Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC)
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Das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC)
Institution, Legitimation, Rezeption
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 198
(2022)
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Florian Zeitner studierte Rechtswissenschaft mit Schwerpunkt »Europäisches und Internationales Recht« an der Universität Bayreuth und der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Während des Studiums führten ihn Auslandsaufenthalte zu einer Anwaltskanzlei in die Region Santa Catarina (Brasilien) sowie zur Vertretung der EKD bei der Europäischen Union in Brüssel. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung im Jahr 2018 war er als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Bernhard W. Wegener in Erlangen tätig. An dessen Lehrstuhl promovierte er als Stipendiat der Deutschen Bundesstiftung Umwelt (DBU) zu einem umweltvölkerrechtlichen Thema.Abstract
Die umweltvölkerrechtliche Aarhus-Konvention von 1998 gibt der Zivilgesellschaft in Europa, im Kaukasus und in Zentralasien elementare Rechte in Umweltsachen. Die Einhaltung des Abkommens überwacht seit 2004 ein unabhängiger Ausschuss, das ›Aarhus Convention Compliance Committee‹ (ACCC). Den Erfolg des Gremiums prägt in entscheidender Weise, dass sich Umweltverbände und Privatpersonen bei Konventionsverletzungen mit Individualbeschwerden (›communications‹) an das ACCC wenden können. So hat zuletzt die Umwelt-NGO ›ClientEarth‹ vor dem ACCC erreichen können, dass die Europäische Union die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (»Aarhus-Verordnung«) in wesentlichen Teilen ändern musste. Florian Zeitner beschreibt das einzigartig ausgestaltete Überwachungsverfahren, in dessen Zentrum das ACCC steht, in umfassender Weise. Eine besondere Berücksichtigung erfährt die Darstellung des von ›ClientEarth‹ und anderen angestoßenen Verfahrens, dessen Kontroversen als Fall 32 (Part II) bekannt geworden sind. Die ab dem 29.04.2023 vollständig geltenden Änderungen der Aarhus-Verordnung werden umfänglich eingeordnet.»The Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC). Institution, Findings, Controversies«: Since 2004, the Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC) has been monitoring compliance with the Aarhus Convention, helping to make the treaty one of the most successful multilateral environmental agreements (MEAs). Florian Zeitner gives a comprehensive description of the uniquely designed non-compliance procedure at the centre of which is the ACCC. Special consideration is given to the case ACCC/C/2008/32 (part II) (European Union). The amendments to the Aarhus Regulation, which will be fully applicable from 29 April 2023, are comprehensively addressed.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Abbildungsverzeichnis | 15 | ||
Abbildung 1: Häufigkeit der Gründe für die Unzulässigkeit von Individualbeschwerden zwischen 2004 und März 2020 (66. ACCC-Sitzung) | 88 | ||
