Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht
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Kuhn, D. (2022). Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht. Ursachen, Erscheinungsformen, Lösungsansätze. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58576-2
Kuhn, Daniel. Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht: Ursachen, Erscheinungsformen, Lösungsansätze. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58576-2
Kuhn, D (2022): Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht: Ursachen, Erscheinungsformen, Lösungsansätze, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58576-2
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Binnenkonflikte unabhängiger Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht
Ursachen, Erscheinungsformen, Lösungsansätze
Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 21
(2022)
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About The Author
Daniel Kuhn studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaften an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg mit dem Schwerpunkt Politik, Regierung und Verwaltung. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung promovierte er dort am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht von Prof. Dr. Markus Ludwigs, an dem er bis 2018 als Studentische bzw. Wissenschaftliche Hilfskraft beschäftigt war. Seitdem ist er Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Examensvorbereitung (UniRep) der Juristischen Fakultät der Universität Würzburg und seit April 2021 Rechtsreferendar am Landgericht Schweinfurt.Abstract
Konflikte können nicht nur unter Bürgern oder im Verhältnis Bürger/Staat, sondern auch innerhalb der Verwaltung auftreten. Insoweit erweist sich die öffentliche Hand nicht als monolithischer Block, sondern als ausdifferenzierter Apparat. Während im Bereich der klassisch-hierarchischen Staatsverwaltung interne Streitigkeiten durch die gemeinsame höhere Behörde entschieden werden können, scheitern konventionelle Konfliktlösungsmechanismen bei unabhängigen Behörden. Gerade im Regulierungs- und Kartellrecht trägt das Unionsrecht den Mitgliedstaaten auf, die zuständigen Stellen in weitreichendem Umfang unabhängig zu stellen. Ausgehend von den Ursachen der Konfliktentstehung untersucht die vorliegende Arbeit systematisch die Erscheinungsformen möglicher Binnenkonflikte im Kontext unabhängiger Stellen, bevor unter Berücksichtigung der verfassungs- und unionsrechtlichen Maßgaben praxistaugliche Lösungsansätze zur Bewältigung inneradministrativer Auseinandersetzungen analysiert werden.»Internal Conflicts involving Independent Agencies of the Administration in the Regulatory and Antitrust Law«: While disputes among citizens or between citizens and the state are part of everyday legal life, the handling of intra-administrative disputes raises specific difficulties. Especially in the case of independent agencies, internal conflict resolution proves to be particularly challenging. Taking regulatory and antitrust law as a starting point, this study examines the causes and phenomena of intra-administrative conflicts and discusses viable approaches to solving them beyond the reference areas.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Problemaufriss und Gang der Untersuchung | 25 | ||
| Kapitel 1: Begrifflich-konzeptionelle Grundlagen | 28 | ||
| A. Verwaltung | 28 | ||
| I. Begriff der Verwaltung | 28 | ||
| II. Behördenbegriff | 30 | ||
| B. Unabhängigkeit | 32 | ||
| I. Voraussetzung: Rechtlich sichergestellte Unabhängigkeit – Absage an faktische Unabhängigkeit | 32 | ||
| II. Komponenten der Unabhängigkeit | 32 | ||
| 1. Institutionell | 33 | ||
| 2. Funktionell | 34 | ||
| 3. Politisch | 35 | ||
| a) Aufsichtliches Instrumentarium | 35 | ||
| b) Verfahrensrechtliche Ausgestaltung | 37 | ||
| 4. Persönlich | 38 | ||
| 5. Finanziell | 39 | ||
| III. Unabhängige Behörden im Staatsaufbau | 40 | ||
