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Traut, R. (2023). Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf. Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8
Traut, Rebecca. Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf: Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8
Traut, R (2023): Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf: Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8
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Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf
Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1488
(2023)
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Rebecca Traut studierte Rechtswissenschaft an der Universität des Saarlandes. Nach ihrem zweiten juristischen Staatsexamen im Bezirk des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main absolvierte sie an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer und der Sciences Po Paris ein Aufbaustudium, das sie als Jahrgangsbeste mit dem Grad einer Magistra der Verwaltungswissenschaften (Mag. rer. publ.) abschloss. Im Anschluss hieran nahm Rebecca Traut eine Tätigkeit als Unternehmensjuristin bei einem internationalen Konzern auf, für den sie bis heute tätig ist. Berufsbegleitend promovierte sie an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.Abstract
Dem öffentlichen Dienst kommt tragende Bedeutung für das Funktionieren des Staates zu. Auch für den öffentlichen Haushalt ist er damit von nicht zu unterschätzender Relevanz. Gemessen hieran wird der Rolle des öffentlichen Dienstes im Haushaltsrecht und gerade auch im Zusammenspiel von Haushaltsrecht einerseits und öffentlichem Dienstrecht andererseits nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Diese Lücke will die Arbeit schließen. Sie beinhaltet eine systematische rechtswissenschaftliche Analyse, wo und wie der öffentliche Dienst im Budgetkreislauf Bedeutung gewinnt und welche haushaltsrechtlichen Implikationen sich für die Beschäftigungsverhältnisse ergeben. Hierzu werden die einzelnen Phasen des Kreislaufs - die Aufstellung, der Vollzug und die Kontrolle des Haushalts - nacheinander in den Blick genommen. Vorangestellt wird ein kurzer Überblick zum öffentlichen Dienst, der Grundlagen für die nachfolgende Untersuchung legt.»The Civil Service of the Direct Federal Administration in the Budget Cycle. A Budgetary Law Study with Special Consideration of the Civil Servant Relationships and the Employment Relationships of the Federation«: The thesis contains a systematic jurisprudential analysis of where and how the public service gains importance in the budget cycle and which budgetary law implications arise for civil servant and employment relationships. To this end, the individual phases of the cycle - the preparation, execution and control of the budget - are examined one after the other. This is preceded by a brief overview of the civil service, which lays the foundations for the following analysis.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Tabellenverzeichnis | 15 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Kapitel 1: Einführung | 21 | ||
| Kapitel 2: Der öffentliche Dienst | 29 | ||
| A. Beamte | 30 | ||
| B. Arbeitnehmer | 35 | ||
| C. Abbildung des öffentlichen Dienstes im Bundeshaushalt | 39 | ||
