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Legitimation von Mischfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes

Zur Problematik der Art. 104c und 104d GG

Piloty-Leskien, Simon

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1480

(2022)

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Simon Piloty-Leskien studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster mit Schwerpunkt im Steuerrecht. Nach der ersten juristischen Prüfung Ende 2015 promovierte er ab 2018 als Stipendiat des Elsa-Neumann-Stipendiums des Landes Berlin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Finanzrecht bei Prof. Dr. Christian Waldhoff an der Humboldt-Universität zu Berlin. Währenddessen arbeitete er zudem als Wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer internationalen Wirtschaftskanzlei. Derzeit ist er Rechtsreferendar beim Kammergericht Berlin.

Abstract

Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung des Grundgesetzes prägen den verfassungsrechtlichen Diskurs seit Langem. Die 2017 und 2019 erfolgte Einfügung der Art. 104c und 104d GG in das Grundgesetz hat abermals zu einer deutlichen Ausweitung der Kompetenzen des Bundes zur Mitfinanzierung von Länderaufgaben geführt; nun auch in Kernbereichen der Länderhoheit, wie der kommunalen Bildungsinfrastruktur und dem sozialen Wohnungsbau. Die Analyse der aus einer systemwidrigen Mischfinanzierung resultierenden Probleme führt zu der Erkenntnis, dass auch mit den neuen Finanzhilfen unter anderem Effizienzdefizite und die Verwischung politischer Verantwortlichkeiten einhergehen. In einer auf Aufgaben- und Finanzierungstrennung beruhenden Finanzverfassung lassen sie sich daher – anders als gegenwärtig praktiziert – allenfalls in sehr begrenzten Ausnahmefällen legitimieren. Die Arbeit schließt mit einem Vorschlag, wie sich eine solche Begrenzung auf besondere Notlagen umsetzen ließe.»Legitimation of Mixed Financing in the Financial Constitution of the Basic Law. On the Problem of Art. 104c and 104d GG«: The insertion of Art. 104c and 104d GG into the Basic Law in 2017 and 2019 has led to a significant expansion of co-financing of tasks of the Federal States (»Länder«) by the Federation (»Bund«). With municipal education infrastructure and social housing, core areas of »Länder« sovereignty are affected. The paper analyses the resulting (democratic) problems and comes to a proposal on how a strict limitation of federal aid to special emergencies could be implemented.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Einleitung 13
I. Mischfinanzierung im Bundesstaat 13
II. Fragestellung 14
III. Forschungsstand 16
IV. Gang der Darstellung 17
B. Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung 19
I. Begriff der Mischfinanzierung 19
II. Die Entwicklung von Mischfinanzierungstatbeständen in der Finanzverfassung bis zu den Grundgesetzänderungen 2017 und 2019 20
1. Bundesfondsverwaltung und die Große Finanzreform von 1967/69 21
2. Paradigmenwechsel in der Föderalismusdebatte und das Ende der Verflechtungseuphorie 27
3. Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 36
a) Erste Stufe der Föderalismusreform im Jahr 2006 37
b) Zweite Stufe der Föderalismusreform im Jahr 2009 und die Folgezeit 43
III. Die jüngste Ausweitung der Mischfinanzierungstatbestände durch die Grundgesetzänderungen der Jahre 2017 und 2019 46
1. Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Jahr 2017 48
2. Neue Bundesinvestitionshilfekompetenz des Art. 104c GG im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur 50
a) Einfügung von Art. 104c GG in das Grundgesetz 50
b) Novellierung von Art. 104c GG 52
c) Regelungsgehalt von Art. 104c GG 53
aa) Finanzhilfen des Bundes an die Länder 53
bb) Gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen 54
cc) Besondere, mit diesen Investitionen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben 55
dd) Gemeinden und Gemeindeverbände 56
ee) Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur 58
ff) Verweis in Art. 104c Satz 2 GG 60
d) Einfachrechtliche Umsetzung 62
3. Neue Bundesinvestitionshilfekompetenz des Art. 104d GG im Bereich des sozialen Wohnungsbaus 63
4. Übergangsrecht nach Art. 125c GG 64
IV. Ergebnis: Mischfinanzierungstatbestände in der Finanzverfassung 66
C. Art. 104c, 104d GG und sonstige Mischfinanzierungstatbestände als Gefährdungen des demokratisch-parlamentarischen Bundesstaats 69
I. Demokratieprinzip und Bundesstaat 69
II. Mischfinanzierungstatbestände als verfassungssystematische Durchbrechungen 74
1. Durchbrechung des Konnexitäts- und Kongruenzgrundsatzes 74
a) Konnexität von Aufgaben und Ausgaben 75
b) Kongruenz von Aufgaben und Einnahmen 82
2. Aufweichung des zweigliedrigen Staatsaufbaus 86
III. Erosion der Staatsqualität der Länder 92
1. Normative Demokratiefähigkeit als entscheidender Ausweis der Staatlichkeit der Länder 93