| IV. Adressaten der Unabhängigkeit | 41 | ||
| 1. Legislative | 42 | ||
| 2. Judikative | 45 | ||
| 3. Exekutive | 49 | ||
| V. Zwischenfazit | 50 | ||
| C. Binnenkonflikt | 51 | ||
| I. Konfliktbegriff | 51 | ||
| II. Interne Streitigkeit | 53 | ||
| D. Regulierungs- und Kartellrecht | 54 | ||
| I. Regulierungsrecht | 54 | ||
| II. Kartellrecht | 56 | ||
| 1. Allgemeines Kartellrecht | 56 | ||
| 2. Vergaberecht als Sonderkartellrecht | 58 | ||
| III. Verhältnis von Regulierungs- und Kartellrecht | 59 | ||
| E. Zusammenfassung | 60 | ||
| Kapitel 2: Ursachen für die Entstehung von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 62 | ||
| A. Entstehung von Binnenkonflikten durch Modifikation des klassisch-hierarchischen Verwaltungsaufbaus hin zu unabhängigen Stellen | 62 | ||
| I. Klassischer Verwaltungsaufbau: Hierarchiemodell als Ausfluss des Demokratieprinzips | 63 | ||
| II. Systemgrenzen der Konfliktlösung bei unabhängigen Stellen | 67 | ||
| 1. Konfliktlösung im klassischen Staatsmodell | 67 | ||
| 2. Unmöglichkeit der überkommenen Konfliktlösung bei unabhängigen Stellen | 68 | ||
| III. Zwischenfazit | 69 | ||
| B. Ursachen für die Einrichtung unabhängiger Verwaltungseinheiten im Regulierungs- und Kartellrecht | 69 | ||
| I. Unionsrecht als Motor | 69 | ||
| 1. Unionsrechtliches Prinzip der unabhängigen Verwaltung | 70 | ||
| 2. Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einrichtung unabhängiger Behörden | 74 | ||
| a) Mitgliedstaatliche Verfahrensautonomie | 75 | ||
| b) Nationale Identität | 78 | ||
| II. Zurückhaltung im nationalen Recht | 81 | ||
| 1. Bedenken gegen die Unabhängigstellung von Behörden aufgrund des Demokratieprinzips | 82 | ||
| a) Europäisches Demokratieprinzip | 82 | ||
| b) Demokratieverständnis des Grundgesetzes | 83 | ||
| aa) Spannungsverhältnis zwischen Unabhängigkeit und Demokratieprinzip | 84 | ||
| bb) Rechtfertigungsansätze | 85 | ||
| 2. Sonderfall: Verfassungsrechtliches Gebot der Unabhängigkeit? | 100 | ||
| a) Europäische Zentralbank | 101 | ||
| b) Bundesbank? | 103 | ||
| c) Selbständige Bundesoberbehörden? | 104 | ||
| d) Zwischenergebnis | 105 | ||
| 3. Einfachrechtlich normierte Unabhängigkeit | 105 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 108 | ||
| III. Gründe für die Unabhängigstellung von Behörden im Regulierungs- und Kartellrecht | 109 | ||
| 1. Beweggründe für eine unabhängige Ausgestaltung | 110 | ||
| 2. Kritik und Grenzen | 117 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 126 | ||
| C. Zusammenfassung | 129 | ||
| Kapitel 3: Erscheinungsformen von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 131 | ||
| A. Unabhängige Stellen der Verwaltung im Regulierungs- und Kartellrecht | 131 | ||
| I. Regulierungsrecht | 133 | ||
| 1. Netzregulierung | 133 | ||
| a) Sekundärrechtliche Vorgaben | 133 | ||
| aa) Normierung der Unabhängigkeit | 133 | ||
| bb) Reichweite des Weisungs- und Unabhängigkeitsbegriffs | 135 | ||
| cc) Nationale Reserveklausel? | 138 | ||
| b) (Nicht-)Umsetzung im nationalen Recht | 140 | ||
| aa) Weisungsfreiheit | 141 | ||
| bb) Normative Vorstrukturierung | 150 | ||
| (1) Vereinbarkeit der normierenden Regulierung im Energiesektor mit dem Unionsrecht – die Diskussion und deren (vorläufiger) Schlusspunkt im Vertragsverletzungsverfahren Rs. C-718/18 | 150 | ||
| (2) Alternativen zur normierenden Regulierung | 165 | ||
| (a) Hochzonung der bisherigen Verordnungsinhalte | 165 | ||
| (b) Administrative Lösung | 168 | ||
| 2. Banken- und Finanzaufsicht | 179 | ||
| a) Überblick: Finanzaufsicht im europäischen Verbund | 180 | ||
| b) Unabhängigkeit der einschlägigen Behörden | 185 | ||
| aa) Europäische Zentralbank (und ESAs) | 185 | ||
| bb) Bundesbank | 190 | ||
| cc) BaFin | 192 | ||
| dd) Normative Vorstrukturierung | 193 | ||
| ee) Teilergebnis | 196 | ||
| II. Kartellrecht | 196 | ||