| I. Personalausgabetitel | 39 | ||
| 1. Einordnung in die Systematik des Haushaltsplans | 39 | ||
| 2. Titel der Hauptgruppe 4 | 42 | ||
| II. Stellenpläne | 47 | ||
| 1. Prinzip der Stellenbewirtschaftung | 47 | ||
| 2. Verbindlichkeit des Stellenplans | 50 | ||
| 3. Ausnahmen vom Prinzip der Stellenbewirtschaftung | 52 | ||
| D. Bedeutung des öffentlichen Dienstes | 53 | ||
| I. Personalstand und -struktur sowie deren Entwicklung | 53 | ||
| II. Planstellen und Stellen | 57 | ||
| III. Personalausgabeansätze | 60 | ||
| Kapitel 3: Haushaltsaufstellung und -verabschiedung | 63 | ||
| A. Parlamentarische Budgethoheit | 67 | ||
| I. Königsrecht des Parlaments | 68 | ||
| II. Personalhoheit als Teil des Königsrechts | 72 | ||
| III. Historische Entwicklung der Budgethoheit | 74 | ||
| IV. Parlamentarische Budgethoheit in der heutigen Praxis | 84 | ||
| V. Vorbindungen des Haushaltsgesetzgebers | 85 | ||
| 1. Bindung des Parlaments an eigene Entscheidungen der Vergangenheit | 86 | ||
| 2. Bindung des Parlaments an Tarifverträge | 91 | ||
| a) Tarifvertragsrecht im öffentlichen Dienst | 91 | ||
| b) Spannungsverhältnis zwischen Tarifbindung und parlamentarischer Budgethoheit | 94 | ||
| c) Eingriff in Tarifverhandlungen durch Gesetz | 96 | ||
| aa) Gesetzgebungskompetenz | 98 | ||
| bb) Vereinbarkeit mit der Tarifautonomie | 99 | ||
| B. Ausbringung von Personalausgaben und -stellen | 112 | ||
| I. Jährlichkeit – Zeitliche Bindung – Fälligkeit | 112 | ||
| 1. Übertragbarkeit von Personalausgaben | 114 | ||
| 2. Widerstreit mit der „Überjährigkeit“ der Beschäftigungsverhältnisse | 116 | ||
| II. Vorherigkeit | 122 | ||
| III. Einheit – Vollständigkeit – Wahrheit – Klarheit | 126 | ||
| 1. Nebenhaushalte | 128 | ||
| 2. Fehlende Ausfinanzierung der Stellenpläne | 130 | ||
| IV. Sachliche Spezialität – Sachliche Bindung | 134 | ||
| 1. Stellenpläne als Ausprägung der sachlichen Spezialität | 135 | ||
| 2. Deckungsfähigkeit von Personalausgaben | 138 | ||
| 3. Flexibilisierung nach § 5 des jährlichen Haushaltsgesetzes | 140 | ||
| V. Bepackungsverbot | 142 | ||
| VI. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit | 144 | ||
| 1. § 17 Abs. 5 und 6 BHO | 146 | ||
| 2. Verhängung von Verfügungsbeschränkungen | 150 | ||
| a) Sperrvermerke | 150 | ||
| b) Wegfallvermerke | 153 | ||
| c) Umwandlungsvermerke | 156 | ||
| Kapitel 4: Haushaltsvollzug – Beamtenverhältnisse | 158 | ||
| A. Begründung des Beamtenverhältnisses | 163 | ||
| I. Voraussetzung nach § 49 Abs. 1 BHO | 164 | ||
| 1. Besetzbare Planstelle im Sinne des § 49 Abs. 1 BHO | 165 | ||
| a) Freie Planstelle | 165 | ||
| b) Entsprechung von Amt und Planstelle | 166 | ||
| c) Keine Verfügungsbeschränkungen | 167 | ||
| aa) Haushaltsrechtliche Besetzungssperren | 167 | ||
| bb) Wirksamwerden von Wegfallvermerken | 168 | ||
| cc) Wirksamwerden von Umwandlungsvermerken | 172 | ||
| dd) Bevorzugung von Überhangpersonal | 173 | ||
| ee) Sonstige Verfügungsbeschränkungen | 174 | ||
| 2. Optionen zur Beschaffung weiterer Planstellen | 174 | ||
| a) Nachtragshaushalt gemäß § 33 BHO | 175 | ||
| b) Umsetzung nach § 50 BHO | 177 | ||
| c) Haushaltsgesetzliche Ermächtigungen | 179 | ||
| d) Sonderfall: Ersatzplanstellen | 182 | ||
| II. Weitere haushaltsrechtliche Voraussetzungen | 184 | ||
| 1. Verfügbarkeit von Personalausgabemitteln | 184 | ||
