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Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC)

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Zeitner, F. (2022). Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC). Institution, Legitimation, Rezeption. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58679-0
Zeitner, Florian. Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC): Institution, Legitimation, Rezeption. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58679-0
Zeitner, F (2022): Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC): Institution, Legitimation, Rezeption, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58679-0

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Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC)

Institution, Legitimation, Rezeption

Zeitner, Florian

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 198

(2022)

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About The Author

Florian Zeitner studierte Rechtswissenschaft mit Schwerpunkt »Europäisches und Internationales Recht« an der Universität Bayreuth und der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Während des Studiums führten ihn Auslandsaufenthalte zu einer Anwaltskanzlei in die Region Santa Catarina (Brasilien) sowie zur Vertretung der EKD bei der Europäischen Union in Brüssel. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung im Jahr 2018 war er als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Bernhard W. Wegener in Erlangen tätig. An dessen Lehrstuhl promovierte er als Stipendiat der Deutschen Bundesstiftung Umwelt (DBU) zu einem umweltvölkerrechtlichen Thema.

Abstract

Die umweltvölkerrechtliche Aarhus-Konvention von 1998 gibt der Zivilgesellschaft in Europa, im Kaukasus und in Zentralasien elementare Rechte in Umweltsachen. Die Einhaltung des Abkommens überwacht seit 2004 ein unabhängiger Ausschuss, das ›Aarhus Convention Compliance Committee‹ (ACCC). Den Erfolg des Gremiums prägt in entscheidender Weise, dass sich Umweltverbände und Privatpersonen bei Konventionsverletzungen mit Individualbeschwerden (›communications‹) an das ACCC wenden können. So hat zuletzt die Umwelt-NGO ›ClientEarth‹ vor dem ACCC erreichen können, dass die Europäische Union die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (»Aarhus-Verordnung«) in wesentlichen Teilen ändern musste. Florian Zeitner beschreibt das einzigartig ausgestaltete Überwachungsverfahren, in dessen Zentrum das ACCC steht, in umfassender Weise. Eine besondere Berücksichtigung erfährt die Darstellung des von ›ClientEarth‹ und anderen angestoßenen Verfahrens, dessen Kontroversen als Fall 32 (Part II) bekannt geworden sind. Die ab dem 29.04.2023 vollständig geltenden Änderungen der Aarhus-Verordnung werden umfänglich eingeordnet.»The Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC). Institution, Findings, Controversies«: Since 2004, the Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC) has been monitoring compliance with the Aarhus Convention, helping to make the treaty one of the most successful multilateral environmental agreements (MEAs). Florian Zeitner gives a comprehensive description of the uniquely designed non-compliance procedure at the centre of which is the ACCC. Special consideration is given to the case ACCC/C/2008/32 (part II) (European Union). The amendments to the Aarhus Regulation, which will be fully applicable from 29 April 2023, are comprehensively addressed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abbildungsverzeichnis 15
