Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte
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Klöppel, H. (2022). Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte. Eine Analyse des Auftrags der BaFin zum Schutz kollektiver Verbraucherinteressen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58697-4
Klöppel, Hans-Ulrich. Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte: Eine Analyse des Auftrags der BaFin zum Schutz kollektiver Verbraucherinteressen. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58697-4
Klöppel, H (2022): Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte: Eine Analyse des Auftrags der BaFin zum Schutz kollektiver Verbraucherinteressen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58697-4
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Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte
Eine Analyse des Auftrags der BaFin zum Schutz kollektiver Verbraucherinteressen
Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen. Abteilung B: Rechtswissenschaft, Vol. 224
(2022)
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About The Author
Hans-Ulrich Klöppel, LL.M. (London) ist in einer internationalen Kanzlei in Frankfurt am Main als Rechtsanwalt tätig und berät zu Fragen des Finanzaufsichtsrechts. Er studierte Rechtswissenschaften an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, der Universiteit Antwerpen (Belgien) und der London School of Economics and Political Science (UK). Das Referendariat absolvierte er am OLG Koblenz mit Stationen in Mainz, Speyer und Frankfurt am Main. Er war als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Univ.-Prof. Dr. Elke Gurlit an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz tätig, wo er mit einer finanzaufsichtsrechtlichen Arbeit promoviert wurde.Abstract
Mit dem Kleinanlegerschutzgesetz (2015) wurde die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) auf den Schutz kollektiver Verbraucherinteressen verpflichtet (§ 4 Abs. 1a FinDAG). Hans-Ulrich Klöppel untersucht dieses Mandat und die mit ihm verbundenen Handlungsmöglichkeiten der Behörde. Nach einer Auseinandersetzung mit der Regulierung von Verbraucherfinanzprodukten und Verbraucherfinanzmärkten werden das mit dem Verbraucherschutzauftrag verbundene Zielkonzept, die Reichweite der Aufsichtszuständigkeit sowie das behördliche Instrumentarium betrachtet. Herausgearbeitet werden dabei insbesondere die normativen Vorgaben an die behördliche Verbraucherschutzaktivität sowie Zuständigkeiten und Befugnisse zur Einflussnahme auf Aufsichtsobjekte bzw. zur Information von Verbrauchern. Der Autor wurde für die Arbeit mit dem Preis der LBBW Landesbank Baden-Württemberg ausgezeichnet.»The Supervision of Consumer Financial Markets. An Analysis of BaFin’s Mandate to Protect Collective Consumer Interests«: In 2015, the German Federal Financial Supervisory Authority (BaFin) has been mandated to protect collective consumer interests. The author analyses this mandate and associated powers of the authority. The doctoral thesis includes sections on the regulation of consumer financial markets, on the concept underlying BaFin’s consumer protection mandate, on the scope of its supervision (institutions and markets), and on its powers.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Geleitwort | 7 | ||
