Funktionale Selbstverwaltung und Staatsaufsicht im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung

Bernhard Hadank

doi:10.3790/978-3-428-58525-0

Funktionale Selbstverwaltung und Staatsaufsicht im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung

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Hadank, B. (2022). Funktionale Selbstverwaltung und Staatsaufsicht im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung. Zu Grund und Grenzen der Aufsichtsgesetzgebung in der gesetzlichen Krankenversicherung, zugleich eine Analyse und Einordnung des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58525-0

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Funktionale Selbstverwaltung und Staatsaufsicht im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung

Zu Grund und Grenzen der Aufsichtsgesetzgebung in der gesetzlichen Krankenversicherung, zugleich eine Analyse und Einordnung des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes

Hadank, Bernhard

Schriften zum Gesundheitsrecht, Vol. 69

(2022)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58525-0
978-3-428-18525-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58525-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 394
Collections: D&H 2022
RECHT 2022
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Medical & healthcare law
Medical administration & management

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Bernhard Hadank studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaft mit Schwerpunkt im Staats- und Verwaltungsrecht an der Freien Universität Berlin. Von 2016 bis 2022 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Öffentliches Wirtschaftsrecht und Sozialrecht von Professor Dr. Helge Sodan an der Freien Universität Berlin mit Gastlehraufenthalten an der Universität Wroclaw (Breslau) und an der Aristoteles-Universität Thessaloniki (beide 2019). Im Jahr 2021 wurde er mit einer Arbeit zum Verhältnis von funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht promoviert (summa cum laude). Von 2020 bis 2022 war er Rechtsreferendar im Bezirk des Kammergerichts mit Stationen unter anderem im Bundesministerium für Gesundheit, im Gemeinsamen Bundesausschuss und bei D+B Rechtsanwälte. Seit 2022 ist er Referent in der Gemeinsamen Selbstverwaltung.