Abbildung 1: Häufigkeit der Gründe für die Unzulässigkeit von ­Individualbeschwerden zwischen 2004 und März 2020 (66. ACCC-Sitzung) 88
Abbildung 2: Inanspruchnahme (gleich ob tatsächlich/versucht/geplant/durch eine andere Person verfolgt o. ä.) anderer internationaler Entscheidungsmechanismen und sonstiger internationaler Abhilfemöglichkeiten im Rahmen von Individualbeschwerden 2004 bis 2020 im Verhältnis 95
Abbildung 3: Übersicht über die unzulässigen Individualbeschwerden und deren Gründe von 2004 bis März 2020 (66. ACCC-Sitzung) 116
Abbildung 4: Übersicht zur Nominierung der Mitglieder des ACCC durch NGOs von der ersten bis zur sechsten Amtsperiode 141
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung: Hinführung, Untersuchungsgegenstand und Vorgehensweise 19
I. Von der gesellschaftlichen und rechtswissenschaftlichen Relevanz der Beschäftigung mit dem ACCC 19
II. Wissenschaftliche Vorgehensweise 22
III. Methodik 23
1. Kapitel: Die Entstehungsgeschichte des ACCC vor dem Hintergrund anderer Compliance Committees (Erfüllungsausschüsse) und der Unterscheidung zwischen Non-Compliance-Verfahren und den hergebrachten Arten völkerrechtlicher Streitbeilegung 25
A. Der Non-Compliance-Mechanismus zum Montrealer Protokoll – eine Blaupause 29
I. Rechtsgrundlage des Non-Compliance-Mechanismus 29
II. Institutionen 30
1. Der Erfüllungsausschuss (Implementation Committee) 31
a) Ordentliche Zusammensetzung 31
b) Außerordentliche Sitzungsteilnehmer 33
2. Die Tagung der Vertragsparteien (Meeting of the Parties, MoP) 34
a) Ordentliche Zusammensetzung 34
b) Außerordentliche Tagungsteilnehmer 35
3. Das Sekretariat 35
III. Aufgaben der Institutionen 36
1. Der Erfüllungsausschuss 36
a) Gutachterliche Hauptaufgaben 36
b) Entgegennahme, Beschaffung und Auswertung von Informationen 36
2. Die Tagung der Vertragsparteien 37
3. Das Sekretariat 38
a) Mitwirkung im Rahmen des Non-Compliance-Mechanismus 38
b) Informationsverwaltung 39
c) Sitzungsorganisation 39
IV. Das Non-Compliance-Verfahren 40
1. Einleitungsverfahren 41
a) Eingabe durch eine oder mehrere Vertragsparteien 41
b) Eingabe durch Selbstanzeige 41
c) Sekretariatsvorlage 42
2. Verfahren vor dem Erfüllungsausschuss 42
3. Verfahren anlässlich der Tagung der Vertragsparteien 43
V. Verfahrensmaximen 43
1. Partnerschaftlichkeit 44
2. Rechtsstaatlichkeit 44
a) Anspruch auf rechtliches Gehör 44
b) Grundsatz der Unparteilichkeit 45
c) Vertraulichkeit 45
d) Öffentlichkeit 45
VI. Zwischenergebnis zu den beispielgebenden Eigenschaften des Non-Compliance-Mechanismus zum Montrealer Protokoll 46
B. Das Non-Compliance-Verfahren und die hergebrachten Arten der friedlichen Streitbeilegung 46
I. Diplomatische Verfahren 47
1. Verhandlungen (negotiations) 47
2. Gute Dienste (good offices) 47
3. Untersuchung (enquiry/fact-finding/inquiry) 47
4. Vermittlung (mediation) 48
5. Vergleich (conciliation) 48
II. Gerichtliche und schiedsgerichtliche Verfahren 48
1. Schiedsspruch (arbitration) 48
2. Gerichtliche Entscheidung (judicial settlement) 49
III. Das Non-Compliance-Verfahren: zwischen Konsens und Konfrontation 49
2. Kapitel: Die Funktionsweise des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention und seine Besonderheiten gegenüber anderen Non-Compliance-Verfahren 51
A. Die Funktionsweise des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention 51
I. Rechtsgrundlage des Non-Compliance-Mechanismus 51
II. Institutionen 52
1. Der Erfüllungsausschuss (Compliance Committee) 53
a) Ordentliche Zusammensetzung 53