| Vorwort | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 18 | ||
| Einleitung | 23 | ||
| A. Fragestellung | 23 | ||
| B. Gang der Untersuchung und Eingrenzungen | 25 | ||
| Teil 1: Verbraucherfinanzmärkte und ihre Regulierung | 28 | ||
| A. Verbraucherfinanzprodukte | 29 | ||
| I. Erscheinungsformen | 29 | ||
| II. Konsumfunktionen | 31 | ||
| III. Produktmetaphorik | 33 | ||
| IV. Tatsächliche Bedeutung | 34 | ||
| 1. Studien zur Inanspruchnahme verschiedener Finanzprodukte | 34 | ||
| 2. Studien zum Sparverhalten | 36 | ||
| B. Grundzüge einer Verbraucherfinanzmarktregulierung | 37 | ||
| I. Rechtspolitische Konturen | 38 | ||
| 1. Europäische Binnenmarktintegration | 38 | ||
| 2. Nationale Sozialpolitik | 41 | ||
| 3. Internationale Standardsetzung | 43 | ||
| II. Legitimationskonzepte | 46 | ||
| 1. Marktfunktionale Legitimationskonzepte | 47 | ||
| a) Marktversagens- und Transaktionskostenlogik | 47 | ||
| b) Verhaltensökonomische Logik | 51 | ||
| 2. Soziale Legitimationskonzepte | 57 | ||
| 3. Abgrenzung zu externen Legitimationskonzepten | 60 | ||
| a) EU-Binnenmarkt | 61 | ||
| b) Funktionsfähigkeit von Finanzintermediären und Finanzmärkten | 62 | ||
| III. Strukturen der Verbraucherfinanzmarktregulierung | 63 | ||
| 1. Rechtsgebiets- und Vollzugspluralismus | 63 | ||
| 2. Rechtliche Erfassung verbraucherspezifischer Marktsegmente | 65 | ||
| a) Verbraucherfinanzmärkte | 66 | ||
| b) Kleinkundenmärkte | 69 | ||
| aa) Kleinanleger- und Privatkundenmärkte (MiFID II, WpHG) | 70 | ||
| bb) Anknüpfungen an das MiFID II-System | 73 | ||
| (1) Privatanlegermärkte (KAGB) | 73 | ||
| (2) Kleinanlegermärkte (PRIIP-VO und Verbriefungs-VO) | 74 | ||
| (3) Kleinanlegermärkte (Prospekt-VO) | 75 | ||
| cc) Weitere Kleinkundenmarktkonzepte | 76 | ||
| 3. Regelungsanliegen | 77 | ||
| a) Gefahrenabwehr | 78 | ||
| aa) Bsp. 1: Kundenvermögen | 79 | ||
| bb) Bsp. 2: Ausgestaltung und Erwerb von Finanzprodukten | 80 | ||
| cc) Bsp. 3: Werbung | 83 | ||
| b) Befähigung | 85 | ||
| c) Versorgung | 88 | ||
| C. Die BaFin im System der Verbraucherfinanzmarktregulierung | 89 | ||
| I. Verrechtlichung behördlicher Verbraucherschutzorientierung | 89 | ||
| 1. Herausbildung einer verbraucherschützenden Aufsichtspraxis | 90 | ||
| 2. CPC-VO und EG-VSchDG | 91 | ||
| 3. Gesetz zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht | 92 | ||
| 4. Kleinanlegerschutzgesetz | 93 | ||
| 5. BaFin-Reform | 96 | ||
| II. Kontext und Hintergründe der Rechtsentwicklung | 97 | ||
| 1. Primärrechtliche Verbraucherschutzzielbestimmungen | 97 | ||
| 2. Verbraucherschutz in europäischen und internationalen Aufsichtsstrukturen | 99 | ||
| a) Europäische Aufsichtsbehörden (ESAs) | 99 | ||
| b) Einheitlicher Aufsichtsmechanismus | 100 | ||
| c) Internationale Standardsetzung und Gremienstrukturen | 100 | ||
| 3. „Verbraucherrechtlichung“ des materiellen Aufsichtsrechts | 101 | ||
| a) Verbraucherfinanzmarktspezifisches Aufsichtsrecht | 102 | ||
| b) Verschärfung des Regulierungsniveaus | 103 | ||
| 4. Einbindung von Behörden in das Verbraucherschutzsystem | 104 | ||
| a) Behördliche Instrumente | 105 | ||
| b) Normative Handlungsanreize (Streuschadensproblematik) | 106 | ||