2. Inhaltliche Einflussnahmen des Bundes auf originäre Politikbereiche der Länder 97
a) Tatbestandlich vorgesehene Möglichkeiten der Einflussnahme 98
aa) Planungsverbund der Gemeinschaftsaufgaben 98
(1) Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG 101
(2) Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG 107
bb) Ausgestaltung der Länderprogramme zur Vergabe der Investitionshilfen nach Art. 104b GG 110
b) Faktische Einflussnahmen des Bundes 117
aa) Anziehungskraft des höheren Etats und Bindung von Haushaltsmitteln 117
bb) Kritische Würdigung der These von umfassenden faktischen Einflussnahmen durch den Bund 122
cc) Steuerung durch Erhöhung des Finanzierungsniveaus 125
cc) Ausweitung des Bundeseinflusses auf die Bereiche der kommunalen Bildungsinfrastruktur und des sozialen Wohnungsbaus 127
aa) Kommunale Bildungsinfrastruktur 127
bb) Sozialer Wohnungsbau 138
3. Langfristige Schwächung der Finanzausstattung der Länder 147
4. Zwischenergebnis 150
IV. Aushöhlung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 152
1. Bedeutung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 152
2. Inhaltliche Einflussnahmen des Bundes auf die kommunale Aufgabenwahrnehmung als Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht? 155
3. Langfristige Schwächung der kommunalen Finanzausstattung und Verwischung der Finanzierungsverantwortung 159
4. Einordnung von Art. 104c und 104d GG 168
5. Zwischenergebnis 174
V. Steuerungsdefizite und Verwischung politischer Verantwortlichkeiten 175
1. Bürokratische Kosten: Abbau politischer Problemlösungseffizienz 176
a) Bedeutung einer effizienten Aufgabenerfüllung 176
b) Effizienzverluste in der staatlichen Aufgabenwahrnehmung 178
c) Kritische Würdigung der These eines umfassenden Effizienzverlustes 185
2. Politische Kosten: Verwischung politischer Verantwortlichkeiten 190
a) Verfassungsrechtliche Bedeutung von Transparenz und Verantwortungsklarheit in einer demokratischen Ordnung 191
b) Verantwortungsverwischung im Zuge von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen des Bundes 194
aa) Legislative Verantwortungsverwischung durch Beteiligung des Bundesrates 195
bb) Administrative Verantwortungsverwischung durch Zusammenarbeit der Exekutiven von Bund und Ländern 198
(1) \x07Vertikale Verhandlungsstruktur und Verwischung der Verantwortlichkeit zwischen den Ebenen (Bund und Ländern) 199
(2) Verwischung parteipolitischer Verantwortlichkeit 204
3. Einordnung von Art. 104c und 104d GG 211
a) Bürokratische Kosten 211
b) Politische Kosten 215
4. Zwischenergebnis 218
VI. Schwächung des parlamentarischen Systems 221
1. Die Bedeutung des Parlaments als Herzkammer der repräsentativen Demokratie 221
2. Verschiebungen der Machtbalance zulasten der Parlamente 224
a) Parlamentarische Willensbildung und Budgetbewilligungsrecht 225
aa) Problematik zustimmungspflichtiger Bundesgesetze 227
bb) Faktische Präjudizierung der Budgetbewilligung 228
(1) Unzureichende Beteiligung der Parlamente 228
(2) Faktischer Zustimmungszwang 231
cc) Modifizierung der These einer umfassenden Entmachtung der Parlamente 233
b) Parlamentarische Kontrollkompetenz 237
c) Beteiligung der Landtage als Lösung? 240
3. Einordnung von Art. 104c und 104d GG 242
4. Zwischenergebnis 245
VII. Ausweitung der Kontroll- und Überprüfungsrechte des Bundes in Kompetenzbereichen der Länder 247
1. Prüfungsbefugnisse der Bundesexekutive 247
2. Prüfungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs 251
a) Begrenzung der Prüfungs- und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 252
b) Novellierung des Art. 114 Abs. 2 GG im Jahr 2017 258
3. Differenzierung zwischen Erhebungsrechten der Bundesregierung und des Bundesrechnungshofs 263
4. Zwischenergebnis 266
VIII. Ergebnis: Art. 104c, 104d GG und sonstige Mischfinanzierungstatbestände als Gefährdungen des demokratisch-parlamentarischen Bundesstaats 267
D. Legitimationsprobleme 270
I. Legitimationsansätze bei Mischfinanzierungstatbeständen 271
1. Gesamtstaatliche Bedeutung und gebündelte Finanzkraft mehrerer Ebenen 271
2. Strukturpolitik – Lösung von Fragmentierungsproblemen 275
3. Konjunktur- und Wirtschaftspolitik 285
4. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes 289
5. Legitimation über das Postulat einheitlicher bzw. gleichwertiger Lebensverhältnisse? 291
II. Die Zielsetzungen hinter Art. 104c und 104d GG 294
III. Steuerung des Investitionsniveaus als eigenständiger Legitimationsgrund? 298
1. Ausgangslage: Abweichende Prioritäten von Bund und Ländern 299
2. Keine effektive Begrenzung der Finanzhilfen de constitutione lata 302
3. De constitutione ferenda: Einfügung eines verfassungsrechtlichen Erfordernisses zur Feststellung einer infrastrukturellen Notlage von nationaler Tragweite 306
IV. Einordnung von Art. 104c und 104d GG 312
E. Fazit 314
Literaturverzeichnis 317
Sachwortverzeichnis 343