Abstract

Funktionale Selbstverwaltung und Staatsaufsicht stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander. Konstitutiv für die Selbstverwaltung ist die Betroffenenpartizipation sowie die dezentralisierte Organisationsstruktur. Staatsaufsicht bezweckt dagegen die Kontrolle der Beaufsichtigten, wobei im modernen Staat präventive Kontrollinstrumente zunehmend an Bedeutung gewinnen. Änderungen im Verhältnis von funktionaler Selbstverwaltung und staatlicher Aufsicht im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung haben sich durch die jüngere Gesetzgebung und insbesondere durch das GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetz ergeben, mit dem die Aufsichtsbefugnisse über die Spitzenorganisationen der gesetzlichen Krankenversicherung spürbar erweitert worden sind. Dies gibt Anlass zur Untersuchung des Spannungsverhältnisses und zur Einordnung der jüngeren Gesetzgebung. Darüber hinaus bietet die Arbeit Vorschläge, wie eine Stärkung der funktionalen Selbstverwaltung auch mit den bestehenden Aufsichtsinstrumenten gelingen kann.»Functional Self-Administration and State Supervision in German Health Insurance Law. Limits of Legislation on Supervision in Statutory Health Insurance. An Analysis and Classification of the Self-Administration Strengthening Act«: With the »Self-Administration Strengthening Act«, the control powers over the highest organisations of German Health Insurance have been substantially expanded. This is the reason for analysing and classifying the reform legislation in the relation between functional self-administration and state supervision in German Health Law. In addition, suggestions are made as to how a strengthening of functional self-administration can already succeed with the existing supervisory instruments.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
Einführung	19
A. Das Verhältnis von funktionaler Selbstverwaltung und staatlicher Aufsicht	19
I. Kontinuität der Selbstverwaltung	19
1. Historischer Abriss	20
2. Die funktionale Selbstverwaltung als Erfolgsmodell im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung	22
II. Die Staatsaufsicht und ihre Funktionen	23
B. Erhoffter Ertrag der vorliegenden Untersuchung	26
I. Gegenwärtige Situation	26
II. Bruch mit der Kontinuität des Prinzips Selbstverwaltung	27
C. Verlauf der Untersuchung	29
Erstes Kapitel: Zum Verhältnis von funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht	31
A. Die Terminologie vom Spannungsverhältnis zwischen funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht	31
B. Relevante Dimensionen des Spannungsverhältnisses von funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht	33
I. Eigenverantwortlichkeit contra Fremdbestimmung	34
1. Eigenverantwortlichkeit als zentrales Element der Selbstverwaltung	34
a) Das politische Element der Selbstverwaltung	36
aa) Repräsentation der Betroffenen in den Selbstverwaltungsorganen	37
bb) Eigenverantwortlichkeit durch Normsetzungsbefugnis	39
b) Spannungen zwischen dem Vorbehalt des Gesetzes und dem Gedanken eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung	43
2. Absicherung der Eigenverantwortlichkeit durch die Staatsaufsicht	46
a) Mehrdimensionalität der Staatsaufsicht	47
aa) Vereinigung von repressiven mit kooperativen Elementen	48
(1) Flexibilität durch das Opportunitätsprinzip	48
(2) Normative Vorzeichnung einer graduellen Abstufung der Aufsichtsführung	49
(3) Anreicherung der Rechtsaufsicht durch Compliance-Ansätze	50
bb) Formulierung eines modernen Verständnisses von staatlicher Aufsicht durch Wolfgang Kahl	53
cc) Schutz der Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltungsträger durch die Staatsaufsicht	55
b) Richtiger Zuschnitt der Staatsaufsicht auf die funktionale Selbstverwaltung	55
aa) Begrenzung der Staatsaufsicht auf die reine Rechtsaufsicht	56
(1) Abgrenzung zur Fachaufsicht	58
(2) Verdichtung der Rechtsaufsicht zur faktischen Fachaufsicht	60
bb) Zum Unterschied zwischen staatlichen Mitwirkungsrechten und Aufsichtsmitteln der Staatsaufsicht	62
c) Absicherung der Eigenverantwortlichkeit durch gerichtlichen Rechtsschutz	64
aa) Gerichtliche Kontrolle als Rückversicherung der Staatsaufsicht	65
bb) Spezifischer Rechtsschutz über die Aufsichtsklage	66
cc) Rechtsschutz im Innenverhältnis der Selbstverwaltungsträger	67
