Fehler im Gesetzgebungsverfahren

Jan Helbig

doi:10.3790/978-3-428-58763-6

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Helbig, J. (2023). Fehler im Gesetzgebungsverfahren. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung einer allgemeinen Fehlerfolgenlehre. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58763-6

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Fehler im Gesetzgebungsverfahren

Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung einer allgemeinen Fehlerfolgenlehre

Helbig, Jan

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 85

(2023)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58763-6
978-3-428-18763-8 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58763-6
Edition: 1
Language: German
Pages: 372
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2023
D&H 2023
Subjects: Systems of law

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Jan Helbig studierte Politik, Verwaltung und Organisation an der Universität Potsdam sowie Rechtswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin. 2019 absolvierte er das erste Staatsexamen. Neben seiner Promotion an der Humboldt-Universität zu Berlin war er zunächst als Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei einer internationalen Wirtschaftskanzlei tätig, bis er Stipendiat des Elsa-Neumann-Stipendiums des Landes Berlin wurde. Seit Februar 2022 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht Berlin.

Abstract

Für demokratische Rechtssysteme ist das rechtlich institutionalisierte Verfahren zentraler Baustein. Das Gesetzgebungsverfahren, dessen überragende Bedeutung sich nicht zuletzt aus der abstraktgenerellen Wirkung seines Verfahrensproduktes speist, behandelt das Grundgesetz jedoch in nur wenigen Artikeln. Zu den Folgen von Verfahrensfehlern bezieht es keine ausdrückliche Stellung. Die Arbeit nimmt sich dieser Ausgangslage an, indem sie grundlegend, insbesondere auf einem verfahrenstheoretischen Fundament, die grundgesetzlichen Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren analysiert. In einem zweiten Schritt wird zunächst abstrakt die Fehlerfolge eines Verfahrensfehlers im Spannungsfeld von Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeitsrestitution hergeleitet und sodann an ausgewählten Beispielen bestimmt. Hierbei wird nicht nur die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kritisch analysiert, sondern auch der Blick geweitet, indem der Bogen zu einer allgemeinen Fehlerfolgenlehre gespannt wird.»Errors in the Legislative Process. An Investigation with Special Consideration of a General Error Consequence Doctrine«: For democratic legal systems, the legally institutionalized procedure is a central element. Of paramount importance in this context is the legislative procedure. This thesis analyzes the procedural program of the German constitution and potential procedural errors. In determining the consequences of a procedural error in the conflict between legal certainty and the restoration of legality, the case law of the Federal Constitutional Court is also analyzed.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
A. Einleitung	19
I. Problemaufriss	19
II. Fragestellung	22
III. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	24
IV. Forschungsstand	25
V. Gang der Untersuchung	29
B. Grundlagen des Gesetzgebungsverfahrens	30
I. Verfahren der Gesetzgebung	30
1. Perspektiven auf das Gesetzgebungsverfahren	30
a) Verfahrensempirie	31
