnis 450
IV. Resümee zur Prävention und Eindämmung von Streitigkeiten 452
C. Zusammenfassung 453
Schlussbetrachtung und Zusammenfassung in Thesen 455
I. Begrifflich-konzeptionelle Grundlagen 455
II. Ursachen für die Entstehung von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 456
III. Erscheinungsformen von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 457
IV. Lösungsansätze für Binnenkonflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht 460
Literaturverzeichnis 463
Stichwortverzeichnis 512