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Der Vertreter des Öffentlichen Interesses in der VwGO

Wolters, Oliver

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1481

(2022)

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Oliver Wolters studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster mit dem Schwerpunkt »Internationales Recht, Europäisches Recht, IPR«. Nach bestandenem 1. Staatsexamen absolvierte er von 2016 bis 2018 den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Münster, den er mit einer erfolgreichen Ablegung des 2. Staatsexamens abschloss. Anschließend promovierte er bei Herrn Prof. Dr. Fabian Wittreck und wurde dabei durch ein Promotionsstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung gefördert. Nach zwischenzeitlicher Tätigkeit als Rechtsanwalt arbeitet er seit 2021 als Richter.

Abstract

Der Vertreter des öffentlichen Interesses kann als besonderer Prozessbeteiligter an verwaltungsgerichtlichen Verfahren auftreten. Die Arbeit geht der grundlegenden Fragestellung nach, ob für diese Einrichtung neben den übrigen Prozessbeteiligten überhaupt Bedarf besteht. Sie analysiert zunächst anhand des Gesetzes die dem Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (VBI) zugedachten Aufgaben sowie seine prozessualen Befugnisse. Eng damit verbunden ist eine Untersuchung, was genau unter dem »öffentlichen Interesse « zu verstehen ist. Die Arbeit behandelt die Frage, inwieweit die Institution des VBI eine Besonderheit der VwGO in Abgrenzung zu anderen Prozessarten ist. Außerdem untersucht sie seine Organisation und Arbeitsweise in der Praxis. Abschließend wird diskutiert, ob der VBI tatsächlich seinen durch das Gesetz zugedachten Aufgaben gerecht wird und ob seine Existenz auch heute noch gerechtfertigt ist.»The Representative of Public Interest in German Administrative Jurisdiction«: The Representative of Public Interest is an institution which can be part of specific proceedings in administrative jurisdiction in Germany. First of all, the thesis treats the tasks and procedural rights of this institution. Furthermore, it illuminates the meaning of the term »public interest« as well as the Representative’s organisation and work in practice. As a conclusion, it discusses the question, if the existence of the Representative of Public Interest is obsolete, reasonable or even necessary.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Einleitung 15
B. Aufgaben des Vertreters des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht 17
I. Unterstützung des Gerichts bei der Rechtfindung 18
1. Bedeutung der Revisionsinstanz für die Rechtsfortbildung 19
2. Vermittlung von Hintergrundinformationen 20
II. Vertretung übergeordneter Interessen des Gemeinwohls im Verfahren 21
1. Begründung eines Doppelauftrags, der über die bloße Rechtsdurchsetzung hinausgeht 22
2. Inhalt der vom VBI vorzubringenden Gemeinwohlaspekte 22
3. Abgrenzung des Vorbringens von Gemeinwohlaspekten und der Rechtsdurchsetzung 23
4. Diskrepanz zwischen grundsätzlichen Interessenkonflikten und Parteiprozess 24
a) Regelungsgegenstände von Privatrecht und Verwaltungsrecht 25
b) Auswirkung auf die Tätigkeit des VBI 27
5. Vertretung konkurrierender öffentlicher Interessen 28
6. Einfluss der Bundesregierung auf den VBI 29
a) Weisungsgebundenheit als wichtiger Faktor für die Aufgaben 29