| 1. Überkommene Rechtslage im nationalen Kartellrecht | 196 | ||
| a) Das Bundeskartellamt als nachgeordnete, weisungsgebundene Behörde des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie | 197 | ||
| b) Bestehende Unabhängigkeitselemente in der Binnenorganisation | 198 | ||
| aa) Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts | 199 | ||
| bb) Unabhängige Vergabekammern | 204 | ||
| 2. Unabhängige Stellung des Bundeskartellamts nach der ECN+-RL (EU) 2019/1 | 206 | ||
| a) Unabhängigkeitsvorgabe für die nationalen Wettbewerbsbehörden | 206 | ||
| b) Umsetzungsbedarf für den deutschen Gesetzgeber | 208 | ||
| c) Defizitäre Umsetzung und Korrektur | 210 | ||
| III. Zwischenfazit | 214 | ||
| B. Verwaltungsinterne Konflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht: Arten und Kategorisierung | 217 | ||
| I. Arten von (Binnen-)Konflikten | 218 | ||
| 1. Zuständigkeitskonflikte | 218 | ||
| 2. Divergierende Auffassungen bezüglich der Sachentscheidung | 221 | ||
| II. Kategorisierung nach der Ebene des Konflikts | 224 | ||
| 1. Vertikale Konfliktlagen | 225 | ||
| a) im behördeninternen Verhältnis | 225 | ||
| aa) Innerbehördliche Weisungsfreiheit von Kollegialspruchkörpern? | 227 | ||
| bb) Änderungen der Geschäftsverteilung | 230 | ||
| cc) Teilergebnis | 232 | ||
| b) im behördenexternen Verhältnis | 232 | ||
| aa) Legislativ eingeschränkte Unabhängigkeit | 233 | ||
| (1) Defizitäre Umsetzung der Unabhängigkeitsvorgaben im nationalen Recht | 234 | ||
| (2) Genehmigungsvorbehalte hinsichtlich Geschäftsordnung und Geschäftsverteilung | 238 | ||
| bb) Missachtung der Unabhängigkeitsvorgabe durch die Exekutive | 240 | ||
| (1) Informelle Einflussnahmen | 240 | ||
| (2) Förmliche Einflussnahmen | 244 | ||
| 2. Horizontale Konfliktlagen | 248 | ||
| a) im behördeninternen Verhältnis | 248 | ||
| b) im behördenexternen Verhältnis | 253 | ||
| aa) Zuständigkeitskonflikte | 254 | ||
| (1) Richtige Fachbehörde: Abgrenzung regulierungs- und kartellbehördlicher Zuständigkeiten | 254 | ||
| (2) Zuständige Behörde im Mehrebenensystem | 261 | ||
| bb) Divergierende Auffassungen bezüglich der Sachentscheidung | 264 | ||
| 3. Europäischer Verwaltungsverbund | 268 | ||
| III. Zwischenfazit | 273 | ||
| C. Zusammenfassung | 277 | ||
| Kapitel 4: Lösungsansätze für Binnenkonflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 279 | ||
| A. Beilegung entstandener Kontroversen | 279 | ||
| I. Gerichtliche Austragung von Konflikten | 279 | ||
| 1. Insichprozesse als verwaltungsinterne Streitverfahren | 280 | ||
| a) Wesen und Ziel von Insichprozessen | 280 | ||
| b) Fallgruppen | 283 | ||
| 2. Zulässigkeit von Insichprozessen zur Konfliktbeilegung | 284 | ||
| a) Allgemeine verwaltungsprozessuale Zulässigkeit | 284 | ||
| b) Zulässigkeit im Lichte der Unabhängigkeitsvorgaben | 288 | ||
| aa) im vertikalen Verhältnis | 289 | ||
| (1) Insichprozess einer Behörde zur Absicherung ihrer unabhängigen Stellung | 289 | ||
| (2) Aufsichtsklage zur Absicherung rechtmäßigen Verwaltungshandelns der unabhängigen Behörde | 296 | ||
| (3) Behördeninterne Konstellationen | 299 | ||
| bb) im horizontalen Verhältnis | 300 | ||
| cc) Finanzielle Unabhängigkeit | 304 | ||
| 3. Zweckmäßigkeit von Insichprozessen als Mittel zur Konfliktlösung | 305 | ||
| 4. Verbleibende Rechtsschutzmöglichkeiten | 307 | ||
| a) Rechtsschutz der unabhängigen Behörde | 308 | ||
| b) Rechtsschutz gegen die unabhängige Behörde | 313 | ||
| aa) Rechtsschutz durch belastete Dritte | 313 | ||
| bb) Vertragsverletzungsverfahren | 319 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 324 | ||
| II. Außergerichtliche Streitbeilegung | 327 | ||
| 1. Schlichtung als alternative Streitbeilegung | 328 | ||
| 2. Bestehende Schlichtungsmechanismen im geltenden Recht | 333 | ||
| a) Anwendungsfelder alternativer Streitbeilegung | 333 | ||
| b) Vorkommen bei Binnenkonflikten verselbständigter Stellen im Umfeld der untersuchten Rechtsgebiete | 335 | ||