b) Außerordentliche Sitzungsteilnehmer 58
2. Die Tagung der Vertragsparteien (Meeting of the Parties, MoP) 61
a) Ordentliche Zusammensetzung 61
b) Außerordentliche Tagungsteilnehmer 61
3. Das Sekretariat 62
III. Aufgaben der Institutionen 62
1. Der Erfüllungsausschuss 62
a) Gutachterliche Hauptaufgaben bezüglich konkreter Fälle 63
b) Allgemeine Aufgaben der Erfüllungskontrolle 64
c) Informationsbeschaffung 65
2. Die Tagung der Vertragsparteien 65
3. Das Sekretariat 66
a) Mitwirkung im Rahmen des Non-Compliance-Mechanismus 66
b) Informationsverwaltung 67
c) Sitzungsorganisation 68
IV. Das Non-Compliance-Verfahren 68
1. Sachentscheidungsvoraussetzungen 69
a) Einleitungsverfahren 69
b) Beschwerdeberechtigung 70
aa) Eingabe durch Staatenbeschwerde (submission) 70
(1) ACCC/S/2004/1 (Ukraine) – Bystroe-Kanal-Fall 72
(2) ACCC/S/2015/2 (Weißrussland) – Kernkraftwerk Ostrowez 76
bb) Eingabe durch Selbstanzeige (submission) 79
(1) ACCC/S/2016/3 (Albanien) – Tirana Lake Park 80
cc) Sekretariatsvorlage (referral) 82
dd) Individualbeschwerde (communication) 83
ee) Initiativrecht des ACCC? 85
c) Zusätzliche Sachentscheidungsvoraussetzungen der Individualbeschwerde 86
aa) Bereitstellung ausreichender Informationen 89
bb) Keine Anonymität 89
cc) Keine Rechtsmissbräuchlichkeit 90
(1) Einreichung bereits entschiedener Sachverhalte 91
(2) Erheblich verspätete Einreichung 94
(3) Einreichung bei einem anderen internationalen Entscheidungsmechanimus 94
(4) Ungeordnete Übermittlung zahlreicher Informationen 96
dd) Keine offensichtliche Unangemessenheit 97
(1) Anschein der Unzufriedenheit und Gefühl Zeuge einer rechtlichen Benachteiligung geworden zu sein 97
(2) Verfrühtes Vorbringen 99
(3) Formelle Unzuständigkeit 99
(4) Sonstige Fälle ohne Zuordnung 101
ee) Unvereinbarkeit mit der Verfahrensordnung oder der Konvention 101
(1) x07Fälle unterhalb der Mindestvoraussetzungen für eine Untersuchung n(de minimis) 101
(2) Materielle Unzuständigkeit 104
(3) Keine Beschwer 105
(4) Einreichung durch staatliche Stelle 105
(5) Offensichtliche Unbegründetheit 107
(6) Keine Superrevision für national erfolglose Prozesse 107
(7) Erheblich verspätete Einreichung 109
(8) Verletzung nicht zurechenbar 110
(9) Andauerndes, nationales Gesetzgebungsverfahren 110
(10) Sonstige Fälle ohne Zuordnung 111
ff) Rechtswegerschöpfung 111
2. Verfahren vor dem ACCC 116
a) Konsultation der betroffenen Vertragspartei (Individualbeschwerde) 117
b) Verhandlungen vor dem ACCC 118
aa) Bestellung eines Berichterstatters 118
bb) Finale Entscheidung über die Zulässigkeit (Individualbeschwerde) 119
cc) Beschaffung zusätzlicher Informationen 119
dd) Formale Verhandlungen (hearings) 120
c) Beratung und Beschlussfassung des ACCC 121
d) Entscheidungsinhalte 121
aa) Aufbau einer Entscheidung 121
bb) Mögliche Maßnahmen 122
(1) Originäre Maßnahmen der Tagung der Vertragsparteien 122
(a) Erklärungen der Nichteinhaltung (declarations of non-compliance) 123
(b) Verwarnungen (cautions) 123
(aa) Turkmenistan (2009–2011; 2013–2014) 123
(bb) Ukraine, Bystroe-Kanal-Fall (2011–2017) 125
(cc) Bulgarien (2017–) 126
(c) Suspendierung (suspension) 127
(2) Derivative Maßnahmen des ACCC 128
(a) Maßnahmen in Absprache mit der betreffenden Vertragspartei 128
(b) Maßnahmen nach Vereinbarung mit der betreffenden Vertragspartei 128
3. Verfahren anlässlich der Tagung der Vertragsparteien 129
4. Verfahrensmaximen 132
a) Partnerschaftlichkeit 132
b) Rechtsstaatlichkeit 133
aa) Anspruch auf rechtliches Gehör 133
bb) Grundsatz der Unparteilichkeit 134