Abbildung 2: Inanspruchnahme (gleich ob tatsächlich/versucht/geplant/durch eine andere Person verfolgt o. ä.) anderer internationaler Entscheidungsmechanismen und sonstiger internationaler Abhilfemöglichkeiten im Rahmen von Individualbeschwerden 2004 bis 2020 im Verhältnis | 95 | ||
Abbildung 3: Übersicht über die unzulässigen Individualbeschwerden und deren Gründe von 2004 bis März 2020 (66. ACCC-Sitzung) | 116 | ||
Abbildung 4: Übersicht zur Nominierung der Mitglieder des ACCC durch NGOs von der ersten bis zur sechsten Amtsperiode | 141 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
Einleitung: Hinführung, Untersuchungsgegenstand und Vorgehensweise | 19 | ||
I. Von der gesellschaftlichen und rechtswissenschaftlichen Relevanz der Beschäftigung mit dem ACCC | 19 | ||
II. Wissenschaftliche Vorgehensweise | 22 | ||
III. Methodik | 23 | ||
1. Kapitel: Die Entstehungsgeschichte des ACCC vor dem Hintergrund anderer Compliance Committees (Erfüllungsausschüsse) und der Unterscheidung zwischen Non-Compliance-Verfahren und den hergebrachten Arten völkerrechtlicher Streitbeilegung | 25 | ||
A. Der Non-Compliance-Mechanismus zum Montrealer Protokoll – eine Blaupause | 29 | ||
I. Rechtsgrundlage des Non-Compliance-Mechanismus | 29 | ||
II. Institutionen | 30 | ||
1. Der Erfüllungsausschuss (Implementation Committee) | 31 | ||
a) Ordentliche Zusammensetzung | 31 | ||
b) Außerordentliche Sitzungsteilnehmer | 33 | ||
2. Die Tagung der Vertragsparteien (Meeting of the Parties, MoP) | 34 | ||
a) Ordentliche Zusammensetzung | 34 | ||
b) Außerordentliche Tagungsteilnehmer | 35 | ||
3. Das Sekretariat | 35 | ||
III. Aufgaben der Institutionen | 36 | ||
1. Der Erfüllungsausschuss | 36 | ||
a) Gutachterliche Hauptaufgaben | 36 | ||
b) Entgegennahme, Beschaffung und Auswertung von Informationen | 36 | ||
2. Die Tagung der Vertragsparteien | 37 | ||
3. Das Sekretariat | 38 | ||
a) Mitwirkung im Rahmen des Non-Compliance-Mechanismus | 38 | ||
b) Informationsverwaltung | 39 | ||
c) Sitzungsorganisation | 39 | ||
IV. Das Non-Compliance-Verfahren | 40 | ||
1. Einleitungsverfahren | 41 | ||
a) Eingabe durch eine oder mehrere Vertragsparteien | 41 | ||
b) Eingabe durch Selbstanzeige | 41 | ||
c) Sekretariatsvorlage | 42 | ||
2. Verfahren vor dem Erfüllungsausschuss | 42 | ||
3. Verfahren anlässlich der Tagung der Vertragsparteien | 43 | ||
V. Verfahrensmaximen | 43 | ||
1. Partnerschaftlichkeit | 44 | ||
2. Rechtsstaatlichkeit | 44 | ||
a) Anspruch auf rechtliches Gehör | 44 | ||
b) Grundsatz der Unparteilichkeit | 45 | ||
c) Vertraulichkeit | 45 | ||
d) Öffentlichkeit | 45 | ||
VI. Zwischenergebnis zu den beispielgebenden Eigenschaften des Non-Compliance-Mechanismus zum Montrealer Protokoll | 46 | ||
B. Das Non-Compliance-Verfahren und die hergebrachten Arten der friedlichen Streitbeilegung | 46 | ||
I. Diplomatische Verfahren | 47 | ||
1. Verhandlungen (negotiations) | 47 | ||
2. Gute Dienste (good offices) | 47 | ||
3. Untersuchung (enquiry/fact-finding/inquiry) | 47 | ||
4. Vermittlung (mediation) | 48 | ||
5. Vergleich (conciliation) | 48 | ||
II. Gerichtliche und schiedsgerichtliche Verfahren | 48 | ||
1. Schiedsspruch (arbitration) | 48 | ||
2. Gerichtliche Entscheidung (judicial settlement) | 49 | ||
