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Piloty-Leskien, S. (2022). Legitimation von Mischfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes. Zur Problematik der Art. 104c und 104d GG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58604-2
Piloty-Leskien, Simon. Legitimation von Mischfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes: Zur Problematik der Art. 104c und 104d GG. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58604-2
Piloty-Leskien, S (2022): Legitimation von Mischfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes: Zur Problematik der Art. 104c und 104d GG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58604-2
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Legitimation von Mischfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes
Zur Problematik der Art. 104c und 104d GG
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1480
(2022)
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Simon Piloty-Leskien studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster mit Schwerpunkt im Steuerrecht. Nach der ersten juristischen Prüfung Ende 2015 promovierte er ab 2018 als Stipendiat des Elsa-Neumann-Stipendiums des Landes Berlin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Finanzrecht bei Prof. Dr. Christian Waldhoff an der Humboldt-Universität zu Berlin. Währenddessen arbeitete er zudem als Wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer internationalen Wirtschaftskanzlei. Derzeit ist er Rechtsreferendar beim Kammergericht Berlin.Abstract
Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung des Grundgesetzes prägen den verfassungsrechtlichen Diskurs seit Langem. Die 2017 und 2019 erfolgte Einfügung der Art. 104c und 104d GG in das Grundgesetz hat abermals zu einer deutlichen Ausweitung der Kompetenzen des Bundes zur Mitfinanzierung von Länderaufgaben geführt; nun auch in Kernbereichen der Länderhoheit, wie der kommunalen Bildungsinfrastruktur und dem sozialen Wohnungsbau. Die Analyse der aus einer systemwidrigen Mischfinanzierung resultierenden Probleme führt zu der Erkenntnis, dass auch mit den neuen Finanzhilfen unter anderem Effizienzdefizite und die Verwischung politischer Verantwortlichkeiten einhergehen. In einer auf Aufgaben- und Finanzierungstrennung beruhenden Finanzverfassung lassen sie sich daher - anders als gegenwärtig praktiziert - allenfalls in sehr begrenzten Ausnahmefällen legitimieren. Die Arbeit schließt mit einem Vorschlag, wie sich eine solche Begrenzung auf besondere Notlagen umsetzen ließe.»Legitimation of Mixed Financing in the Financial Constitution of the Basic Law. On the Problem of Art. 104c and 104d GG«: The insertion of Art. 104c and 104d GG into the Basic Law in 2017 and 2019 has led to a significant expansion of co-financing of tasks of the Federal States (»Länder«) by the Federation (»Bund«). With municipal education infrastructure and social housing, core areas of »Länder« sovereignty are affected. The paper analyses the resulting (democratic) problems and comes to a proposal on how a strict limitation of federal aid to special emergencies could be implemented.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| A. Einleitung | 13 | ||
| I. Mischfinanzierung im Bundesstaat | 13 | ||
| II. Fragestellung | 14 | ||
| III. Forschungsstand | 16 | ||
| IV. Gang der Darstellung | 17 | ||
| B. Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung | 19 | ||
| I. Begriff der Mischfinanzierung | 19 | ||
| II. Die Entwicklung von Mischfinanzierungstatbeständen in der Finanzverfassung bis zu den Grundgesetzänderungen 2017 und 2019 | 20 | ||
| 1. Bundesfondsverwaltung und die Große Finanzreform von 1967/69 | 21 | ||
| 2. Paradigmenwechsel in der Föderalismusdebatte und das Ende der Verflechtungseuphorie | 27 | ||
| 3. Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 | 36 | ||