3. Befund zu den Spannungen zwischen Eigenverantwortlichkeit und Fremdbestimmung	68
II. Dezentralisierung contra hierarchische Struktur der unmittelbaren Staatsverwaltung	69
1. Dezentralisierung als Kernelement funktionaler Selbstverwaltung	69
a) Dezentralisierung als notwendige Voraussetzung von Selbstverwaltung	69
b) Das „juristische“ Verständnis von Selbstverwaltung	73
2. Bindeglieder von dezentralisierter Selbstverwaltung und hierarchisierter Staatsaufsicht	76
a) Staatsaufsicht als verbindendes Element mit der unmittelbaren Staatsverwaltung	77
b) Notwendigkeit der Staatsaufsicht für die Vermittlung demokratischer Legitimation	78
aa) Die legitimationsstiftende Wirkung der Staatsaufsicht	79
bb) Bedeutung der Staatsaufsicht bei der Ermittlung des Legitimationsniveaus	80
(1) Stellenwert der personellen demokratischen Legitimation	81
(2) Substitutionsfähigkeit der personellen demokratischen Legitimation	81
(3) Bedeutung materieller Konzeptionen demokratischer Legitimation	83
cc) Stellenwert der Staatsaufsicht aus demokratietheoretischer Sicht	84
3. Befund zu den Spannungen von Dezentralisierung und hierarchischer Struktur	84
C. Zusammenfassung der Ergebnisse des ersten Kapitels in Leitsätzen	84
Zweites Kapitel: Konzeptidee für die wechselseitige Regulierung von funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht	89
A. Einführung	89
B. Die These von der Gleichgewichtslage von funktionaler Selbstverwaltung und Staatsaufsicht	90
C. Funktionsbezogene Konzeption zur Bestimmung der gebotenen Aufsichtsdichte	92
I. Tätigkeitsbezogene Risikoprognose und Folgenabwägung als Indikatoren für die Bestimmung der gebotenen Kontrolldichte	93
1. Die Eigenschaften der Selbstverwaltungsträger	94
2. Zu den Funktionen der Spitzenorganisationen in der gesetzlichen Krankenversicherung	96
a) Normsetzung	97
aa) Richtlinien des Gemeinsamen Bundesauschusses	97
(1) Universelle Geltung der Richtlinien und sonstigen Beschlüsse des Gemeinsamen Bundesausschusses	99
(2) Grundrechtsrelevanz der Richtlinien und sonstigen Beschlüsse des Gemeinsamen Bundesausschusses	99
bb) Richtlinien der Kassenärztlichen Bundesvereinigungen	101
cc) Grundlegende Vereinbarungen des Vertragsarztrechts	102
dd) Richtlinien des Medizinischen Dienstes Bund und des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen	105
b) Sicherstellung der vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung	107
c) Wettbewerbliche Regulierung	109
aa) Wettbewerb im deutschen Gesundheitswesen	110
bb) Allokation von Gesundheitsleistungen durch den Gemeinsamen Bundesausschuss	113
d) Beratung, Koordination und Interessenvertretung	115
aa) Der Spitzenverband Bund der Krankenkassen als universeller Dienstleister der gesetzlichen Krankenkassen auf Bundesebene	117
bb) Interessenvertretung durch die Kassenärztlichen Bundesvereinigungen	119
cc) Beratung und Koordination durch den Medizinischen Dienst Bund	121
3. Zwischenbilanz	123
II. Grenzen und Möglichkeiten für die Konstruktion der Staatsaufsicht	123
1. Formbarkeit der funktionalen Selbstverwaltung durch das Fachrecht	124
2. Formbarkeit der normativen Architektur der Staatsaufsicht	125
3. Formbarkeit durch die Art der Ausführung der Staatsaufsicht	126
D. Zusammenfassung der Ergebnisse des zweiten Kapitels in Leitsätzen	127
Drittes Kapitel: Zu Grund und Grenzen der Aufsichtsgesetzgebung	130
A. Einführende Überlegungen	130
B. Verfassungsrechtliche Bindungen der Aufsichtsgesetzgebung	133
I. Bindung des parlamentarischen Gesetzgebers an eine getroffene Systementscheidung	134
1. Indizien in der Rechtsprechung zur Befürwortung erweiterter legislativer Rationalität	137
2. Von Rechtssicherheit zu legislativer Rationalität?	139
a) Theorien gesetzgeberischer Rationalität	143
aa) Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung	144
bb) Gebot der Folgerichtigkeit legislativer Entscheidungen	147
cc) Konsistenz der Gesetzgebung	148
dd) Theorie von der Einheit der Rechtsordnung	150
b) Begrenzte Dimension der spezifischen Konzeptionen legislativer Rationalität	153
3. Schlussfolgerungen aus den bisherigen Befunden	154
a) Die wertungsmäßige Anwendung der Bestimmtheitstrias des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG als Alterntivkonzept?	154
b) Akzeptanz der rechtspolitischen Gestaltungsfreiheit der Legislative	157