III. Das Non-Compliance-Verfahren: zwischen Konsens und Konfrontation | 49 | ||
2. Kapitel: Die Funktionsweise des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention und seine Besonderheiten gegenüber anderen Non-Compliance-Verfahren | 51 | ||
A. Die Funktionsweise des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention | 51 | ||
I. Rechtsgrundlage des Non-Compliance-Mechanismus | 51 | ||
II. Institutionen | 52 | ||
1. Der Erfüllungsausschuss (Compliance Committee) | 53 | ||
a) Ordentliche Zusammensetzung | 53 | ||
b) Außerordentliche Sitzungsteilnehmer | 58 | ||
2. Die Tagung der Vertragsparteien (Meeting of the Parties, MoP) | 61 | ||
a) Ordentliche Zusammensetzung | 61 | ||
b) Außerordentliche Tagungsteilnehmer | 61 | ||
3. Das Sekretariat | 62 | ||
III. Aufgaben der Institutionen | 62 | ||
1. Der Erfüllungsausschuss | 62 | ||
a) Gutachterliche Hauptaufgaben bezüglich konkreter Fälle | 63 | ||
b) Allgemeine Aufgaben der Erfüllungskontrolle | 64 | ||
c) Informationsbeschaffung | 65 | ||
2. Die Tagung der Vertragsparteien | 65 | ||
3. Das Sekretariat | 66 | ||
a) Mitwirkung im Rahmen des Non-Compliance-Mechanismus | 66 | ||
b) Informationsverwaltung | 67 | ||
c) Sitzungsorganisation | 68 | ||
IV. Das Non-Compliance-Verfahren | 68 | ||
1. Sachentscheidungsvoraussetzungen | 69 | ||
a) Einleitungsverfahren | 69 | ||
b) Beschwerdeberechtigung | 70 | ||
aa) Eingabe durch Staatenbeschwerde (submission) | 70 | ||
(1) ACCC/S/2004/1 (Ukraine) – Bystroe-Kanal-Fall | 72 | ||
(2) ACCC/S/2015/2 (Weißrussland) – Kernkraftwerk Ostrowez | 76 | ||
bb) Eingabe durch Selbstanzeige (submission) | 79 | ||
(1) ACCC/S/2016/3 (Albanien) – Tirana Lake Park | 80 | ||
cc) Sekretariatsvorlage (referral) | 82 | ||
dd) Individualbeschwerde (communication) | 83 | ||
ee) Initiativrecht des ACCC? | 85 | ||
c) Zusätzliche Sachentscheidungsvoraussetzungen der Individualbeschwerde | 86 | ||
aa) Bereitstellung ausreichender Informationen | 89 | ||
bb) Keine Anonymität | 89 | ||
cc) Keine Rechtsmissbräuchlichkeit | 90 | ||
(1) Einreichung bereits entschiedener Sachverhalte | 91 | ||
(2) Erheblich verspätete Einreichung | 94 | ||
(3) Einreichung bei einem anderen internationalen Entscheidungsmechanimus | 94 | ||
(4) Ungeordnete Übermittlung zahlreicher Informationen | 96 | ||
dd) Keine offensichtliche Unangemessenheit | 97 | ||
(1) Anschein der Unzufriedenheit und Gefühl Zeuge einer rechtlichen Benachteiligung geworden zu sein | 97 | ||
(2) Verfrühtes Vorbringen | 99 | ||
(3) Formelle Unzuständigkeit | 99 | ||
(4) Sonstige Fälle ohne Zuordnung | 101 | ||
ee) Unvereinbarkeit mit der Verfahrensordnung oder der Konvention | 101 | ||
(1) x07Fälle unterhalb der Mindestvoraussetzungen für eine Untersuchung n(de minimis) | 101 | ||
(2) Materielle Unzuständigkeit | 104 | ||
(3) Keine Beschwer | 105 | ||
(4) Einreichung durch staatliche Stelle | 105 | ||
(5) Offensichtliche Unbegründetheit | 107 | ||
(6) Keine Superrevision für national erfolglose Prozesse | 107 | ||
(7) Erheblich verspätete Einreichung | 109 | ||
(8) Verletzung nicht zurechenbar | 110 | ||
(9) Andauerndes, nationales Gesetzgebungsverfahren | 110 | ||
