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Organisation und Verfahren im Recht der Industrie- und Handelskammern

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Petersen, C. (2023). Organisation und Verfahren im Recht der Industrie- und Handelskammern. Eine interdisziplinäre Studie unter Berücksichtigung organisationssoziologischer Einsichten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58655-4
Petersen, Christian. Organisation und Verfahren im Recht der Industrie- und Handelskammern: Eine interdisziplinäre Studie unter Berücksichtigung organisationssoziologischer Einsichten. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58655-4
Petersen, C (2023): Organisation und Verfahren im Recht der Industrie- und Handelskammern: Eine interdisziplinäre Studie unter Berücksichtigung organisationssoziologischer Einsichten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58655-4

Format

Organisation und Verfahren im Recht der Industrie- und Handelskammern

Eine interdisziplinäre Studie unter Berücksichtigung organisationssoziologischer Einsichten

Petersen, Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1489

(2023)

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About The Author

Christian Karl Petersen legte nach dem Studium der Rechtswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel 2017 die Erste Juristische Prüfung ab. Anschließend arbeitete er zunächst als Referent im Geschäftsbereich des Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtags und sodann als Geschäftsführender Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften. Zugleich begann er sein Dissertationsvorhaben, mit dem er 2022 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel zum Doktor der Rechte promoviert wurde. Seit Oktober 2020 ist er Rechtsreferendar beim Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht.

Abstract

Die IHK verfügt als Teil der sog. funktionalen Selbstverwaltung über eine Tradition, die das Deutsche Kaiserreich überdauert. Ihr Wort hat Bedeutung, wenn es gilt, die wirtschaftspolitischen Entschließungen des Staates durch die berufsmäßige Erfahrung der Gewerbetreibenden zu unterstützen. Der gute Ruf speist sich mit Berechtigung aus der Sachkunde, welche die Organisation zu aggregieren imstande ist. Dies alles darf weder gegen eine interdisziplinär informierte Rechtskritik noch Reformen immunisieren. Der abstrakt positive Leumund gerät aber in Bedrängnis, wenn man die Hauptaufgabe der IHK an ihrem Organisationsdesign spiegelt, Recht und Realität aufeinander bezieht, Pfadabhängigkeiten in Rechnung stellt, den Ursprüngen gerichtlicher Verfahren nachspürt, dominierende Erzählungen auf ihre Überzeugungskraft hin abklopft und Anfragen betreffend die Funktionalität von Pflichtverbänden nicht nur mit Verweisen über den Inhalt der »ständigen Rechtsprechung« und »herrschenden Meinung« begegnet.»The Organizational and Procedural Law of the German Chamber of Industry and Commerce. An Interdisciplinary Study with Insights of Organizational Sociology«: This study was prompted by evidence of indifference among CCI members in Germany. It suggested a dysfunctional understanding of the judicial system as well as persisting social problems. When examining the relationship between CCI's central administrative task and its organizational design questioned the positive reputation of CCI. The problems of a lack of oversight and competence, especially pronounced in compulsory associations, has yet to be recognized as a critical factor in organizing.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 17