| Teil 2: Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte | 107 | ||
| A. Die Aufsicht über Verbraucherfinanzmärkte als Aufgabe der BaFin | 107 | ||
| B. Die Ausrichtung der Aufsicht am Verbraucherkollektiv | 110 | ||
| I. Ausschluss individueller Rechte gegenüber der Aufsicht | 111 | ||
| 1. Ausschluss von Amtshaftungsansprüchen | 111 | ||
| 2. Ausschluss (sonstiger) subjektiv-öffentlicher Rechte (Primärrechtsschutz) | 115 | ||
| II. Abgrenzung von der individuellen Rechtsdurchsetzung | 117 | ||
| 1. Keine Verwirklichung von individuellen Rechten | 117 | ||
| 2. Sicherstellung aufsichtsrechtlicher Anforderungen | 118 | ||
| 3. Sonderfälle | 120 | ||
| a) Spezialgesetzliche Verfahren zur Durchsetzung individueller Rechte | 120 | ||
| aa) Schlichtungsverfahren (§ 14 UKlaG) | 120 | ||
| bb) Durchsetzung des Basiskontoanspruchs (§§ 48, 49 ZKG) | 121 | ||
| b) Restitutions- und Entschädigungsregime | 121 | ||
| c) Informelle Vermittlung der Restitution oder Entschädigung | 122 | ||
| C. Kollektive Verbraucherinteressen als Bezugspunkte aufsichtsbehördlicher Verantwortung | 124 | ||
| I. Die begriffliche Offenheit des Schutzauftrages | 125 | ||
| II. Die rechtliche Wirkungsweise des Schutzauftrags | 131 | ||
| 1. Behördenstrategie | 132 | ||
| 2. Behördenorganisation | 132 | ||
| 3. Rechtsanwendung | 134 | ||
| III. Wechselwirkung mit den überkommenen Aufsichtszielen | 136 | ||
| 1. Die überkommenen Ziele der Finanzaufsicht | 136 | ||
| a) Funktionsschutz | 137 | ||
| b) Anlegerschutz | 138 | ||
| aa) (Kein) Anlegerindividualschutz | 139 | ||
| bb) Institutioneller Anlegerschutz | 139 | ||
| cc) Schutz von Nutzungsinteressen | 140 | ||
| 2. Standort der kollektiven Verbraucherinteressen | 142 | ||
| a) Verhältnis zu Funktionsschutz und institutionellem Anlegerschutz | 142 | ||
| b) Verhältnis zum Schutz von Nutzungsinteressen | 144 | ||
| D. Organisatorische Einbeziehung von Verbraucher-Stakeholdern | 146 | ||
| I. Verbraucherbeirat | 146 | ||
| II. Die Entgegennahme von Kunden- und Verbandsbeschwerden | 151 | ||
| 1. Rechtsgrundlagen | 151 | ||
| 2. Zweck des Beschwerdeverfahrens und normativer Bezugspunkt | 152 | ||
| 3. Geltungsbereich | 153 | ||
| 4. Beschwerdeform, Verfahrensablauf und Stellungnahme | 155 | ||
| 5. Ansprüche von Beschwerdeführern | 158 | ||
| III. Zusammenarbeit mit dem Team Marktbeobachtung Finanzmarkt des vzbv (ehemals Projekt Marktwächter Finanzen) | 159 | ||
| IV. Beauftragter für den Anleger- und Verbraucherschutz | 162 | ||
| Teil 3: Verbraucherfinanzmärkte und Behördenzuständigkeit | 164 | ||
| A. Reichweite der Aufsichtszuständigkeiten | 164 | ||
| I. Aufsicht über Unternehmen und Märkte | 165 | ||
| II. Aufsicht über Unternehmen der Verbraucherfinanzmärkte | 166 | ||
| III. Aufsicht über Märkte für Verbraucher-Kapitalanlagen (insbesondere Produktinterventionsbefugnisse) | 171 | ||
| B. Abgrenzung zu Zuständigkeit bzw. Tätigkeitsbereich anderer Akteure | 177 | ||
| I. Exklusivität | 178 | ||
| 1. Gewerbeaufsichtsbehörden | 178 | ||
| 2. Europäische Zentralbank (einheitlicher Aufsichtsmechanismus) | 179 | ||
| a) Personeller Anwendungsbereich (CRR-Kreditinstitute) | 180 | ||
| b) Sachlicher Anwendungsbereich (prudenzielle Aufsicht) | 181 | ||
| c) Aufgabenverteilung zwischen EZB und BaFin | 185 | ||