b) Strikte Abhängigkeit von der Bundesregierung 30
c) Inhaltliche Unabhängigkeit des VBI 32
d) Öffentliches Interesse als gesamtstaatliche Perspektive des VBI 32
e) Abgrenzung zu den VöI auf Grundlage von § 36 Abs. 1 S. 1 VwGO 37
7. Kontroll- und Wächterfunktion des VBI 38
III. Entlastung und Beschleunigung gerichtlicher Verfahren 39
IV. Vermittlung von Informationen und Beratung 41
C. Der Begriff des öffentlichen Interesses 43
I. Die subjektive Komponente des öffentlichen Interesses 44
II. Die objektive Komponente des öffentlichen Interesses 47
III. Schlussfolgerungen für die Aufgabe des VBI 49
IV. Bezug von Rechtsprechung und Verwaltung zum öffentlichen Interesse 52
V. „Öffentliches Interesse“ als Rechtsbegriff 54
D. Prozessuale Stellung des VBI 55
I. Das Erfordernis einer Beteiligungserklärung 56
1. Informationspflicht des Gerichts 56
2. Akteneinsichtsrecht gemäß § 100 Abs. 1 VwGO? 56
3. Abgabe einer Beteiligungserklärung 58
a) Generelle Beteiligungsverzichtserklärung 59
b) Generelle Beteiligungserklärung 60
c) Auswirkungen eines Beteiligungsverzichts auf die gerichtliche Informationspflicht 60
4. Verfahren, an denen sich der VBI beteiligen kann 62
5. Das Erfordernis eines bereits anhängigen Verfahrens für die Beteiligung 62
II. Rechte des VöI im Gerichtsverfahren 64
1. Antragsrecht 64
2. Beschränkungen durch die fehlende Dispositionsbefugnis 65
3. Rechtsmittelbefugnis 66
a) Befugnis des VöI, Anschlussrevision einzulegen 66
b) Befugnis, Nichtigkeits- und Restitutionsklage zu erheben 67
c) Befugnis, Anhörungsrüge zu erheben 67
aa) Anhörungsrügen wegen der Rechtsverletzung eines anderen Beteiligten 67
bb) Anhörungsrügen wegen Verletzung des eigenen rechtlichen Gehörs 71
4. Vergleich mit der Rechtsstellung eines Beigeladenen 74
a) Reichweite der Befugnis, eigene Anträge zu stellen 74
aa) Beschränkung der Anträge auf den bereits anhängigen Streitgegenstand 75
bb) Befugnis, über den bereits anhängigen Streitgegenstand hinauszugehen 75
cc) Abstellen auf die subjektive Betroffenheit durch das Verfahren 77
b) Unterschiedliche Beteiligungsvoraussetzungen bei VBI und notwendig Beigeladenem 78
c) Unterschiedliche Befugnisse bezüglich der Reichweite der Anträge 78
d) Gemeinsamkeit in der Beschränktheit der Dispositionsbefugnis 79
e) Ergebnis 80
5. Kritik an der gesetzlichen Konzeption des VBI als Beteiligter 80
E. Der VöI als Besonderheit des Verwaltungsprozesses 83
I. Vergleich zu Rechtsfiguren in anderen Verfahrensarten 83
1. Finanzgerichtsbarkeit 83
a) Funktion der Regelung 83
b) Prozessuale Befugnisse aufgrund dieser Regelung 85
c) Erklärung für die von der Einrichtung des VöI abweichende Regelung in der Finanzgerichtsbarkeit 85
aa) Nahezu ausschließliche Betroffenheit des Finanzressorts 86
bb) Gleich gelagerte den Verfahren zugrunde liegende Interessen der Beteiligten 86
cc) Geringere Komplexität des Abwägungsvorgangs zur Herausarbeitung des öffentlichen Interesses in finanzgerichtlichen Verfahren 87
d) Keine Vertretung des öffentlichen Interesses durch eine unabhängige Einrichtung 87
2. Sozialgerichtsbarkeit 88
a) Anwendungsbereich von § 75 Abs. 1 S. 2 SGG 88
b) Rechtsnatur von § 75 Abs. 1 S. 2 SGG 89
c) Das Beitrittsrecht gemäß § 75 Abs. 1 S. 2 SGG als Ersatz für den in der Sozialgerichtsbarkeit fehlenden VöI 90
aa) Ablehnung eines Äquivalents zum VöI 90