A. Einführung 23
B. Entstehungsgeschichte der gegenwärtigen Organisationsform 29
I. Die Entstehung der preußischen Handelskammern (1800–1848) 29
II. Verordnung über die Errichtung von Handelskammern. Vom 11. Februar 1848 32
III. Gesetz über die Handelskammern. Vom 24. Februar 1870 33
IV. Weiterentwicklung ab 1897 – Pervertierung zwischen 1933 und 1945 35
V. Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg 37
VI. Die Entstehung des IHKG – Zu der Idee paritätisch besetzter Wirtschaftskammern 39
C. Der Auftrag gewerbliche Interessenrepräsentanz 42
I. Der rechtshistorisch angeleitete Sinn- und Zweckgehalt 43
1. Die Aufgabenverantwortung der Handelskammern als institutionelles Arrangement 43
2. Pflichtmitgliedschaft und Gesamtinteresse als Bestandteile des institutionellen Arrangements 46
3. Die kaufmännischen Korporationen als nachteilige Organisationsform 48
4. Zwischenfazit: Die Pflichtmitgliedschaft als Rechtsbegünstigung? 49
5. Sinn- und Zweckgehalt von § 1 Abs. 1 IHKG 50
6. Das gewerbepolitische Mandat im Kontext gegenwärtiger Politikberatung 51
7. Unterstützung, Beratung und Interessenrepräsentanz als Hauptaufgabe 52
a) Betonung oder Trennung der Funktionen – Demokratische Entscheidungsfindung und wirtschaftliche Interessen 53
b) Vereinheitlichung der Terminologie 56
II. Typik interessenrepräsentierender Tätigkeiten 58
1. Adressaten 59
2. Eigeninitiative und Handeln auf Nachfrage 60
3. Instrumente und Handlungsformen 62
4. Interessenrepräsentanz in Gegnerschaft zu organisierten Interessen 63
5. Atypische Sachverhalte 64
III. Rechtsrahmen 65
1. Verfassungsrecht 65
a) Interessenrepräsentanz als legitime öffentliche Aufgabe 65
aa) Grundlagen des Staatsaufgabendiskurses 65
bb) Konrad Redeker: Interessenrepräsentanz als rein gesellschaftliche Aufgabe 66
cc) Legitime öffentliche Aufgaben als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab 67
dd) Interessenrepräsentanz als Teilhabe an der Staatsaufgabe Wirtschaftsförderung 68
b) Verfassungsrechtlicher Schutz frei gebildeter Interessenvertretungen 69
aa) Die grundrechtsrelevante Privilegierung der interessenvertretenden Körperschaften 70
bb) Maßgaben des BVerfG 72
c) Verletzung der negativen Meinungsfreiheit durch konfligierende Interessenstandpunkte der Kammerzugehörigen? 72
d) Schutz des freien Verbandswesens durch verfassungskonforme Auslegung der Aufgabe? 74
e) Die Vereinbarkeit der Pflichtmitgliedschaft in der IHK mit höherrangigem Recht 75
aa) Bestimmung des entscheidungserheblichen Grundrechts 76
bb) Pflichtmitgliedschaft als ausschließliche Erweiterung des Rechtskreises? 79
cc) Kritik an der Rechtsprechung des BVerfG 83
(1) Vernachlässigung von verfassungs- oder rechtsvergleichenden Erwägungen 84
(2) Überbetonung der Trittbrettfahrer-Problematik (Logik kollektiven Handelns) 86
dd) Grundfreiheiten, Grundrechte-Charta der EU und EMRK 88
ee) Die Grundrechte der Kammerzugehörigen als Fundament eines öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs 90
(1) Begründung des mitgliedschaftlichen Unterlassungsanspruchs 91