| 2. Notwendigkeit der Stellenbesetzung | 185 | ||
| 3. Altersgrenzen nach § 48 BHO | 186 | ||
| III. Vorrang fachrechtlich begründeter Ansprüche | 192 | ||
| B. Teilzeitbeschäftigung | 195 | ||
| I. Reduzierung der Arbeitszeit | 199 | ||
| II. Erhöhung der Arbeitszeit | 203 | ||
| C. Beförderung | 207 | ||
| I. Haushaltsrechtliche Erfordernisse | 208 | ||
| II. Rückwirkende Einweisung in eine Planstelle | 210 | ||
| D. Funktionelle Änderungen im Beamtenverhältnis | 211 | ||
| I. Versetzung | 212 | ||
| II. Abordnung | 216 | ||
| 1. Folgen für die Bewirtschaftung der Planstellen | 217 | ||
| 2. Folgen für die Bewirtschaftung der Personalausgaben | 218 | ||
| a) Abordnungen innerhalb der Bundesverwaltung | 218 | ||
| b) Abordnung zwischen Dienststellen unterschiedlicher Dienstherren | 219 | ||
| 3. Haushaltsrechtliche Erwägungen im Rahmen der Ermessensausübung | 220 | ||
| III. Zuweisung und Umsetzung | 221 | ||
| E. Beurlaubung | 223 | ||
| I. Folgen für die Ausgaben- und Planstellenbewirtschaftung | 224 | ||
| II. Ausbringung von Leerstellen | 225 | ||
| III. Haushaltsrechtliche Erwägungen als Ablehnungsgrund | 228 | ||
| F. Finanzielle und sonstige Leistungen des Bundes an seine Beamten | 231 | ||
| I. Fehlende Außenwirkung des Haushaltsplans gemäß § 3 Abs. 2 BHO | 231 | ||
| 1. Haushaltsvorbehalte als Ausnahme | 232 | ||
| 2. Deckung eines zusätzlichen Ausgabenbedarfs | 233 | ||
| a) Inanspruchnahme von deckungsfähigen Ausgaben oder Ausgaberesten | 233 | ||
| b) Personalverstärkungsmittel | 234 | ||
| c) Über- und außerplanmäßige Ausgaben | 236 | ||
| II. Freiwillige Leistungen gemäß §§ 51 und 53 BHO | 239 | ||
| III. Nutzungen und Sachbezüge gemäß § 52 BHO | 242 | ||
| IV. Vertragliche Leistungen | 245 | ||
| V. Exkurs: Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Haushaltsrecht | 248 | ||
| Kapitel 5: Haushaltsvollzug – Arbeitsverhältnisse | 252 | ||
| A. Einstellung | 252 | ||
| I. Besetzbare Stelle als zentrale haushaltsrechtliche Bedingung | 252 | ||
| 1. Freie und verfügbare Stelle der entsprechenden Entgeltgruppe | 253 | ||
| 2. Inanspruchnahme von Planstellen für Arbeitnehmer | 255 | ||
| a) Zeitliche Begrenzung auf zwei Jahre | 257 | ||
| b) Auswirkungen auf Wegfallvermerke | 259 | ||
| 3. Optionen bei fehlender Stelle | 260 | ||
| II. Weitere haushaltsrechtliche Voraussetzungen | 262 | ||
| III. Vorrang arbeitsrechtlicher Einstellungsansprüche | 263 | ||
| B. Befristung von Arbeitsverhältnissen | 264 | ||
| I. Arbeitsrechtlicher Rahmen für Befristungen im öffentlichen Dienst | 267 | ||
| II. Haushaltsbefristung gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 TzBfG | 271 | ||
| 1. Haushaltsmittel | 272 | ||
| 2. Haushaltsrechtliche Bestimmung für die befristete Beschäftigung | 274 | ||
| a) Unzureichende Haushaltsbestimmungen | 279 | ||
| b) Zureichende Haushaltsbestimmungen | 282 | ||
| aa) Verfassungsrechtlich bedenkliche Privilegierung öffentlicher Arbeitgeber? | 286 | ||
| bb) Unionsrechtlich bedenkliche Privilegierung öffentlicher Arbeitgeber? | 294 | ||
| 3. Vergütung aus den zweckgebundenen Haushaltsmitteln | 300 | ||
| 4. Entsprechende Beschäftigung des Arbeitnehmers | 301 | ||
| a) Überwiegender Einsatz entsprechend der Zwecksetzung | 302 | ||
| b) Prognoseprinzip | 303 | ||