cc) Vertraulichkeit 134
dd) Öffentlichkeit 135
V. Zwischenergebnis zum Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention 136
B. Die Besonderheiten des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention gegenüber anderen Non-Compliance-Verfahren 136
I. Beschwerdeberechtigung der Öffentlichkeit 137
II. Unabhängigkeit der Mitglieder des Erfüllungsausschusses 138
III. Rolle und Stellung von NGOs 138
3. Kapitel: Die Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Vertragsparteien 142
A. Das Erfüllungsverhalten der Vertragsparteien und die Entscheidungen des ACCC im Allgemeinen 142
I. Informationen 143
II. Öffentlichkeitsbeteiligung 144
III. Rechtsschutz 147
B. Das Verhältnis der Europäischen Union zur Aarhus-Konvention anhand der Entscheidungen des ACCC 149
I. Die Erfüllungsdefizite der Europäischen Union im Allgemeinen 149
II. Der Fall ACCC/C/2008/32 150
1. Das Verfahren vor dem ACCC 150
2. Das Verfahren anlässlich der 6. Tagung der Vertragsparteien 152
3. Die weitere Umsetzung der Erkenntnisse und Handlungsempfehlungen des ACCC 154
4. Der Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Aarhus-Verordnung 155
Exkurs: Das Klageverfahren nach Art. 12 Aarhus-VO 156
5. Die Einschätzung des ACCC 159
a) Weiterhin keine Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne 159
b) Anfechtbarkeit von Akten ohne rechtlich „bindende“ Wirkung 159
c) Keine Ausnahme für umsetzungsbedürftige „Verwaltungsakte“ 160
d) Fall ACCC/C/2015/128 160
6. Rechtliche Zwischenbewertung 161
a) Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV 161
b) Art. 267 AEUV und der unionale Gerichtsverbund 162
7. Einlenken in letzter Minute 164
8. Was lange währt, wird endlich gut? 165
a) Wesentliche Inhalte des VO-Entwurfs vom 23.07.2021 168
aa) Zur fehlenden Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne 168
(1) Möglichkeit 1: Beeinträchtigung und „Unmittelbarkeit“ der Beeinträchtigung 168
(2) Möglichkeit 2: „Ausreichendes öffentliches Intresse“ und öffentliche Unterstützung 168
bb) Zur Anfechtbarkeit von Akten ohne rechtlich „bindende“ Wirkung 169
cc) Zur vormaligen Ausnahme für umsetzungsbedürftige „Verwaltungsakte“ 169
dd) Fall ACCC/C/2015/128 und die Ausnahme für den Bereich der Beihilfenkontrolle 169
ee) Weitere Anpassungen 170
(1) Verfahrensfristen 170
(2) Veröffentlichung von Anträgen und Entscheidungen 171
(3) Elektronischer Rechtsverkehr 171
(4) Klageverfahren nach Art. 12 Aarhus-VO 171
(5) Wirksamwerden der Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne 172
b) Rechtliche Bewertung 172
aa) Definition einer „unmittelbaren Beeinträchtigung“ 172
bb) Die hohe Hürde von 4.000 Mitgliedern der Öffentlichkeit aus 5 Mitgliedstaaten 176
cc) Keine Änderung von Art. 12 Abs. 1 Aarhus-VO 177
dd) Spätes Wirksamwerden der Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne 178
C. Zwischenergebnis zur Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Vertragsparteien 178
4. Kapitel: Nicht Fisch, nicht Fleisch – rWie der innovative Charakter des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention sich in rvergangenen und gegenwärtigen Streitfragen rum das ACCC widerspiegelt 179
A. Institutionelle Betrachtungen 179
I. Zum Verhältnis von Art. 15 Aarhus-Konvention (Non-Compliance-Verfahren) und Art. 16 Aarhus-Konvention (hergebrachte völkerrechtliche Streitbeilegung) 179
1. Zum Inhalt von Art. 16 Aarhus-Konvention 180
2. Standpunkt der Verfahrensordnung des Non-Compliance-Mechanismus 181
3. Rechtswissenschaftliche Einordnung 181
a) Hierarchisches Verständnis nach Pitea 182