bb) § 75 Abs. 1 S. 2 SGG als Ersatz für den fehlenden VöI in der Sozialgerichtsbarkeit 91
d) Erklärung für die von der Einrichtung des VöI abweichende Regelung in der Sozialgerichtsbarkeit 92
aa) Gründe für die Ausgestaltung als Beitrittsrecht 92
bb) Erklärung für inhaltliche Begrenztheit von § 75 Abs. 1 S. 2 SGG auf das soziale Entschädigungsrecht 93
(1) Sinn und Zweck sowie systematische Einordnung des sozialen Entschädigungsrechts 94
(2) Historische Entwicklung des sozialen Entschädigungsrechts 95
(3) Entbehrlichkeit einer besonderen Vertretung des öffentlichen Interesses in den übrigen Bereichen des Sozialrechts 95
3. Ordentliche Gerichtsbarkeit 96
a) Strafprozess 96
aa) Funktion der Staatsanwaltschaft im Strafprozess 97
(1) Ermittlungs- und Anklagefunktion 97
(2) Prozessuale Rechte der Staatsanwaltschaft im Hauptverfahren 100
(3) Vollstreckungsfunktion 101
bb) Gründe für die Bedeutung der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren 101
b) Zivilprozess 103
aa) Befugnisse der Staatsanwaltschaft im Zivilprozess 103
(1) Anfechtung der Ehelichkeit eines Kindes 104
(2) Klagebefugnis im Rahmen des Entmündigungsverfahrens 104
(3) Befugnis zur Erhebung der Ehenichtigkeitsklage 105
(4) Beteiligung in Verschollenheitssachen 106
bb) Bedeutung der Beteiligung an zivilgerichtlichen Verfahren für die Arbeit der Staatsanwaltschaft in der Praxis 106
cc) Gründe für das Fehlen einer mit dem VöI vergleichbaren Institution in der Zivilgerichtsbarkeit 107
(1) Bedeutung des öffentlichen Interesses für die Freiwillige Gerichtsbarkeit 107
(2) Bedeutung des öffentlichen Interesses für die streitige Zivilgerichtsbarkeit 108
(3) Gründe für die Abschaffung der meisten Befugnisse der Staatsanwaltschaft in der Zivilgerichtsbarkeit 111
II. Einordnung des VöI im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Hintergrund der Regelungen in den anderen Verfahrensarten 112
1. Funktionen des Verwaltungsgerichtsprozesses 112
a) Subjektive Funktion 112
b) Objektive Funktion 113
2. Konsequenzen der Funktionen des Verwaltungsgerichtsprozesses für die verfahrensrechtliche Ausgestaltung 115
a) Einordnung der Funktionen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zwischen Zivilprozess und Strafverfahren 115
b) Geltung des Untersuchungsgrundsatzes als Folge der Funktionen des Verwaltungsprozesses 116
aa) Vorrang des Gesetzes gemäß Art. 20 Abs. 3 GG als Geltungsgrund 116
bb) Ausgleich eines Ungleichgewichts zwischen den Beteiligten 117
cc) Kritik an den vorgenannten Gründen für den Untersuchungsgrundsatz 118
dd) Bezug des Verwaltungshandelns zum öffentlichen Interesse als Geltungsgrund 119
ee) Stellungnahme zu den unterschiedlichen Ansichten 120
c) Praktische Bedeutung der Unterscheidung zwischen Verhandlungs- und Untersuchungsgrundsatz 122
3. Zusammenhang zwischen den prozessualen Grundsätzen und der Wahrnehmung des öffentlichen Interesses im Prozess 123
4. Übertragung dieses Ergebnisses auf Finanz- und Sozialgerichtsverfahren 124
III. Vergleich der Funktion des VöI, Hintergrundinformationen zu vermitteln, zu verwandten Rechtsfiguren 124
1. Parallele des VöI zum amicus curiae 125
2. Vergleich zu Stellungnahmen Sachkundiger vor dem Bundesverfassungsgericht 126
F. Die praktische Arbeit des VBI 128
I. Organisation der Einrichtung des VBI 128
1. Anforderungen an die Organisation des VBI aufgrund seiner Funktion 129