| a) Erste Stufe der Föderalismusreform im Jahr 2006 | 37 | ||
| b) Zweite Stufe der Föderalismusreform im Jahr 2009 und die Folgezeit | 43 | ||
| III. Die jüngste Ausweitung der Mischfinanzierungstatbestände durch die Grundgesetzänderungen der Jahre 2017 und 2019 | 46 | ||
| 1. Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Jahr 2017 | 48 | ||
| 2. Neue Bundesinvestitionshilfekompetenz des Art. 104c GG im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur | 50 | ||
| a) Einfügung von Art. 104c GG in das Grundgesetz | 50 | ||
| b) Novellierung von Art. 104c GG | 52 | ||
| c) Regelungsgehalt von Art. 104c GG | 53 | ||
| aa) Finanzhilfen des Bundes an die Länder | 53 | ||
| bb) Gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen | 54 | ||
| cc) Besondere, mit diesen Investitionen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben | 55 | ||
| dd) Gemeinden und Gemeindeverbände | 56 | ||
| ee) Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur | 58 | ||
| ff) Verweis in Art. 104c Satz 2 GG | 60 | ||
| d) Einfachrechtliche Umsetzung | 62 | ||
| 3. Neue Bundesinvestitionshilfekompetenz des Art. 104d GG im Bereich des sozialen Wohnungsbaus | 63 | ||
| 4. Übergangsrecht nach Art. 125c GG | 64 | ||
| IV. Ergebnis: Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung | 66 | ||
| C. Art. 104c, 104d GG und sonstige Mischfinanzierungstatbestände als Gefährdungen des demokratisch-parlamentarischen Bundesstaats | 69 | ||
| I. Demokratieprinzip und Bundesstaat | 69 | ||
| II. Mischfinanzierungstatbestände als verfassungssystematische Durchbrechungen | 74 | ||
| 1. Durchbrechung des Konnexitäts- und Kongruenzgrundsatzes | 74 | ||
| a) Konnexität von Aufgaben und Ausgaben | 75 | ||
| b) Kongruenz von Aufgaben und Einnahmen | 82 | ||
| 2. Aufweichung des zweigliedrigen Staatsaufbaus | 86 | ||
| III. Erosion der Staatsqualität der Länder | 92 | ||
| 1. Normative Demokratiefähigkeit als entscheidender Ausweis der Staatlichkeit der Länder | 93 | ||
| 2. Inhaltliche Einflussnahmen des Bundes auf originäre Politikbereiche der Länder | 97 | ||
| a) Tatbestandlich vorgesehene Möglichkeiten der Einflussnahme | 98 | ||
| aa) Planungsverbund der Gemeinschaftsaufgaben | 98 | ||
| (1) Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG | 101 | ||
| (2) Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG | 107 | ||
| bb) Ausgestaltung der Länderprogramme zur Vergabe der Investitionshilfen nach Art. 104b GG | 110 | ||
| b) Faktische Einflussnahmen des Bundes | 117 | ||
| aa) Anziehungskraft des höheren Etats und Bindung von Haushaltsmitteln | 117 | ||
| bb) Kritische Würdigung der These von umfassenden faktischen Einflussnahmen durch den Bund | 122 | ||
| cc) Steuerung durch Erhöhung des Finanzierungsniveaus | 125 | ||
| cc) Ausweitung des Bundeseinflusses auf die Bereiche der kommunalen Bildungsinfrastruktur und des sozialen Wohnungsbaus | 127 | ||
| aa) Kommunale Bildungsinfrastruktur | 127 | ||
| bb) Sozialer Wohnungsbau | 138 | ||
| 3. Langfristige Schwächung der Finanzausstattung der Länder | 147 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 150 | ||
| IV. Aushöhlung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts | 152 | ||
| 1. Bedeutung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts | 152 | ||
| 2. Inhaltliche Einflussnahmen des Bundes auf die kommunale Aufgabenwahrnehmung als Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht? | 155 | ||
| 3. Langfristige Schwächung der kommunalen Finanzausstattung und Verwischung der Finanzierungsverantwortung | 159 | ||
| 4. Einordnung von Art. 104c und 104d GG | 168 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 174 | ||
| V. Steuerungsdefizite und Verwischung politischer Verantwortlichkeiten | 175 | ||
| 1. Bürokratische Kosten: Abbau politischer Problemlösungseffizienz | 176 | ||
