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Die strafrechtliche Rückverweisungstechnik

Verfassungsrechtliche Beurteilung einer besonderen Erscheinungsform der Blankettstrafgesetzgebung

Ströle, Nils

Schriften zum Strafrecht, Vol. 400

(2022)

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About The Author

Nils Ströle studierte Rechtswissenschaften an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Nach der Ersten Juristischen Prüfung 2019 arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am dortigen Institut für Kriminologie und Wirtschaftsstrafrecht. 2022 wurde er von der Juristischen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg promoviert. Seit 2021 ist er Rechtsreferendar im OLG-Bezirk Frankfurt am Main.

Abstract

Das Schicksal der Rückverweisungstechnik ist ungewiss, nachdem das Bundesverfassungsgericht ein Blankettstrafgesetz mit Rückverweisungsklausel aus dem RiFlEtikettG für verfassungswidrig, ein anderes aus dem LFGB hingegen für verfassungskonform erklärt hat. Die Arbeit widmet sich der Zulässigkeit dieser auch während der Corona-Pandemie genutzten Regelungstechnik. Untersucht wird ihr Einsatz im nationalen und europäisierten Strafrecht. Im Fokus steht die Vereinbarkeit mit freiheitsgewährleistender und kompetenzwahrender Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG. Besonderes Augenmerk gilt darüber hinaus den unionsrechtlichen Besonderheiten, beispielsweise in Gestalt des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit nach Art. 49 Abs. 1 S. 1 GRCh. Als problematisch erweist sich vor allem der große Einfluss, den die Exekutive infolge der Rückverweisungsklausel auf die Strafgesetzgebung erlangt. Dieser lässt sich nur über eine verfassungs- bzw. unionsrechtskonforme Auslegung hinreichend begrenzen.The study is devoted to the admissibility of German criminal laws, which refer to statutory orders. This technique was also used during the Corona pandemic. Its use in national and Europeanised criminal law is examined.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 19
1. Problemaufriss 19
2. Gang der Untersuchung 22
A. Grundlagen der Rückverweisungstechnik 24
I. Verweisung und Blankettstrafgesetz 24
II. Einführung in die Rückverweisungstechnik 26
III. Nationalrechtsakzessorische Rückverweisungstechnik 27
1. Regelungstechnik 27
2. Ursprünge und heutiger Einsatz 29
3. Anwendung bei Bezugnahme auf Gesetze und Satzungen 30
4. Nähere Analyse der verwendeten Verweisungen 31
a) Konstitutive und deklaratorische Verweisung 31
b) Ausdrückliche und konkludente Verweisung 33
c) Binnenverweisung und Außenverweisung 34
d) Statische und dynamische Verweisung 35
aa) Bedeutung 35
bb) Verwendung im Rahmen der Rückverweisungstechnik 36
cc) Echte und unechte Blankettstrafgesetze 37
e) Anzahl an Verweisungen und Verweisungsobjekten 38
f) Zusammenfassung 40
5. Wirkung der Verweisung auf die Rechtsverordnung 41
a) Formale Wirkung 41
b) Materielle Wirkung 42
aa) Trennung von Verhaltens- und Sanktionsnorm 42
bb) Bedeutung für die Rückverweisungstechnik 43
6. Gründe für die nationalrechtsakzessorische Rückverweisungstechnik 45
IV. Unionsrechtsakzessorische Rückverweisungstechnik 48
1. Regelungstechnik 48
2. Nähere Analyse der verwendeten Verweisungen 52
3. Wirkung der Verweisung auf die EU-Verordnung 54
4. Gründe für die unionsrechtsakzessorische Rückverweisungstechnik 56
a) Einsatz der Blankettgesetzgebung zur Bewehrung von Unionsrecht 56
aa) Keine (generelle) Kompetenz der EU zur Strafrechtsetzung 56
bb) Pflichten der Mitgliedstaaten zur Sanktionierung von Unionsrecht 58
(1) Art. 4 Abs. 3 EUV 58
(2) Art. 83 AEUV 60
cc) Umsetzung mittels Blankettgesetzgebung 61
(1) Einfachste und effektivste Möglichkeit der Umsetzung 61
(2) Alternativlose Gesetzestechnik? 63