(2) Der Austrittsanspruch aus der Dachvereinigung als besondere Ausprägung 93
(a) Begründung des Anspruchs (BVerwGE 154, 296) 94
(b) Novum oder „alter Wein in neuen Schläuchen“? 96
(c) Der Austrittsanspruch gegen den DIHK 97
(d) Reaktionen des DIHK und der weitere Gang des Verfahrens 98
(e) Verpflichtung zum Austritt aus dem DIHK (BVerwGE 169, 375) 101
(3) Der Unterlassungsanspruch als „Kompensation“ für die Pflichtmitgliedschaft? 103
f) Grenzen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit 104
aa) Beschreibung der besonderen Problemlage 105
bb) Leitlinien des BVerfG: Die Beschlüsse „Glykol“ und „Osho“ 106
cc) Notwendigkeit der sachlichen, richtigen, objektiven und vollständigen Information 108
dd) Schlussfolgerungen für die Verwaltungspraxis 110
(1) Sachlichkeit 111
(2) Richtigkeit, Objektivität und Vollständigkeit 112
g) Pflichtmitgliedschaftliche Verfassung – Schutz vor institutioneller Majorisierung 113
h) Die Lehre von der gesellschaftlichen Selbstverwaltung 116
2. IHKG 117
a) Verbandskompetenz 118
aa) Kein allgemeinpolitisches Mandat 118
bb) Inhalt des gewerbepolitischen Mandats 121
cc) Das gewerbepolitische Mandat im Spiegel der Rechtsprechung 123
b) Regionale Gebundenheit 125
c) Verkürzung des Mandats durch § 1 Abs. 5 IHKG 127
aa) Rechtstheoretische Erläuterung 127
bb) Das Verständnis der Rechtswissenschaft 128
cc) Das Verständnis der Verwaltungsgerichte 130
dd) Eigener Standpunkt 130
d) Form 132
aa) Sachlichkeit und Objektivität 132
bb) Die Formgebote im Spiegel der Rechtsprechung 133
e) Zurechnung von Interessenäußerungen zur öffentlich-rechtlichen Sphäre 134
IV. § 1 Abs. 1 IHKG – Eine abschließende Normanalyse 136
1. Stand der Diskussion 136
2. Weitgehende Unvereinbarkeit mit vergangenen und gegenwärtigen Gesetzesstrukturen 139
3. Kollektivbegriff, Relativität und Ausfüllungsbedürftigkeit 141
4. Der Interesseterminus als Herausforderung für die Rechtsmethodik 143
5. Fazit 146
D. Analyserahmen 147
I. Organisationssoziologische Einsichten 147
1. Organisationsbegriff 147
2. Organisationsforschung und Organisationssoziologie 149
3. Organisationsbegriff und Recht 150
4. Organisationen, Kommunikationskanäle und die Unmöglichkeit eines langlebigen Designs – „Exit, Voice, and Loyalty“ (Albert O. Hirschman) 151
a) Rekonstruktion des Arguments 152
aa) Einleitung und Überblick über die bisher vertretenen Lehrmeinungen, 1. Kapitel 152
bb) Abwanderung, 2. Kapitel 157
cc) Widerspruch, 3. Kapitel 158
dd) Eine besondere Schwierigkeit bei der Verbindung von Abwanderung und Widerspruch, 4. Kapitel 160
ee) Wie Monopole aus der Konkurrenz Nutzen ziehen können, 5. Kapitel 162
ff) Eine Theorie der Loyalität, 7. Kapitel 163
gg) Das Problem der optimalen Mischung von Abwanderung und Widerspruch, 9. Kapitel 164
hh) Reflexive Betrachtungen 166
b) Rezeption und Kritik 167
c) Eigene Überlegungen 170
5. Organisationen und Oligarchie – „Soziologie des Parteiwesens“ (Robert Michels) 172
a) Rekonstruktion des Arguments 172
b) Rezeption, Kritik und notwendige Modifizierungen 175
6. Pflichtverbände und Oligarchisierung 177
a) Verknüpfung von Zweck- und Motivationsstruktur bei freiwilligen Organisationen 177
b) Trennung von Zweck- und Motivationsstruktur bei Pflichtverbänden 179
7. Organisatorischer Zielkonflikt – Staat und organisierte Interessen 181