| aa) Exkurs: Handwerksordnung | 336 | ||
| bb) Regulierungsrecht: Schlichtungsmechanismus im ESZB | 339 | ||
| 3. Bewertung alternativer Streitbeilegungsmechanismen zur Konfliktlösung bei Binnenkonflikten unabhängiger Stellen der Verwaltung | 342 | ||
| a) Allgemeine Chancen und Risiken | 342 | ||
| b) im Kontext von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen der Verwaltung | 348 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 352 | ||
| III. Resümee zur Beilegung entstandener Kontroversen | 355 | ||
| B. Prävention und Eindämmung von Streitigkeiten | 357 | ||
| I. Beseitigung der Unabhängigkeit | 357 | ||
| 1. Fälle mit Unionsrechtsbezug | 357 | ||
| a) Änderungen durch den Unionsgesetzgeber | 358 | ||
| b) Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten | 360 | ||
| aa) Austritt aus der EU | 361 | ||
| bb) Hinwirken auf eine Änderung der europäischen Rechtslage | 362 | ||
| cc) Nichtanerkennung europäischer Rechtsakte durch das BVerfG | 364 | ||
| 2. Rein nationale Konstellationen | 369 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 370 | ||
| II. Änderung von Zuständigkeiten | 371 | ||
| 1. Problemstellung und allgemeine Lösungsmöglichkeiten | 372 | ||
| 2. Rahmenbedingungen im höherrangigen Recht | 374 | ||
| a) Verfassungsrecht | 374 | ||
| b) Unionsrecht | 380 | ||
| 3. Zweckmäßigkeit der Änderung von Zuständigkeiten | 381 | ||
| a) Mehrfachzuständigkeiten und unklare Zuständigkeiten | 382 | ||
| b) Zentralisierung versus Dezentralisierung | 383 | ||
| 4. Befund im Regulierungs- und Kartellrecht | 388 | ||
| a) Reformüberlegungen im Bereich der netzgebundenen Regulierung und des Kartellrechts | 388 | ||
| aa) Aufwertung der BNetzA bzw. des BKartA zur obersten Bundesbehörde | 388 | ||
| bb) Abkehr von einer sektorenübergreifenden Behörde | 392 | ||
| cc) Zusammenlegung von BNetzA und BKartA zu einer umfassenden Wettbewerbsbehörde | 397 | ||
| dd) Übergreifende Kodifikation der Netzregulierung | 400 | ||
| b) Restrukturierung der Banken- und Finanzaufsicht | 406 | ||
| aa) Zusammenlegung von BaFin und Bundesbank | 406 | ||
| bb) Abspaltung der bankaufsichtlichen Aufgaben von der EZB | 410 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 412 | ||
| III. Verwaltungsinterne und -externe Kontrolle: Modifikation der Kontrollmöglichkeiten | 414 | ||
| 1. Ausgangssituation: gestörte Kontrolle im herkömmlichen Sinne | 415 | ||
| 2. Verbleibende Kontrollmöglichkeiten | 416 | ||
| a) Behördeninterne Kontrolle | 416 | ||
| aa) Formen der (Selbst-)Kontrolle | 417 | ||
| bb) Speziell: Interne Kontrolleinheiten am Beispiel der EZB und der Generaldirektion Wettbewerb | 419 | ||
| cc) Selbstbeobachtung, Monitoring und Evaluierung | 424 | ||
| b) Behördenexterne Kontrolle | 427 | ||
| aa) Demokratische Öffentlichkeit und Medien | 428 | ||
| (1) Parlamentarische Kontrolle und deren Schwächen als Ausgangspunkt | 428 | ||
| (2) Kontrolle durch die außerparlamentarische Öffentlichkeit | 432 | ||
| (3) Öffentlichkeitsarbeit unabhängiger Behörden: Transparenz-, Beobachtungs-, Rechenschafts- und Berichtspflichten | 439 | ||
| bb) Beratende bzw. beanstandende Kontrolle durch andere öffentliche Institutionen | 445 | ||
| cc) Mitgestaltende Kontrolle | 449 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 450 | ||
| IV. Resümee zur Prävention und Eindämmung von Streitigkeiten | 452 | ||
| C. Zusammenfassung | 453 | ||
| Schlussbetrachtung und Zusammenfassung in Thesen | 455 | ||
| I. Begrifflich-konzeptionelle Grundlagen | 455 | ||
| II. Ursachen für die Entstehung von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 456 | ||
| III. Erscheinungsformen von Binnenkonflikten unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 457 | ||
| IV. Lösungsansätze für Binnenkonflikte unabhängiger Stellen im Regulierungs- und Kartellrecht | 460 | ||
| Literaturverzeichnis | 463 | ||
| Stichwortverzeichnis | 512 |