dd) Zusammenfassung 66
b) Gründe für den Einsatz der Rückverweisungsklausel 66
5. Ergänzung um Entsprechungsklausel 69
a) Formellgesetzliches Ge- oder Verbot als Bezugsobjekt 69
b) Ermächtigungsgrundlage als Bezugsobjekt 70
V. Ergänzung um Negationsklausel 73
1. Tatbestandliche Abgrenzungsklausel 73
2. Subsidiaritätsklausel 74
VI. Zusammenfassung zu Kapitel A. 75
B. Ermittlung eines verfassungsrechtlichen Maßstabs 77
I. Gesetzlichkeitsprinzip des Art. 103 Abs. 2 GG 78
1. Einführung 78
2. Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente) 79
a) Allgemeine verfassungs- und strafrechtliche Wurzeln 80
b) Allgemeine Anforderungen 81
c) Anforderungen an Blankettstrafgesetze 83
aa) Geltung des Bestimmtheitsgebots für das Ausfüllungsobjekt 83
bb) Bestimmtheit der Verweisung und Gesamtregelung 86
cc) Besondere Anforderungen im Expertenstrafrecht? 87
3. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente) 88
a) Herleitung des Gesetzesvorbehalts 89
aa) Den Gesetzesvorbehalt ablehnende Meinung 89
bb) Herleitung über allgemeine verfassungsrechtliche Wurzeln 90
b) Gesetzesbegriff des Art. 103 Abs. 2 GG 93
c) Zulässigkeit von Spezifizierungen durch nichtformelle Gesetze 96
d) Maß zulässiger Spezifizierungen 97
aa) Allgemein 97
bb) Kriterien 98
4. Verhältnis von freiheitsgewährleistender und kompetenzwahrender Komponente 102
a) Eigenständige Bedeutung beider Komponenten 102
b) Abweichende Handhabung in Literatur und Rechtsprechung 103
5. Niedrigere Anforderungen im Ordnungswidrigkeitenrecht 107
a) Allgemeiner Gedanke einer abgestuften formellgesetzlichen Bestimmtheit 108
b) Niedrigere formellgesetzliche Regelungsdichte im Ordnungswidrigkeitenrecht 109
c) Weitere Abstufungen innerhalb des Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts 112
II. Vorbehalt des formellen Gesetzes nach Art. 104 Abs. 1 S. 1 GG 113
1. Nur kompetenzwahrende Komponente enthalten 113
2. Anwendbarkeit auf materielle Strafgesetze 115
3. Anforderungen an Blankettstrafgesetze 117
III. Ermächtigungsgrundlage und Bestimmtheitsgebot (Art. 80 Abs. 1 S. 1, 2 GG) 119
1. Primäres Ziel der Kompetenzwahrung 120
2. Bedeutung für Blankettstrafgesetze und Verhältnis zu Art. 103 Abs. 2 GG 121
IV. Verkündungsgebot und Art. 82 Abs. 1 GG 125
V. Allgemeines Bestimmtheitsgebot und allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes 128
VI. Gebot der Normenklarheit 128
VII. Unionsrechtlicher Grundsatz der Gesetzmäßigkeit (Art. 49 Abs. 1 S. 1 GRCh) 131
1. Einführung 131
2. Anwendbarkeit der Grundrechtecharta 132
3. Verhältnis zu nationalen Grundrechten 134
a) Position des EuGH 135
b) Position des BVerfG 137
4. Bestehender Gestaltungsspielraum im Strafrecht 139
a) Materiell-rechtliche Vorgaben des Unionsrechts 139
b) Keine Vorgaben hinsichtlich der Gesetzestechnik 142
5. Keine Beeinträchtigung des durch die GRCh gewährleisteten Schutzes 143
a) Bestimmtheitsgebot 143
b) Erfordernis einer Rechtsgrundlage 146
c) Zwischenergebnis 149
6. Keine Beeinträchtigung der Wirksamkeit des Unionsrechts 149
7. Berührung der Verfassungsidentität? 152
VIII. Zusammenfassung zu Kapitel B. 155
C. Verfassungsrechtliche Beurteilung der nationalrechtsakzessorischen Rückverweisungstechnik 157
I. Die Verweisung auf Rechtsverordnungen 157
1. Ausgestaltung als dynamische Außenverweisung 157
a) Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 158
aa) Generelle Zulässigkeit 158
bb) Anwendung auf die Rückverweisungstechnik 160
b) Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 163
2. Ausgestaltung als pauschale Verweisung 168
3. Ergebnis 172
II. Die Rückverweisungsklausel 172
1. Beurteilung in Literatur und Rechtsprechung 173
a) Literatur 173
b) Rechtsprechung 175
aa) BVerfG 175
(1) 2 BvR 157/90 176
(2) 2 BvR 374/90 177
(3) 2 BvR 858/92 177
(4) 2 BvR 1941/00 179
(5) Fazit 179