8. Schlussfolgerungen für die juristische Diskussion – Methodik der Studie 185
a) Strategien zur Vereinbarkeit von Recht und Realität 186
b) Eine lebendige Organisationskultur kann nicht verordnet werden 188
II. Integration der organisationssoziologischen Einsichten in juristische Kategorien 190
1. Maßgebliche Begriffe des Verwaltungsorganisationsrechts 192
2. Das Kollegialprinzip 195
III. Der Grundsatz funktionsgerechter Organisationsstruktur 196
1. Materieller Gehalt 196
2. In der Verwaltung 198
3. Als verfassungsrechtlicher Kontrollmaßstab? 200
4. Optimierungsgebot für effektive, effiziente, konsistente, rationale und resiliente Entscheidungsstrukturen 202
IV. Demokratieprinzip und funktionale Selbstverwaltung 205
1. Funktionale Selbstverwaltung – Begriff, Typik und Differenzierungsmöglichkeiten 206
2. Bedeutungsschichten des Selbstverwaltungsprinzips 208
3. Das Selbstverwaltungsprinzip bei den interessenvertretenden Körperschaften 211
4. Vereinbarkeit von funktionaler Selbstverwaltung und Demokratieprinzip 213
a) Funktionale Selbstverwaltung ist Verwaltung im Sinne des Grundgesetzes 215
b) Auflösung des Konflikts 216
aa) Drei Strategien über die Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip 217
bb) Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 107, 59) 219
cc) Anwendung auf die IHK 221
c) Demokratieprinzip als Optimierungsgebot: Der Grundsatz innerorganisatorischer Demokratie 222
V. Parlamentsvorbehalt und funktionale Selbstverwaltung 224
1. Parlamentsvorbehalt als Delegationsverbot 224
2. Regelungspflichten des Parlaments und Satzungsautonomie im Zwiespalt 225
3. Was ist wesentlich für die funktionale Selbstverwaltung? 227
a) Indikatoren zur Bestimmung der Reichweite des Parlamentsvorbehalts 228
b) Auffassungen über die zutreffende Verteilung der Rechtsetzungsbefugnis 229
c) Kritik 231
4. Eigene Erwägungen unter besonderer Berücksichtigung des IHK-Rechts 232
a) Schutz von Minderheiten, fehlende Exit-Option und Überbetonung der Satzungsautonomie 233
b) Füllung der Leerstellen mit Mustertexten als Rechtsproblem – Ankereffekt und Framing 234
c) Erfordert das Selbstverwaltungsrecht der IHK eine weitreichende Delegation der Regelungsbefugnis? Zum verfassungsrechtlichen Schutz der IHK 238
d) Zwischenfazit und Plädoyer für eine Wiederentdeckung des Gesetzgebers 241
VI. Vorrang des Gesetzes, Normkollisionen und Fehlerfolge bei Satzungen 242
E. Das Organisations- und Verfahrensrecht de lege lata und de lege ferenda 244
I. Die Wahl zur Vollversammlung und die Repräsentationsidee in der IHK 244
1. Grundlagen der Wahl 247
a) Die Gruppenwahl 250
b) Beispielhafte Ausgestaltung der Gruppenwahl 251
c) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz allgemeiner Wahlrechtsgleichheit 253
d) Zwischenfazit: Notwendigkeit einer fortlaufenden Prüf- und Änderungspflicht für das Wahlverfahren der IHK 255
2. Die mittelbare Wahl 256
a) Unterscheidung von vier Konstellationen der mittelbaren Wahl 257
b) Die Zuwahl als Rechtsproblem 259
aa) Rechtmäßigkeit der Zuwahl 260
(1) Stimmen über die Rechtmäßigkeit der Zuwahl 260
(2) Zuwahl aufgrund der Reputation des Zuzuwählenden? 263
bb) Kritik und eigene Auffassung 264
(1) Unvereinbarkeit der Rechtsprechung mit den Maßstäben juristischer Methodik 264
(2) Demokratisches Prinzip 265
(3) Parlamentsvorbehalt 268