| a) Bedeutung einer effizienten Aufgabenerfüllung | 176 | ||
| b) Effizienzverluste in der staatlichen Aufgabenwahrnehmung | 178 | ||
| c) Kritische Würdigung der These eines umfassenden Effizienzverlustes | 185 | ||
| 2. Politische Kosten: Verwischung politischer Verantwortlichkeiten | 190 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Bedeutung von Transparenz und Verantwortungsklarheit in einer demokratischen Ordnung | 191 | ||
| b) Verantwortungsverwischung im Zuge von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen des Bundes | 194 | ||
| aa) Legislative Verantwortungsverwischung durch Beteiligung des Bundesrates | 195 | ||
| bb) Administrative Verantwortungsverwischung durch Zusammenarbeit der Exekutiven von Bund und Ländern | 198 | ||
| (1) x07Vertikale Verhandlungsstruktur und Verwischung der Verantwortlichkeit zwischen den Ebenen (Bund und Ländern) | 199 | ||
| (2) Verwischung parteipolitischer Verantwortlichkeit | 204 | ||
| 3. Einordnung von Art. 104c und 104d GG | 211 | ||
| a) Bürokratische Kosten | 211 | ||
| b) Politische Kosten | 215 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 218 | ||
| VI. Schwächung des parlamentarischen Systems | 221 | ||
| 1. Die Bedeutung des Parlaments als Herzkammer der repräsentativen Demokratie | 221 | ||
| 2. Verschiebungen der Machtbalance zulasten der Parlamente | 224 | ||
| a) Parlamentarische Willensbildung und Budgetbewilligungsrecht | 225 | ||
| aa) Problematik zustimmungspflichtiger Bundesgesetze | 227 | ||
| bb) Faktische Präjudizierung der Budgetbewilligung | 228 | ||
| (1) Unzureichende Beteiligung der Parlamente | 228 | ||
| (2) Faktischer Zustimmungszwang | 231 | ||
| cc) Modifizierung der These einer umfassenden Entmachtung der Parlamente | 233 | ||
| b) Parlamentarische Kontrollkompetenz | 237 | ||
| c) Beteiligung der Landtage als Lösung? | 240 | ||
| 3. Einordnung von Art. 104c und 104d GG | 242 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 245 | ||
| VII. Ausweitung der Kontroll- und Überprüfungsrechte des Bundes in Kompetenzbereichen der Länder | 247 | ||
| 1. Prüfungsbefugnisse der Bundesexekutive | 247 | ||
| 2. Prüfungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs | 251 | ||
| a) Begrenzung der Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 252 | ||
| b) Novellierung des Art. 114 Abs. 2 GG im Jahr 2017 | 258 | ||
| 3. Differenzierung zwischen Erhebungsrechten der Bundesregierung und des Bundesrechnungshofs | 263 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 266 | ||
| VIII. Ergebnis: Art. 104c, 104d GG und sonstige Mischfinanzierungstatbestände als Gefährdungen des demokratisch-parlamentarischen Bundesstaats | 267 | ||
| D. Legitimationsprobleme | 270 | ||
| I. Legitimationsansätze bei Mischfinanzierungstatbeständen | 271 | ||
| 1. Gesamtstaatliche Bedeutung und gebündelte Finanzkraft mehrerer Ebenen | 271 | ||
| 2. Strukturpolitik – Lösung von Fragmentierungsproblemen | 275 | ||
| 3. Konjunktur- und Wirtschaftspolitik | 285 | ||
| 4. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes | 289 | ||
| 5. Legitimation über das Postulat einheitlicher bzw. gleichwertiger Lebensverhältnisse? | 291 | ||
| II. Die Zielsetzungen hinter Art. 104c und 104d GG | 294 | ||
| III. Steuerung des Investitionsniveaus als eigenständiger Legitimationsgrund? | 298 | ||
| 1. Ausgangslage: Abweichende Prioritäten von Bund und Ländern | 299 | ||
| 2. Keine effektive Begrenzung der Finanzhilfen de constitutione lata | 302 | ||
| 3. De constitutione ferenda: Einfügung eines verfassungsrechtlichen Erfordernisses zur Feststellung einer infrastrukturellen Notlage von nationaler Tragweite | 306 | ||
| IV. Einordnung von Art. 104c und 104d GG | 312 | ||
| E. Fazit | 314 | ||
| Literaturverzeichnis | 317 | ||
| Sachwortverzeichnis | 343 |