2. Organisation des ehemaligen OBA 130
3. Bewertung der Organisation des heutigen VBI im Hinblick auf die Gewährleistung einer hinreichenden Unabhängigkeit 132
a) Eingliederung des VBI in das Bundesministerium des Innern als „besondere Organisationseinheit“ 132
b) Weisungsgebundenheit an und Bestellung durch die Bundesregierung als Kollegialorgan 133
c) Vertretungsverbot des VBI in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland vor Gericht 135
d) Hintergrund der Ersetzung des OBA durch den VBI 135
e) Persönliche Stellung des VBI in der Verwaltung im Vergleich zum OBA 137
f) Ergebnis 137
II. Aufbau der Arbeitsgruppe VBI als zentrale Organisationseinheit der Bundesregierung 139
1. Der gegenwärtige innere Aufbau der „Arbeitsgruppe VBI“ 139
2. Vergleich des inneren Aufbaus der „Arbeitsgruppe VBI“ mit dem früheren OBA und Bewertung 141
3. Gegenstand des Begriffs „VBI“ 141
III. Die praktische Arbeitsweise des VBI 142
1. Prüfung der grundsätzlichen Betroffenheit des öffentlichen Interesses 143
a) Rechtliche Prüfung des Verfahrens und Einordnung in die bisherige Rechtsprechung 143
b) Verneinung des öffentlichen Interesses 143
c) Bejahung des öffentlichen Interesses 144
aa) Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen 144
bb) Grundlegende Bedeutung für Verständnis und Anwendung von Bundesrecht im Einzelfall 146
cc) Unabhängigkeit von den politischen Vorstellungen des Gesetzgebers 146
2. Beschaffung einschlägiger Hintergrundinformationen 146
3. Erstellung und Einführung einer schriftlichen Stellungnahme in das Verfahren 149
a) Erstellung des Votums 149
b) Teilnahme an der mündlichen Verhandlung 149
c) Statistik zu den Voten von OBA und VBI 150
d) Hinweise auf eine Beteiligung des VBI in den gerichtlichen Entscheidungen 151
e) Handhabung der Befugnis, Anhörungsrügen gemäß § 152a Abs. 1 VwGO zu erheben, in der Praxis 152
4. Auswertung der Gerichtsentscheidung 152
IV. Ausgewählte Verfahren, an denen sich der VBI beteiligt hat 152
1. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts über die Erweiterung eines Betriebs im Außenbereich 153
2. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts über die immissionsschutzrechtliche Einordnung einer AKRA als Verbrennungsanlage 156
3. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Motorradhelmpflicht für Turbanträger 159
4. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach einer einmaligen Trunkenheitsfahrt 161
5. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu den Voraussetzungen eines melderechtlichen Berichtigungsanspruchs 166
6. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über den erforderlichen Identitätsnachweis zur Erteilung einer Fahrerlaubnis 169
7. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Töten männlicher Küken 174
8. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu einer beamtenrechtlichen Auswahlentscheidung 177
9. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts über Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz 180
10. Zwischenergebnis 182
a) Beteiligungsverhalten des VBI 182
b) Art und Weise des Auftretens des VBI vor Gericht 183
V. Quantitativer Umfang der Tätigkeit des VBI 185
1. Umfang der Beteiligungen im Zeitraum zwischen 2009 und 2020 186
a) Neueingangszahlen beim VBI 186
b) Verteilung der Neueingänge nach Verfahrensarten 187