bb) BGH 180
2. Das besondere Problem der Rückverweisungsklausel 181
a) Zum Einwand des deklaratorischen Rückverweises 182
b) Zum Einwand des strukturellen Problems 185
c) Zwischenergebnis und weiterer Verlauf der Untersuchung 188
3. Gesetzliche Ermächtigung zur Rückverweisung (Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG) 189
a) Problemaufriss 189
b) Erforderlichkeit der Ermächtigung 191
c) Nichtstrafrechtliche Ermächtigung als Anknüpfungspunkt? 191
d) Rückverweisungsklausel als mittelbare Ermächtigung 191
4. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 194
a) Naheliegende Schlussfolgerung der Verfassungswidrigkeit 194
b) Rückverweisung als objektive Strafbarkeitsbedingung? 195
c) Verpflichtung zum Rückverweis 195
aa) Rechtliche Einordnung: Entschließungsfreiheit des Verordnungsgebers 196
bb) Stellungnahmen in Rechtsprechung und Literatur zur Rückverweisungsklausel 198
cc) Allgemeine Einschränkungsmöglichkeiten der Entschließungsfreiheit 199
(1) Begründungsansätze im Öffentlichen Recht 200
(2) Abgleich mit Stellungnahmen im Kontext der Rückverweisungstechnik 203
dd) Auslegung der Rückverweisungsklausel 204
(1) Wortlaut 204
(2) Gesetzgeberischer Wille 206
(3) Telos und verfassungskonforme Auslegung 206
ee) Umfang der Verpflichtung 209
ff) Einwände gegen die verfassungskonforme Auslegung 211
(1) Fehlende Übereinstimmung mit der Rechtswirklichkeit 211
(2) Widerspruch zum fragmentarischen Charakter des Strafrechts 213
(a) Präzisierung des Einwands 213
(b) Keine Kollision mit verfassungskonformer Auslegung 215
d) Keine Verpflichtung zum Rückverweis im Ordnungswidrigkeitenrecht 217
aa) Kein Konflikt mit kompetenzwahrender Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG 217
bb) Entschließungsfreiheit zum Rückverweis 218
cc) Unechte Mischtatbestände 220
e) Exkurs: Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers hinsichtlich der Verhaltensnorm 222
f) Ergebnis 223
5. Abgleich mit Rechtsprechung des BVerfG 224
6. Folgen der verfassungskonformen Auslegung 224
a) Rückverweisung bleibt konstitutiv 225
b) Durchsetzung der Pflicht des Verordnungsgebers zum Rückverweis 225
c) Beachtung des strafrechtlichen Bestimmtheitsgebots durch den Verordnungsgeber 228
d) Stärkere Verantwortung des parlamentarischen Gesetzgebers 229
e) Verbleibender Sinn der Rückverweisungsklausel im Strafrecht 229
aa) Zweck der Rückverweisungsklausel bei verfassungskonformer Auslegung 230
bb) Verzicht auf Rückverweisungsklausel? 231
III. Weiterverweisungen in der nationalen Rechtsverordnung 233
1. Problemaufriss: Konflikt mit Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistender Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 233
2. Bestimmtheit der einzelnen Verweisungen 234
3. Bestimmtheit der Gesamtregelung 235
4. Kombination mit mehrfachen Verweisungen 237
5. Abschließende Bemerkung 239
IV. Zusammenfassung zu Kapitel C. 240
D. Verfassungsrechtliche Beurteilung der unionsrechtsakzessorischen Rückverweisungstechnik 242
I. Die Rückverweisungsklausel 242
1. Beurteilung in Literatur und Rechtsprechung 243
a) Literatur 243
b) BVerfG 245
aa) 2 BvL 1/15 (RiFlEtikettG) 246
(1) Darstellung der Entscheidung 246
(2) Analyse 247
bb) 2 BvL 5/17 (LFGB) 250
(1) Darstellung der Entscheidung 251
(2) Analyse 252
cc) Rückschlüsse auf Rückverweisungsklausel in nationalrechtsakzessorischen Blankettstrafgesetzen 254
2. Das besondere Problem der Rückverweisungsklausel 255
3. Gesetzliche Ermächtigung zur Rückverweisung (Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG) 257
4. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 257
a) Verpflichtung zum Rückverweis 258
aa) Rechtliche Einordnung: Entschließungsfreiheit des Verordnungsgebers 258
bb) Verpflichtung aus nationalem Recht 259
cc) Verpflichtung aus Unionsrecht 261