(10) Sonstige Fälle ohne Zuordnung | 111 | ||
ff) Rechtswegerschöpfung | 111 | ||
2. Verfahren vor dem ACCC | 116 | ||
a) Konsultation der betroffenen Vertragspartei (Individualbeschwerde) | 117 | ||
b) Verhandlungen vor dem ACCC | 118 | ||
aa) Bestellung eines Berichterstatters | 118 | ||
bb) Finale Entscheidung über die Zulässigkeit (Individualbeschwerde) | 119 | ||
cc) Beschaffung zusätzlicher Informationen | 119 | ||
dd) Formale Verhandlungen (hearings) | 120 | ||
c) Beratung und Beschlussfassung des ACCC | 121 | ||
d) Entscheidungsinhalte | 121 | ||
aa) Aufbau einer Entscheidung | 121 | ||
bb) Mögliche Maßnahmen | 122 | ||
(1) Originäre Maßnahmen der Tagung der Vertragsparteien | 122 | ||
(a) Erklärungen der Nichteinhaltung (declarations of non-compliance) | 123 | ||
(b) Verwarnungen (cautions) | 123 | ||
(aa) Turkmenistan (2009–2011; 2013–2014) | 123 | ||
(bb) Ukraine, Bystroe-Kanal-Fall (2011–2017) | 125 | ||
(cc) Bulgarien (2017–) | 126 | ||
(c) Suspendierung (suspension) | 127 | ||
(2) Derivative Maßnahmen des ACCC | 128 | ||
(a) Maßnahmen in Absprache mit der betreffenden Vertragspartei | 128 | ||
(b) Maßnahmen nach Vereinbarung mit der betreffenden Vertragspartei | 128 | ||
3. Verfahren anlässlich der Tagung der Vertragsparteien | 129 | ||
4. Verfahrensmaximen | 132 | ||
a) Partnerschaftlichkeit | 132 | ||
b) Rechtsstaatlichkeit | 133 | ||
aa) Anspruch auf rechtliches Gehör | 133 | ||
bb) Grundsatz der Unparteilichkeit | 134 | ||
cc) Vertraulichkeit | 134 | ||
dd) Öffentlichkeit | 135 | ||
V. Zwischenergebnis zum Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention | 136 | ||
B. Die Besonderheiten des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention gegenüber anderen Non-Compliance-Verfahren | 136 | ||
I. Beschwerdeberechtigung der Öffentlichkeit | 137 | ||
II. Unabhängigkeit der Mitglieder des Erfüllungsausschusses | 138 | ||
III. Rolle und Stellung von NGOs | 138 | ||
3. Kapitel: Die Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Vertragsparteien | 142 | ||
A. Das Erfüllungsverhalten der Vertragsparteien und die Entscheidungen des ACCC im Allgemeinen | 142 | ||
I. Informationen | 143 | ||
II. Öffentlichkeitsbeteiligung | 144 | ||
III. Rechtsschutz | 147 | ||
B. Das Verhältnis der Europäischen Union zur Aarhus-Konvention anhand der Entscheidungen des ACCC | 149 | ||
I. Die Erfüllungsdefizite der Europäischen Union im Allgemeinen | 149 | ||
II. Der Fall ACCC/C/2008/32 | 150 | ||
1. Das Verfahren vor dem ACCC | 150 | ||
2. Das Verfahren anlässlich der 6. Tagung der Vertragsparteien | 152 | ||
3. Die weitere Umsetzung der Erkenntnisse und Handlungsempfehlungen des ACCC | 154 | ||
4. Der Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Aarhus-Verordnung | 155 | ||
Exkurs: Das Klageverfahren nach Art. 12 Aarhus-VO | 156 | ||
5. Die Einschätzung des ACCC | 159 | ||
a) Weiterhin keine Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne | 159 | ||
b) Anfechtbarkeit von Akten ohne rechtlich „bindende“ Wirkung | 159 | ||
c) Keine Ausnahme für umsetzungsbedürftige „Verwaltungsakte“ | 160 | ||
d) Fall ACCC/C/2015/128 | 160 | ||