b) Vorschlag für ein komplementäres Verständnis 182
II. Gefahr einer „Vergerichtlichung“ (judicialisation) des Non-Compliance-Verfahrens? 183
1. Rechtsqualität der Entscheidungen des ACCC 184
a) „Spätere Übereinkunft“ gem. Art. 31 Abs. 3 lit. a) WVRK 186
aa) Ansicht für eine „spätere Übereinkunft“ 186
bb) Kritische Einordnung 188
b) „Spätere Übung“ gem. Art. 31 Abs. 3 lit. b) WVRK 189
aa) Ansicht für eine „spätere Übung“ nach Alternative 1 190
(1) Tatbestandsmerkmal „Übung“ 190
(2) Tatbestandsmerkmal „Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags“ 191
(3) Zwischenergebnis 192
bb) Ansicht für eine „spätere Übung“ nach Alternative 2 193
(1) Tatbestandsmerkmal „Übung“ 193
(2) Tatbestandsmerkmal „bei der Anwendung des Vertrags“ 193
(3) Tatbestandsmerkmal „Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags“ 193
(4) Zwischenergebnis 194
cc) Kritische Einordnung 194
c) Zwischenergebnis 195
d) Einordnung anhand der Studienergebnisse 196
2. Möglichkeit der Suspendierung 197
3. Ablauf des Verfahrens und der formalen Verhandlungen (hearings) vor dem ACCC 198
4. Handhabung der Sachentscheidungsvoraussetzungen, insbesondere der Rechtswegerschöpfung 200
5. Ergebnis 201
III. Gerichtsähnlichkeit und Mehrebenensystem 202
1. Zum Verhältnis von ACCC und Europäischem Gerichtshof 203
a) Die Position von Generalanwältin Kokott 204
b) Die Position von Generalanwalt Cruz Villalón 205
c) Eine mögliche Position des Europäischen Gerichtshofs 206
aa) Gutachten 2/13 zum Beitritt der EU zur EMRK 206
(1) Inhalt des Beitrittsabkommens 207
(2) Stellungnahme der Generalanwältin Kokott 208
(3) Inhalt des Gutachtens 2/13 209
(4) Bewertung 210
bb) Urteil in der Rs. C-284/16 (Achmea) 211
(1) Verfahrensinhalt 211
(2) Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet 212
(3) Inhalt des Urteils 214
(4) Bewertung 216
d) Zwischenergebnis 217
e) Rezeption in der Fachöffentlichkeit 220
2. Zum Verhältnis von ACCC und den Höchstgerichten der Vertragsstaaten 221
a) Deutschland 222
b) Österreich 224
c) Niederlande 224
d) England und Wales 225
e) Republik Irland 226
f) Zwischenergebnis 227
g) Rezeption in der Fachöffentlichkeit 228
IV. Zusammensetzung des ACCC 229
1. Bestellung von unabhängigen Privatpersonen 229
2. Vorschlagsrecht der Umweltverbände 231
3. Kritische Einordnung 231
a) Rezeption durch die Umweltverbände 231
b) Demokratische Legitimation der ACCC-Mitglieder 233
V. Entwicklungsperspektive: ein „Europäischer Gerichtshof für Umweltmenschenrechte“? 234
1. Vor- und Nachteile einer Hochstufung des ACCC 235
2. Rezeption in der Fachöffentlichkeit 236
B. Synergien und Verhältnis in Bezug auf die Non-Compliance-Mechanismen zu anderen umweltvölkerrechtlichen Verträgen 237
I. Das Zusammenwirken der Institutionen im Bystroe-Kanal-Fall 242
II. Parallele Verfahren als Gegenstand der Prozessführung in den Fällen Kernkraftwerk Hinkley Point C und Kernkraftwerk Borssele 246
III. Über konkrete Fälle hinausgehende Berührungspunkte 248
C. Finanzielle Ausstattung der Aarhus-Konvention und Auswirkungen auf den Non-Compliance-Mechanismus 249
Gesamtfazit und Zusammenfassung in Thesen 253
Summary and findings of the thesis 257
Anhang 261
I. Übersichten 261
II. Verfahrensordnung des ACCC bzw. des Non-Compliance-Verfahrens der Aarhus-Konvention (Annex zu Decision I/7, ECE/MP.PP/2/Add.8, 2002/2004) 275
III. Fragebogen der Studie 282
IV. Rohdaten der Studie 286
1. Ergebnisse (ohne offene Angaben) 286
2. Ergebnisse (nur offene Angaben) 290
Literaturverzeichnis 295
Stichwortverzeichnis 305