4. Zwischenbefund	157
II. Verfassungsrechtlicher Bauplan für die gesetzliche Architektur der Staatsaufsicht	158
1. Demokratische Notwendigkeit der Staatsaufsicht	158
2. Konkurrenz von exekutiver und judikativer Kontrolle	159
III. Verhältnismäßigkeit und „maßvolle Aufsicht“ als Grenze der Aufsichtsgesetzgebung	161
1. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als materielle Schranke der Gesetzgebung	163
2. Grundsatz der maßvollen Ausübung der Rechtsaufsicht	165
3. Konkrete Bindungen der Aufsichtsgesetzgebung	168
a) Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit	168
aa) Ausübung der Staatsaufsicht	168
bb) Aufsichtsgesetzgebung	170
b) Vom Grundsatz der maßvollen Ausübung der Rechtsaufsicht zum Gebot maßvoller Aufsichtsgesetzgebung?	171
c) Beispiel für die normative Konzeption einer verhältnismäßigen Aufsichtsführung	172
IV. Gesamtbilanz und Stellungnahme zu den verfassungsrechtlichen Bindungen der Aufsichtsgesetzgebung	174
C. Zusammenfassung der Ergebnisse des dritten Kapitels in Leitsätzen	174
Viertes Kapitel: Analyse des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes	179
Erster Abschnitt: Vorüberlegungen	179
A. Kontext des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes	179
B. Maßstab für die Untersuchung des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes	182
I. Unterscheidung zwischen der rechtlichen und der rechtspolitischen Perspektive	182
II. Unterscheidung von externer und interner Kontrolle	183
III. Unterscheidung nach dem Verfahrensstand	184
Zweiter Abschnitt: Analyse der umgesetzten und in Kraft getretenen Reformen	185
A. Externe Kontrollmechanismen	185
I. Fremdbestimmung und Fremdsteuerung durch die Aufsichtsbehörde und von ihr beauftragte Personen	185
1. Die Bestellung eines Beauftragten oder Selbstvornahme durch die Aufsichtsbehörde	187
a) Zur Terminologie von Staatskommissaren und Beauftragten	191
b) Erweiterung des Anwendungsbereichs durch das GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetz	193
aa) Tatbestandliche Voraussetzungen	194
bb) Auswirkungen auf das Innenverhältnis der Selbstverwaltungsträger	196
cc) Entflechtung auf der Rechtsfolgenseite	196
c) Stellungnahme	199
2. Die Entsendung einer Person	199
a) Tatbestandliche Voraussetzungen	200
b) Die Regelbeispiele im Einzelnen	202
c) Wirkung des Aufsichtsmittels im Innenverhältnis der Selbstverwaltungsträger	203
d) Stellungnahme	203
3. Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde bei der Beschlussfassung der Selbstverwaltungsorgane	206
4. Zusammenfassung der Befunde	207
II. Nachträgliche Korrektur von Satzungen und Beschlüssen	208
1. Korrektur von Satzungen und sonstigen Beschlüssen	209
a) Tatbestandliche Voraussetzungen	209
b) Stellungnahme	209
2. Erweiterungen dieses Aufsichtsinstruments	212
3. Stellungnahme	213
III. Haushaltskontrolle und Zwangsetatisierung	214
1. Anpassungen der Haushaltskontrolle der Spitzenorganisationen	217
2. Unmittelbarer aufsichtsrechtlicher Zugriff auf die Arbeitsgemeinschaften	218
3. Stellungnahme	220
IV. Festsetzung eines Zwangsgeldes	220
1. Spezialermächtigung für die Spitzenorganisationen	221
2. Stellungnahme zur Systematik und Höhe des Zwangsgeldes	221
V. Gesamtbilanz der Untersuchung der externen Aufsichtsmittel	224
B. Interne Kontrollinstrumente	225
I. Ausgleich der einrichtungsinternen Wissensbasis	226
1. Berichtspflicht über bestehende und künftige Beteiligungsverhältnisse der Spitzenorganisationen	227
a) Mögliche Beteiligungsverhältnisse	228
aa) Dienstleistungsgesellschaften nach § 77b SGB V	229
bb) Arbeitsgemeinschaften nach § 94 SGB X	230
b) Umfang der Berichtspflicht des hauptamtlichen Vorstandes	231
aa) Erfasste Beteiligungsgesellschaften	232
bb) Anlassbezogene und turnusmäßige Berichterstattung	233
c) Stellungnahme	234
aa) Parallelen zum Recht der Kapitalgesellschaften	234
bb) Übertragung der Wertungen auf die funktionale Selbstverwaltung im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung	235
2. Zustimmungsvorbehalt des Selbstverwaltungsorgans	237
3. Umfassende Berichtspflicht über die Angelegenheiten der Kassenärztlichen Bundesvereinigungen	238
II. Transparenzvorgaben	240
1. Transparenz von Personalentscheidungen	241
a) Abschluss, Verlängerung oder Änderung von Vorstandsdienstverträgen	241
b) Veröffentlichung der Aufwandsentschädigungen der Selbstverwalter	242