| II. Parallelität | 186 | ||
| 1. Europäische Aufsichtsbehörden (ESAs) | 186 | ||
| a) Verbraucherschutzorientierung | 187 | ||
| b) Tätigkeitsbereich und Instrumente | 189 | ||
| c) Unmittelbare Aufsichtsfunktionen | 191 | ||
| d) Produktinterventionsbefugnisse | 192 | ||
| 2. Sonstige institutsspezifische Aufsichtsbehörden | 194 | ||
| 3. Sektorübergreifende Aufsichtsbehörden | 194 | ||
| III. Verbraucherzentralen und individuelle Rechtsdurchsetzung | 197 | ||
| Teil 4: Instrumente der Verbraucherfinanzmarktaufsicht | 199 | ||
| A. Vollzugsinstrumente | 200 | ||
| I. Die Verbraucherfinanzmarktregulierung als Aufsichtsmaßstab der BaFin | 201 | ||
| 1. Finanzaufsichtsrechtliche Einbeziehungsklauseln | 202 | ||
| 2. Intervention bei verbraucherschutzrelevanten Missständen (§ 4 Abs. 1a S. 2, 3 FinDAG) | 208 | ||
| a) Verbraucherschutzgesetze | 208 | ||
| b) Verstoß und Klärungsinteresse | 213 | ||
| c) Feststellung von Verstößen gegen privatrechtliche Verbraucherschutzgesetze | 214 | ||
| aa) Begrenzte Rechtsanwendungsautonomie der BaFin | 214 | ||
| bb) Fallgruppe 1: Anknüpfung an höchstrichterliche Rechtsprechung | 217 | ||
| cc) Fallgruppe 2: Intervention, sofern es noch keine höchstrichterliche Rechtsprechung gibt | 219 | ||
| dd) Auslegungsdivergenzen | 221 | ||
| d) Feststellung von Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Verbraucherschutzgesetze | 224 | ||
| e) Rechtsfolgen | 225 | ||
| aa) Verhältnis zu spezialgesetzlichen Befugnissen | 225 | ||
| bb) Entscheidung über die Intervention und Inhalt der Anordnungen | 226 | ||
| cc) Keine Feststellungswirkung für individuelle Zivilklagen | 228 | ||
| dd) § 4 Abs. 1a S. 2, 3 FinDAG als Ermessensdirektive? | 230 | ||
| II. Verbraucherschützende Verhaltenssteuerung | 232 | ||
| 1. Anordnungsregime | 233 | ||
| 2. Anreizregime | 235 | ||
| 3. Unternehmensorganisationsregime | 238 | ||
| 4. Restitutions- und Entschädigungsregime | 243 | ||
| a) Spezialgesetzliche Restitutions- und Entschädigungsregime | 243 | ||
| aa) Abwicklungsanordnungen (Marktverdrängungsaufsicht) | 244 | ||
| bb) Entgegennahme von Abhilfezusagen (Art. 9 Abs. 4 lit. c CPC-VO) | 245 | ||
| b) Keine allgemeinen Restitutions- und Entschädigungsregime | 246 | ||
| aa) Keine Verhinderung oder Beseitigung von Pflichtverstößen | 247 | ||
| bb) Keine Anknüpfung an privatrechtliche Restitutions- oder Entschädigungsansprüche | 249 | ||
| III. Verbraucherschützende Marktverdrängung | 251 | ||
| 1. Unternehmensbezogene Marktverdrängungsregime | 251 | ||
| a) Verdrängung unerlaubt tätiger Unternehmen | 252 | ||
| b) Aufhebung von Erlaubnissen | 256 | ||
| 2. Produktbezogene Marktverdrängungsregime | 257 | ||
| a) Produktgenehmigungen | 257 | ||
| aa) Anlagebedingungen von Publikumsinvestmentvermögen | 257 | ||
| bb) Allgemeine Geschäftsgrundsätze und Bedingungen für Bausparverträge | 259 | ||
| cc) Koppelungsgeschäfte (Immobiliar-Verbraucherdarlehen) | 260 | ||
| b) Produktbezogene Untersagung | 261 | ||
| aa) Verdrängung aufgrund von Pflichtverletzungen (Pflichtentyp) | 261 | ||
| bb) Verdrängung aufgrund von Schutzgutgefährdung (Schutzguttyp) | 262 | ||
| (1) Produktinterventionsbefugnisse | 263 | ||
| (a) Erhebliche Bedenken für den Anlegerschutz | 264 | ||