6. Rechtliche Zwischenbewertung | 161 | ||
a) Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV | 161 | ||
b) Art. 267 AEUV und der unionale Gerichtsverbund | 162 | ||
7. Einlenken in letzter Minute | 164 | ||
8. Was lange währt, wird endlich gut? | 165 | ||
a) Wesentliche Inhalte des VO-Entwurfs vom 23.07.2021 | 168 | ||
aa) Zur fehlenden Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne | 168 | ||
(1) Möglichkeit 1: Beeinträchtigung und „Unmittelbarkeit“ der Beeinträchtigung | 168 | ||
(2) Möglichkeit 2: „Ausreichendes öffentliches Intresse“ und öffentliche Unterstützung | 168 | ||
bb) Zur Anfechtbarkeit von Akten ohne rechtlich „bindende“ Wirkung | 169 | ||
cc) Zur vormaligen Ausnahme für umsetzungsbedürftige „Verwaltungsakte“ | 169 | ||
dd) Fall ACCC/C/2015/128 und die Ausnahme für den Bereich der Beihilfenkontrolle | 169 | ||
ee) Weitere Anpassungen | 170 | ||
(1) Verfahrensfristen | 170 | ||
(2) Veröffentlichung von Anträgen und Entscheidungen | 171 | ||
(3) Elektronischer Rechtsverkehr | 171 | ||
(4) Klageverfahren nach Art. 12 Aarhus-VO | 171 | ||
(5) Wirksamwerden der Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne | 172 | ||
b) Rechtliche Bewertung | 172 | ||
aa) Definition einer „unmittelbaren Beeinträchtigung“ | 172 | ||
bb) Die hohe Hürde von 4.000 Mitgliedern der Öffentlichkeit aus 5 Mitgliedstaaten | 176 | ||
cc) Keine Änderung von Art. 12 Abs. 1 Aarhus-VO | 177 | ||
dd) Spätes Wirksamwerden der Überprüfungsmöglichkeit für Einzelne | 178 | ||
C. Zwischenergebnis zur Umsetzung der Aarhus-Konvention durch die Vertragsparteien | 178 | ||
4. Kapitel: Nicht Fisch, nicht Fleisch – rWie der innovative Charakter des Non-Compliance-Mechanismus der Aarhus-Konvention sich in rvergangenen und gegenwärtigen Streitfragen rum das ACCC widerspiegelt | 179 | ||
A. Institutionelle Betrachtungen | 179 | ||
I. Zum Verhältnis von Art. 15 Aarhus-Konvention (Non-Compliance-Verfahren) und Art. 16 Aarhus-Konvention (hergebrachte völkerrechtliche Streitbeilegung) | 179 | ||
1. Zum Inhalt von Art. 16 Aarhus-Konvention | 180 | ||
2. Standpunkt der Verfahrensordnung des Non-Compliance-Mechanismus | 181 | ||
3. Rechtswissenschaftliche Einordnung | 181 | ||
a) Hierarchisches Verständnis nach Pitea | 182 | ||
b) Vorschlag für ein komplementäres Verständnis | 182 | ||
II. Gefahr einer „Vergerichtlichung“ (judicialisation) des Non-Compliance-Verfahrens? | 183 | ||
1. Rechtsqualität der Entscheidungen des ACCC | 184 | ||
a) „Spätere Übereinkunft“ gem. Art. 31 Abs. 3 lit. a) WVRK | 186 | ||
aa) Ansicht für eine „spätere Übereinkunft“ | 186 | ||
bb) Kritische Einordnung | 188 | ||
b) „Spätere Übung“ gem. Art. 31 Abs. 3 lit. b) WVRK | 189 | ||
aa) Ansicht für eine „spätere Übung“ nach Alternative 1 | 190 | ||
(1) Tatbestandsmerkmal „Übung“ | 190 | ||
(2) Tatbestandsmerkmal „Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags“ | 191 | ||
(3) Zwischenergebnis | 192 | ||
bb) Ansicht für eine „spätere Übung“ nach Alternative 2 | 193 | ||
(1) Tatbestandsmerkmal „Übung“ | 193 | ||
(2) Tatbestandsmerkmal „bei der Anwendung des Vertrags“ | 193 | ||