c) Absicherung durch einen Genehmigungsvorbehalt für Dienstverträge	244
2. Transparenz der Arbeitsweise	245
3. Transparenz der Entscheidungsfindung	246
4. Zwischenbilanz zu den erhöhten Transparenzanforderungen	246
III. Anpassung der Binnenstruktur und der internen Personalkontrolle	247
1. Wahl und Abberufung von Organmitgliedern	247
2. Fachgruppenparität bei der Kassenärztlichen Bundesvereinigung	249
3. Binnenstruktur und interne Kontrolle im früheren MDS	252
4. Stellungnahme	253
IV. Verpflichtende Einrichtung einer Innenrevision	253
V. Gesamtbilanz der Untersuchung der internen Kontrollmechanismen	255
C. Rückkopplung der externen Kontrolle an das Parlament	257
D. Zusammenfassung der Befunde des zweiten Abschnitts des vierten Kapitels in Leitsätzen	258
Dritter Abschnitt: Verworfene Reformvorhaben	264
A. Einführung	264
B. Fremdeinwirkung auf die untergesetzliche Normsetzung	265
I. Inhaltsbestimmungen zur Rechtsauslegung und Rechtsanwendung	265
1. Konkurrenz zwischen Selbstverwaltungsträgern und der Ministerialverwaltung um die Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe	266
2. Stellungnahme	268
II. Erweiterte Mindestinhalte der Satzungen	270
C. Nachträgliche Regulierung der Richtliniengebung und der sonstigen Beschlussfassung des Gemeinsamen Bundesausschusses	271
I. Nachträgliche Beanstandung von Richtlinien und sonstigen Beschlüssen des Gemeinsamen Bundesausschusses	271
1. Exkurs: Zum Beanstandungsrecht nach § 94 SGB V	271
2. Materielle Erweiterung des bestehenden Beanstandungsrechts	273
3. Stellungnahme	275
II. Selbstvornahmerecht der Aufsichtsbehörde	277
D. Professionalisierung der Haushaltskontrolle	278
I. Outsourcing der externen Haushaltsprüfung	279
II. Stellungnahme	280
E. Zusammenfassung der Ergebnisse des dritten Abschnitts des vierten Kapitels in Leitsätzen	282
Vierter Abschnitt: Auswertung des GKV-Selbstverwaltungsgesetzes	285
A. Essentialia des GKV-Selbstverwaltungsstärkungsgesetzes	285
I. Vereinheitlichung der Aufsichtsführung	285
II. Fokussierung auf die Korruptionsprävention	286
III. Fehlendes Bekenntnis für die funktionale Selbstverwaltung	287
B. Gesamtbilanz	288
Fünftes Kapitel: Vorschlag für die schonende Regulierung des Spannungsverhältnisses	290
A. Einführung	290
B. Organisatorische und institutionelle Stärkung der funktionalen Selbstverwaltung im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung	292
I. Erster Ansatz: Beseitigung von Legitimationsdefiziten	293
1. Bedeutung von Betroffenenpartizipation	293
2. Defizitäre Betroffenenpartizipation im Gemeinsamen Bundesausschuss	296
a) Betroffenenrepräsentanz auf Seiten der „Leistungsempfänger“	297
aa) Unterscheidung von Versicherten- und Patienteninteressen	297
bb) Der Spitzenverband Bund der Krankenkassen als Interessenrepräsentant der gesetzlich Versicherten?	299
b) Betroffenenrepräsentanz auf Seiten der Leistungserbringer	302
aa) Heilmittelerbringer	303
bb) Pharmazeutische Unternehmer	304
3. Lösungsvorschlag	306
II. Zweiter Ansatz: Professionalisierung der Selbstverwaltung	309
1. Anpassungen durch das Fairer-Kassenwettbewerb-Gesetz	311
2. Vereinbarkeit von Professionalisierung und Betroffenenpartizipation	312
3. Lösungsvorschlag	314
III. Dritter Ansatz: Vermeidung von Machtkonzentrationen	315
1. Machtbündelung im Gemeinsamen Bundesausschuss	316
2. „Renaissance der Rechtsverordnung“ im Gesundheitswesen?	316
a) Beispiele für den Einsatz der Rechtsverordnung in der gesetzlichen Krankenversicherung	317
b) Übertragung von Befugnissen auf den Verordnungsgeber	319
3. Lösungsvorschlag	320
IV. Zwischenbilanz	321
C. Effizienzsteigerung der Staatsaufsicht	322
I. Erster Ansatz: Deregulierung des Fachrechts	323
1. Folgen inflationärer Normsetzung und gesundheitspolitischer Standpunkt	325
2. Lösungsvorschlag	326
II. Zweiter Ansatz: Harmonisierung der Aufsichtsstrukturen	330
1. Zersplitterte Aufsichtszuständigkeiten	330
a) Kompetenzverteilung zwischen den Aufsichtsbehörden	331
b) Schwäche der Kompetenzverteilung	335
2. Lösungsvorschlag	336
III. Zwischenbilanz	340
D. Zusammenfassung der Ergebnisse des fünften Kapitels in Leitsätzen	340
Sechstes Kapitel: Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Leitsätzen	345
Literaturverzeichnis	360
Sachwortverzeichnis	386

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