dd) Umfang der Verpflichtung 264
ee) Relevanz der Verpflichtung aus Unionsrecht auch für nationalrechtsakzessorische Rückverweisungstechnik 265
ff) Ergebnis 266
b) Abweichende Beurteilung im Ordnungswidrigkeitenrecht? 266
5. Abgleich mit Rechtsprechung des BVerfG 266
6. Folgen der verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung 268
II. Die Verweisung auf Unionsrecht 269
1. Ausgestaltung als dynamische Außenverweisung 270
a) Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 271
aa) Relevanz dieser Prüfung 271
bb) Generelle Zulässigkeit 273
cc) Anwendung auf die Rückverweisungstechnik 276
dd) Zwischenergebnis 279
b) Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 280
aa) Relevanz dieser Prüfung 280
bb) Verweisung in andere autonome Rechtsordnung 281
cc) Berücksichtigung aller Amtssprachen bei Auslegung der unionalen Verhaltensnorm 281
(1) Konflikt zwischen unionaler Sprachenvielfalt und Bestimmtheitsgebot 282
(2) Lösungsansätze im strafrechtlichen Kontext 284
dd) Zwischenergebnis 288
2. Ausgestaltung als pauschale Verweisung 288
3. Ergebnis 289
III. Die Entsprechungsklausel 289
1. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 290
a) Einfluss des nationalen Verordnungsgebers 290
aa) Formellgesetzliches Ge- oder Verbot als Bezugsobjekt 291
bb) Ermächtigungsgrundlage als Bezugsobjekt 294
b) Einfluss des Unionsgesetzgebers 296
c) Zwischenergebnis 299
2. Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 299
3. Gefahr eines Verstoßes gegen Unionsrecht 301
4. Ergebnis 304
IV. Weiterverweisungen in der nationalen und unionalen Verordnung 305
1. Bestimmtheit der einzelnen Verweisungen 306
2. Bestimmtheit der Gesamtregelung 306
V. Umgestaltung verfassungswidriger Blankettgesetze 308
1. Ursache der zu weiten dynamischen Verweisung 308
2. Aufnahme einer Entsprechungsklausel 309
3. Statische Direktverweisung im formellen Gesetz 310
4. Lösungsmöglichkeiten bezüglich sich häufig ändernder Rechtsgebiete 311
a) Statische Direktverweisung in Kombination mit Ermächtigung des nationalen Verordnungsgebers zur Anpassung der Verweisung 312
aa) Regelungstechnik 312
bb) Zulässigkeit „gesetzesändernder“ Rechtsverordnungen 313
cc) Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 315
dd) Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 317
ee) Zwischenergebnis 318
b) Statische Direktverweisung in Kombination mit neuer Variante der Entsprechungsklausel 318
c) Dynamische Direktverweisung 319
d) Bewertung 321
VI. Umgestaltung verfassungskonformer Blankettgesetze 322
VII. Zusammenfassung zu Kapitel D. 324
E. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Negationsklausel 327
I. Tatbestandliche Abgrenzungsklausel 327
1. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 327
a) Abschließende Entscheidung über Sanktionsnorm 327
b) Festlegung der erfassten Verhaltensnormen 328
2. Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 330
II. Subsidiaritätsklausel 331
1. Vorbehalt des formellen Gesetzes (kompetenzwahrende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 331
a) Festlegung der erfassten Verhaltensnormen 331
b) Abschließende Entscheidung über Sanktionsnorm 332
aa) Besondere Notwendigkeit der Verpflichtung zum Rückverweis 332
bb) Abgleich mit Praxis der Verordnungsgebung 335
2. Bestimmtheitsgebot (freiheitsgewährleistende Komponente des Art. 103 Abs. 2 GG) 336
III. Zusammenfassung zu Kapitel E. 336
F. Bewertung der gefundenen Erkenntnisse 337
I. Verfassungswidrigkeit und -konformität der Rückverweisungstechnik 337
II. Handlungsbedarf infolge von Zweckmäßigkeitserwägungen 340
III. Zusammenfassung zu Kapitel F. 342
Zusammenfassung 343
Anhang: Gesetzesbeispiele der Rückverweisungstechnik 351
Verzeichnis zitierter Rechtsakte 355
Literaturverzeichnis 363
Stichwortverzeichnis 385