(3) Tatbestandsmerkmal „Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags“ | 193 | ||
(4) Zwischenergebnis | 194 | ||
cc) Kritische Einordnung | 194 | ||
c) Zwischenergebnis | 195 | ||
d) Einordnung anhand der Studienergebnisse | 196 | ||
2. Möglichkeit der Suspendierung | 197 | ||
3. Ablauf des Verfahrens und der formalen Verhandlungen (hearings) vor dem ACCC | 198 | ||
4. Handhabung der Sachentscheidungsvoraussetzungen, insbesondere der Rechtswegerschöpfung | 200 | ||
5. Ergebnis | 201 | ||
III. Gerichtsähnlichkeit und Mehrebenensystem | 202 | ||
1. Zum Verhältnis von ACCC und Europäischem Gerichtshof | 203 | ||
a) Die Position von Generalanwältin Kokott | 204 | ||
b) Die Position von Generalanwalt Cruz Villalón | 205 | ||
c) Eine mögliche Position des Europäischen Gerichtshofs | 206 | ||
aa) Gutachten 2/13 zum Beitritt der EU zur EMRK | 206 | ||
(1) Inhalt des Beitrittsabkommens | 207 | ||
(2) Stellungnahme der Generalanwältin Kokott | 208 | ||
(3) Inhalt des Gutachtens 2/13 | 209 | ||
(4) Bewertung | 210 | ||
bb) Urteil in der Rs. C-284/16 (Achmea) | 211 | ||
(1) Verfahrensinhalt | 211 | ||
(2) Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet | 212 | ||
(3) Inhalt des Urteils | 214 | ||
(4) Bewertung | 216 | ||
d) Zwischenergebnis | 217 | ||
e) Rezeption in der Fachöffentlichkeit | 220 | ||
2. Zum Verhältnis von ACCC und den Höchstgerichten der Vertragsstaaten | 221 | ||
a) Deutschland | 222 | ||
b) Österreich | 224 | ||
c) Niederlande | 224 | ||
d) England und Wales | 225 | ||
e) Republik Irland | 226 | ||
f) Zwischenergebnis | 227 | ||
g) Rezeption in der Fachöffentlichkeit | 228 | ||
IV. Zusammensetzung des ACCC | 229 | ||
1. Bestellung von unabhängigen Privatpersonen | 229 | ||
2. Vorschlagsrecht der Umweltverbände | 231 | ||
3. Kritische Einordnung | 231 | ||
a) Rezeption durch die Umweltverbände | 231 | ||
b) Demokratische Legitimation der ACCC-Mitglieder | 233 | ||
V. Entwicklungsperspektive: ein „Europäischer Gerichtshof für Umweltmenschenrechte“? | 234 | ||
1. Vor- und Nachteile einer Hochstufung des ACCC | 235 | ||
2. Rezeption in der Fachöffentlichkeit | 236 | ||
B. Synergien und Verhältnis in Bezug auf die Non-Compliance-Mechanismen zu anderen umweltvölkerrechtlichen Verträgen | 237 | ||
I. Das Zusammenwirken der Institutionen im Bystroe-Kanal-Fall | 242 | ||
II. Parallele Verfahren als Gegenstand der Prozessführung in den Fällen Kernkraftwerk Hinkley Point C und Kernkraftwerk Borssele | 246 | ||
III. Über konkrete Fälle hinausgehende Berührungspunkte | 248 | ||
C. Finanzielle Ausstattung der Aarhus-Konvention und Auswirkungen auf den Non-Compliance-Mechanismus | 249 | ||
Gesamtfazit und Zusammenfassung in Thesen | 253 | ||
Summary and findings of the thesis | 257 | ||
Anhang | 261 | ||
I. Übersichten | 261 | ||
II. Verfahrensordnung des ACCC bzw. des Non-Compliance-Verfahrens der Aarhus-Konvention (Annex zu Decision I/7, ECE/MP.PP/2/Add.8, 2002/2004) | 275 | ||
III. Fragebogen der Studie | 282 | ||
IV. Rohdaten der Studie | 286 | ||
1. Ergebnisse (ohne offene Angaben) | 286 | ||
2. Ergebnisse (nur offene Angaben) | 290 | ||
Literaturverzeichnis | 295 | ||
Stichwortverzeichnis | 305 |