| c) Keine Kongruenz von Vertragsdauer und Befristungsgrund | 305 | ||
| 5. Kein institutioneller Rechtsmissbrauch | 309 | ||
| III. Haushaltsbefristungen außerhalb des § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 TzBfG | 311 | ||
| C. Teilzeitbeschäftigung | 314 | ||
| I. Reduzierung der Arbeitszeit | 317 | ||
| II. Erhöhung der Arbeitszeit | 322 | ||
| D. Höhergruppierung | 326 | ||
| I. Grundsatz der Tarifautomatik | 326 | ||
| II. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen für die Übertragung höherwertiger Tätigkeiten | 329 | ||
| III. Vorübergehende Übertragung höherwertiger Tätigkeiten gemäß § 14 TVöD | 331 | ||
| 1. Relevanz für die Bewirtschaftung von Stellenplan und Personalausgaben | 331 | ||
| 2. Formelle und materielle Voraussetzungen | 332 | ||
| E. Änderung des Arbeitsplatzes durch arbeitgeberseitige Weisung | 336 | ||
| I. Versetzung, Abordnung, Umsetzung und Zuweisung | 337 | ||
| II. Personalgestellung | 340 | ||
| F. Beurlaubung | 341 | ||
| G. Finanzielle und sonstige Leistungen des Bundes an seine Arbeitnehmer | 344 | ||
| I. Vertragliche Leistungen | 345 | ||
| II. Leistungen im Sinne der §§ 51 bis 53 BHO | 347 | ||
| III. Leistungen aus betrieblicher Übung | 348 | ||
| 1. Annahme einer betrieblichen Übung in Einzelfällen | 350 | ||
| 2. Grundsätzlicher Ausschluss der betrieblichen Übung im öffentlichen Dienst | 354 | ||
| 3. Bewertung der BAG-Rechtsprechung | 357 | ||
| H. Betriebsbedingte Kündigung | 362 | ||
| I. Voraussetzungen der betriebsbedingten Kündigung | 363 | ||
| 1. Dringendes betriebliches Erfordernis | 363 | ||
| 2. Fehlende Möglichkeit der Weiterbeschäftigung | 367 | ||
| 3. Sozialauswahl | 368 | ||
| II. Festlegungen des Haushaltsgesetzgeber sals „dringendes betriebliches Erfordernis“ | 369 | ||
| 1. Stellenstreichungen und Wegfallvermerke | 369 | ||
| a) Streichung einer nach sachlichen Merkmalen bezeichneten Stelle | 369 | ||
| b) Allgemeine Streichung von Stellen/Ausgabemitteln | 372 | ||
| c) Wegfallvermerke | 373 | ||
| d) Bewertung der BAG-Rechtsprechung | 375 | ||
| 2. Umwandlung einer Stelle in eine Planstelle | 380 | ||
| III. Sonderfall: Außerordentliche Kündigung ordentlich unkündbarer Arbeitnehmer | 384 | ||
| Kapitel 6: Haushaltskontrolle | 386 | ||
| A. Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes im Hinblick auf den öffentlichen Dienst | 398 | ||
| I. Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Personalbewirtschaftung | 398 | ||
| II. Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Personalbewirtschaftung | 399 | ||
| B. Heranziehung personenbezogener Daten durch den Bundesrechnungshof | 404 | ||
| I. Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle versus Recht auf informationelle Selbstbestimmung | 408 | ||
| II. Hinreichende Bestimmtheit und Normenklarheit des § 95 Abs. 1 BHO | 410 | ||
| III. Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffs | 412 | ||
| 1. Verfassungslegitimes Ziel | 412 | ||
| 2. Geeignetheit und Erforderlichkeit | 413 | ||
| 3. Angemessenheit | 416 | ||
| IV. Vereinbarkeit mit datenschutz- und sozialrechtlichen Regelungen | 425 | ||
| C. Angehörige des öffentlichen Dienstes als Betroffene der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes | 427 | ||
| Kapitel 7: Zusammenfassung | 431 | ||
| Literaturverzeichnis | 441 | ||
| Sachverzeichnis | 455 |