| (b) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit | 268 | ||
| (c) Ausgestaltung der Produktinterventionsmaßnahmen | 271 | ||
| (d) Vollzug von Produktinterventionsmaßnahmen | 274 | ||
| (2) § 6 Abs. 2a S. 4 WpHG | 275 | ||
| IV. Behördliche Identifikation von Gefahren für Verbraucher | 276 | ||
| 1. Allgemeine Informationsmechanismen | 276 | ||
| 2. Besondere Informationsmechanismen | 278 | ||
| a) Besondere Dokumentations- und Anzeigepflichten | 279 | ||
| b) Anzeigepflichten von Schlichtungsstellen und Gerichten | 280 | ||
| c) Marktuntersuchungen | 280 | ||
| d) Mystery Shopping | 282 | ||
| aa) Zweck und rechtspolitischer Kontext | 282 | ||
| bb) Anwendungsbereich und Gestaltung von Testkäufen | 284 | ||
| cc) Verwendung gewonnener Erkenntnisse | 286 | ||
| e) Rückgriff auf fachgesetzliche Informationsmechanismen hinsichtlich verbraucherschutzrelevanter Missstände | 287 | ||
| B. Informationsinstrumente | 289 | ||
| I. Verbraucherrelevante Publikumsinformation | 289 | ||
| 1. Wirkrichtungen von Publikumsinformationen | 290 | ||
| 2. Spezialgesetzliche Publikationsinstrumente | 291 | ||
| a) Warnungs- und Hinweisinstrumente | 292 | ||
| aa) Veröffentlichung von Prospektrechtsverstößen | 292 | ||
| bb) Veröffentlichungen und Warnungen im Zusammenhang mit Maßnahmen der Marktverdrängung | 293 | ||
| cc) Wertpapierhandelsrechtliche Warnungsbefugnis (§ 6 Abs. 2 S. 3 WpHG) | 295 | ||
| dd) Veröffentlichung weiterer Maßnahmen und Sanktionen | 297 | ||
| b) Sonstige Informationsinstrumente, insbesondere Online-Datenbanken | 299 | ||
| 3. Erfordernis einer Befugnisnorm für Publikationen im Übrigen | 301 | ||
| a) Grundrechtseingriffe durch behördliche Publikationen | 302 | ||
| b) Rechtmäßige Publikationen ohne Befugnisnorm | 305 | ||
| c) Unzulässigkeit des Rückgriffs auf Generalklauseln | 306 | ||
| II. Verbraucherindividueller Informationszugang | 308 | ||
| 1. Der IFG-Anspruch als Instrument der Sachverhaltserforschung | 309 | ||
| a) Sachverhaltserforschung als Informationszugangsmotiv | 310 | ||
| b) Ausgleich von Defiziten privatrechtlicher Informationsansprüche | 311 | ||
| c) Gegenstände des Informationszugangsanspruchs | 313 | ||
| 2. Zugangshürden | 315 | ||
| a) Ausschlussgründe | 315 | ||
| aa) Konfligierende Interessen und deren rechtliche Erfassung | 316 | ||
| bb) Aufsichtsrechtliches Geheimnis | 318 | ||
| cc) Geheimhaltungsinteressen beaufsichtigter Unternehmen | 321 | ||
| b) Unzulänglichkeiten des Rechtsschutzes | 326 | ||
| aa) Unzureichender vorläufiger Rechtsschutz | 326 | ||
| bb) Fehlende Verzahnung mit dem Verjährungsrecht | 328 | ||
| cc) Kein verlässlicher Ausgleich durch das Amtshaftungsrecht | 328 | ||
| dd) Keine prozessuale Konzentration | 329 | ||
| C. Regulierungsinstrumente | 330 | ||
| I. Rechtsverordnungen | 330 | ||
| II. Allgemeinverfügungen | 333 | ||
| III. Behördliche Verlautbarungen | 336 | ||
| 1. Rechtliche und faktische Bindungen | 337 | ||
| 2. Anwendungsbereich | 341 | ||
| 3. Auswirkungen auf zivil- und strafrechtliche Beurteilungen | 343 | ||
| Zusammenfassung | 345 | ||
| Anhang 1 – Tabelle zum System der Unternehmensaufsicht | 360 | ||
| Anhang 2 – Tabelle zum System der Marktaufsicht | 367 | ||
| Literaturverzeichnis | 375 | ||
| Stichwortverzeichnis | 397 |