c) Verteilung der Neueingänge nach Rechtsgebieten 189
d) Entwicklung der Beteiligungszahlen des VBI 191
2. Umfang der Beteiligungen im Zeitraum zwischen 1994 und 2000 192
3. Vergleich beider Zeiträume 193
4. Entwicklung der personellen Ausstattung des VBI zwischen 2009 und 2020 195
G. Diskussion um die Beibehaltung oder Abschaffung des VBI 196
I. Argumente gegen eine Beibehaltung des VBI 196
1. Kein Bedarf für die Beteiligung eines VBI neben den Verfahrensbeteiligten 197
2. Kein Bedarf einer Beteiligung des VBI neben dem Gericht 198
3. Unvereinbarkeit mit den Grundsätzen des Verwaltungsgerichtsverfahrens 201
a) Kollision mit dem Grundsatz der Waffengleichheit 201
b) Unvereinbarkeit mit der Ausgestaltung des Verwaltungsgerichtsprozesses als kontradiktorisches Verfahren 202
4. Einwände gegen den VBI aufgrund der Verfahrenspraxis 202
a) Auseinanderfallen von theoretischer Funktion des VBI und tatsächlicher praktischer Tätigkeit 203
b) Vergleich zu Verfahren, die keinen VöI vorsehen 204
c) Unnötige Komplexität von Verfahren sowie Aufwand durch die Existenz des VöI 205
II. Argumente für eine Beibehaltung des VBI 207
1. Hindernisse der Hauptbeteiligten, das öffentliche Interesse im Verfahren zu vertreten 207
a) Subjektive Haltung der Behörde aufgrund eigener Vorbefassung 207
b) Fokussierung der beteiligten Behörde auf den eigenen Zuständigkeitsbereich 209
c) Fehlende Beteiligung des Bundes an den meisten Verwaltungsrechtsstreitigkeiten 211
2. Hindernisse des Gerichts, das öffentliche Interesse im Verfahren hinreichend zu vertreten 212
a) Konzentration der Verwaltungsgerichte auf den zu entscheidenden Einzelfall 212
b) Eingeschränkte Möglichkeiten der Gerichte, Hintergrundinformationen zu beschaffen 213
c) Vereinbarkeit des VöI mit der gerichtlichen Bindung an Recht und Gesetz 214
aa) Lückenhaftigkeit und Unbestimmtheit öffentlich-rechtlicher Normen 214
bb) Öffentliches Interesse als Bestandteil von Recht und Gesetz 215
d) Ausgleich für fehlende richterliche Verwaltungserfahrung 217
e) Möglichkeiten des VöI, auf die Hauptbeteiligten einzuwirken 217
3. Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des Verwaltungsgerichtsverfahrens 217
a) Vereinbarkeit von VöI und prozessualer Waffengleichheit 217
aa) Objektive, unparteiische Prozessstellung des VöI 218
bb) Geltung des Grundsatzes der Waffengleichheit im Verwaltungsgerichtsprozess 219
b) Vereinbarkeit des VöI mit den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsgerichtsprozesses 221
4. Rechtfertigung der Verfahrenspraxis des VöI 221
a) Keine generelle Diskrepanz zwischen Aufgaben und praktischer Tätigkeit 222
b) Bloßes Beteiligungsrecht der jeweils betroffenen Ministerien nicht sachgerecht 222
H. Eigene Stellungnahme zur Diskussion um eine Beibehaltung oder Abschaffung des VBI 224
I. Vertretung des öffentlichen Interesses im Verfahren durch die Hauptbeteiligten 224
II. Vertretung des öffentlichen Interesses durch das Gericht 227
III. Vereinbarkeit des VBI mit den verwaltungsprozessrechtlichen Grundsätzen 230
1. Vereinbarkeit des VBI mit der Waffengleichheit im Prozess 231
2. Vereinbarkeit des VBI mit den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsgerichtsprozesses 234
IV. Verfahrenspraxis des VBI 235
V. Vergleich zu anderen Verfahrensarten 237
VI. Ergebnis 240
Literaturverzeichnis 245
Sachwortverzeichnis 254