(4) Gleichzeitigkeit von unmittelbarer Wahl und Zuwahl 268
(5) Organisationssoziologische Aspekte 269
c) Rechtmäßigkeit der mittelbaren Nachfolgewahl 271
3. Friedenswahlen 272
a) Erscheinungsformen und Fragwürdigkeit der Terminologie 272
b) Friedenswahlen in der IHK 273
c) Rechtmäßigkeit 273
aa) Vereinbarkeit mit dem Wortlaut von § 5 IHKG 273
bb) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz innerorganisatorischer Demokratie 275
cc) Auseinandersetzung mit den Meinungen über die Zulässigkeit der Friedenswahl 276
d) Schlussfolgerungen für das Wahlrecht de lege lata 277
4. Rechtsfolgen der Wahl 278
a) Mitgliederzahl der Vollversammlung 279
b) Dauer der Wahlperiode 281
c) Repräsentationsaufgabe und umfassende Mitwirkungsrechte 282
d) Ehrenamtliche Tätigkeit, verordnetes Stillschweigen und Teilnahmepflicht 285
5. Das Desinteresse an den Wahlen zur Vollversammlung – Ursachen und Reaktionen 290
a) Grundsätzliche Eignung interessendisparater Organisationen zur Stimulanz des Wahlrechts 290
b) Vorzugswürdige Ausgestaltung der Wahl in Systemen organisierter Interessen 292
aa) Minderheitenbegünstigung 293
bb) Wahlketten, Zuwahl, Selbstvorschlag und Anzahl der Wahlgruppen 294
cc) Online-Wahlen 295
c) Unmöglichkeit einer isolierten Betrachtung des Wahlsystems 296
II. Die Vollversammlung 297
1. Entscheidungskontext 298
a) Vorsitz de lege lata 299
b) Sitzungsfrequenz de lege lata 299
c) Einberufung, Fristen, Aufstellung der Tagesordnung und Antragsrecht zur Tagesordnung de lege lata 300
d) Erzwingen außerordentlicher Sitzungen de lege lata 304
e) Schriftliche und elektronische Verfahrensweisen de lege lata 305
f) Kritik 307
aa) Sitzungsfrequenz 308
bb) Mitteilung der Termine, Mindestladungsfrist und Qualität der Einladung 310
cc) Tagesordnung, Antragsrecht und Nachschieben von Tagesordnungspunkten 311
dd) Erzwingen außerordentlicher Sitzungen 314
ee) Schriftliche und elektronische Verfahrensmodi 314
2. Entscheidungsfindung 317
a) Beschlussfähigkeit de lege lata 317
b) Hilfsbeschlussfähigkeit und Eventualeinladung de lege lata 318
c) Mehrheit de lege lata 321
d) Form der Stimmabgabe de lege lata 327
e) Kritik 328
aa) Beschlussfähigkeit 328
bb) Hilfsbeschlussfähigkeit 329
cc) Majorität 332
dd) Suspensives Vetorecht 334
ee) Dirimierungsrecht 335
ff) Form der Stimmabgabe 336
III. Der Präsident und das Präsidium 337
1. Mitgliederzahl des Präsidiums 337
2. Zusammensetzung des Präsidiums – (Einschränkungen der) Wählbarkeit 341
3. Amtszeit 347
4. Abwahl 350
a) Stand der Diskussion 350
b) Wahl und Abwahl als Bestandteile der Kreations- und Kontrollfunktion der Vollversammlung 352
c) Rechtslage 353
5. Kontinuität der Organbesetzungen, Wegfall der Wählbarkeit und vorzeitiger Rückzug 356
6. Der Präsident als Vorsitzender der ehrenamtlichen Organe, Sprecher der gewerblichen Wirtschaft sowie Inhaber von Ordnungsgewalt und Hausrecht 358
7. Entscheidungsfindung im Präsidium 361
IV. Der Hauptgeschäftsführer 365
1. Eigengesetzlichkeiten der Bestellung 367
2. Festlegung des Gehalts 369
3. Monokratisch verfasstes Direktionsorgan mit Vertretungsmacht 372
4. „Quasi-Rechtsaufsicht“? 375
5. Stellung im organisatorischen Gesamtgefüge 377
6. Abberufung de lege lata 379
7. Abberufung de lege ferenda 384
8. Verhütung von Phänomen einer Verwaltungsherrschaft 384
9. Implikationen für den Dienstvertrag und die Einordnung als Verwaltungsakt 386
V. Abbildung der Aufgabe Interessenrepräsentanz im Binnenrecht 388
1. Was ist das Gesamtinteresse im Sinne von § 1 Abs. 1 IHKG? 388
2. Verfahren 390
a) Ermittlung des Gesamtinteresses zwischen repräsentativen und responsiven Strukturen 390
b) Responsivität im Rahmen der Aufgabe Interessenrepräsentanz? 393
c) Notwendiger Zusammenhang zwischen der Repräsentationsidee und der Aufgabe Interessenrepräsentanz 396
d) Zum Verhältnis zwischen Gesamt- und Minderheitsinteressen 397
aa) Die Berücksichtigung von Minderheitsinteressen in Rechtsprechung und Literatur 397
bb) Die Aufgabe Interessenrepräsentanz fordert eine repräsentative Beratung 400
cc) Medialisierung und Kult der Einigkeit als Gesetzeszweck? 403
3. Kompetenzallokation in der IHK 406
a) Grundsatz: Allzuständigkeit der Vollversammlung 406
b) Rechtslage: Abweichende Verteilung zugunsten des Präsidiums 406
c) „Weiche“ Faktoren und Annexkompetenz für die Vertretung in anderen Organisationen 410
d) Wie viel Delegation ist zulässig? 412
aa) BVerwG und Literatur 413
bb) Konflikt mit dem Grundsatz funktionsgerechter Organisationsstruktur 414
cc) Legale Selbstentmächtigung? 416
dd) Ergebnis und Kritik: Notwendigkeit der tatsächlichen Lenkung der Selbstverwaltungskörperschaft durch die Vollversammlung 417
ee) Der Hauptgeschäftsführer als Empfänger delegierter Kompetenzen? 419
ff) Die Ausschüsse als Empfänger delegierter Kompetenzen? 422
(1) Ausschüsse als nach innen wirkende Beratungsgremien 422
(2) Die Regionalausschüsse der bayerischen Kammern 425
4. Rechtsfolgen bei Verletzung des Binnenrechts 426
VI. Kontrolle und andere Formen „guter“ Verwaltungsorganisation 428
1. Die Staatsaufsicht: Die Kontrollbeziehung Staat – Organisation 428
a) Staatsaufsicht als Notwendigkeit 428
b) Staatsaufsicht de lege lata 430
c) Verhältnis zum Individualrechtsschutz 432
d) Gebietet die Aufgabe Interessenrepräsentanz einen Maßstab äußerster Zurückhaltung? 433
e) Verwaltungspraxis 435
2. Die Interorgankontrolle – Ausprägungen eines organisationsinternen checks and balances 437
3. Der Unterlassungsanspruch: Die Kontrollbeziehung Kammerzugehörige – Organisation 438
4. Interessenkollision und Befangenheit 439
a) Grundlagen der Befangenheit 440
b) Befangenheit de lege lata 441
c) Befangenheit in der IHK? 443
d) Notwendigkeit einer Regelung im Gesetz 445
e) Befangenheit und die Aufgabe Interessenrepräsentanz 446
f) Overlapping leadership und Wahrnehmung des Gesamtinteresses 448
5. Transparenz 452
a) Ideen- und Funktionsgeschichte staatlicher Transparenz 453
b) Organisationsinterne Transparenz 455
c) Transparenz de lege lata 458
d) Kritik 462
6. Informationsrechte 467
a) Informationsrechte de lege lata (BVerwGE 120, 255) 469
b) Trennung von Organ und Organmitglied als unzulässige Prozessstandschaft? 472
c) Kritik 473
VII. Vorschlag de lege ferenda 475
F. Dachvereinigungen 480
I. Typik der Assoziationen höherer Ordnung 480
II. Die Erfassung der Dachvereinigungen mit den Mitteln des Rechts 484
III. Öffentlich-rechtliche Spitzenorganisationen als Antwort auf das Rechtsproblem? 488
IV. Dachvereinigungen im Angesicht einer sich diversifizierenden Wirtschaft 489
V. Das IHKG n. F. nach dem Gesetz vom 7. August 2021 492
G. Zusammenfassung 496
Literaturverzeichnis 500
Sachverzeichnis 545