b) Verfahrensdogmatik	33
c) Verfahrenstheorie	34
aa) Juridische Verfahrenstheorie	35
bb) Systemtheoretische Verfahrenssoziologie	37
d) Zusammenfassung	39
2. Verfahrensbegriff	40
a) Allgemeiner Verfahrensbegriff	40
b) Rechtswissenschaftlicher Verfahrensbegriff	40
3. Verfahrenstypen	42
a) Verfahren von Amts wegen und Antragsverfahren	43
b) Hierarchische und heterarchische Verfahren	45
4. Begriff des Gesetzgebungsverfahrens	46
a) Verfahrende Stelle	46
aa) Der Gesetzgeber	46
bb) Gesetzgebungsverfahren als ein Verfahren	50
(1) Mehrheit von Teilverfahren	50
(2) Kontinuierlicher Verfahrensgegenstand	53
cc) Zwischenergebnis	53
b) Verfahrenshandlungen	54
c) Handlungszusammenhang	55
d) Zielhandlung	56
e) Verfahrensrecht	56
f) Zusammenfassung	57
II. Recht des Gesetzgebungsverfahrens	57
1. Verfahrensrecht	57
a) Abgrenzung zum materiellen Recht	58
b) Abgrenzung zum Organisationsrecht	60
c) Verfahrensrecht als Rechtsetzungsrecht	62
2. Rechtsquellen	62
a) Grundgesetz	63
aa) Unmittelbare Bestimmungen	63
bb) Mittelbare Bestimmungen	64
b) Einfach-gesetzliche Bestimmungen	66
c) Geschäftsordnungen	67
d) Ungeschriebenes Recht	69
e) Exkurs: Handlungsanleitungen in der Praxis	72
3. Grad der Verrechtlichung	72
4. Postulat eines Gesetzgebungsverfahrensrechts	76
a) Inhalte einer Verfahrensordnung	77
b) Verfassungsrechtliche Grenzen	79
aa) Normrang	79
bb) Kompetenz	81
c) Zweckmäßigkeit	83
III. Äußerer und innerer Verfahrensbereich	86
1. Herstellung und Darstellung des Verfahrensergebnisses	86
2. Verfahrensnormative Zuordnung	89
a) Sog. äußeres Gesetzgebungsverfahren	89
b) Sog. inneres Gesetzgebungsverfahren	89
3. Denkfigur des sog. inneren Gesetzgebungsverfahrens	90
a) Deskriptive und dogmatische Dimension	90
b) Pflichten im sog. inneren Gesetzgebungsverfahren	90
c) Verfahrenspflichten im sog. inneren Gesetzgebungsverfahren	91
d) Bewertung	95
IV. Verfahrensbeteiligte und ihre politische Rationalität	97
1. Verfahrensbeteiligte	97
2. Formale Gleichrangigkeit	98
3. Politische Rationalität	99
V. Funktionen des Gesetzgebungsverfahrens	102
1. Funktionenbegriff	102
2. Methodisches Vorgehen	104
3. Abgrenzung zu den Funktionen des Verfahrensprodukts	105
4. Allgemeine Verfahrensfunktionen	106
5. Spezifische Funktionen des Gesetzgebungsverfahrens	107
a) Legitimationsfunktion	107
aa) Formelle Legitimation	108
bb) Materielle Legitimation	111
b) Erkenntnis- und Wahrheitsermittlung	112
c) Kompromissfunktion	114
aa) Politische Kompromissbildung	114
bb) Kompromissfunktionen anderer staatlicher Verfahren	117
cc) Kompromisse auf Zeit	120
d) Repräsentationsfunktion	121
aa) Sachlich-räumliche Distanz	122
bb) Personelle Distanz	123
(1) Inkompatibilitäten	123
(2) Befangenheitsregeln	124
e) Öffentlichkeitsfunktion	128
f) Eigenwert des Gesetzgebungsverfahrens	131
aa) Dienende Funktion vs. politischer Dezisionismus	132
bb) Kompensationsfunktion	135
g) Fazit	136
C. Tatbestand des Verfahrensfehlers	138
I. Grundlegende Verortung	138
1. Zusammenhang von (Verfahrens-)‌Fehler und Recht	138
2. Abgrenzung zum materiellen Fehler	140
3. Verfahrensfehlerhaftes Gesetz und Nichtgesetz	142
II. Typologien der Verfahrensfehler	146
1. Ziel einer Fehlertypologie	146
2. Grenzen einer Fehlertypologie	147
3. Einteilungsversuche	147
a) Nach Verfahrensfehlerarten	147
aa) Verfahrensfehler im engeren Sinn	147
bb) Textfehler	148
b) Nach Wirkung auf das Verfahren	150
c) Nach Normrang	151
d) Nach Verfahrenszwecken	155
aa) Interne Verfahrenszwecke	155
bb) Externe Verfahrenszwecke	157
(1) Demokratieprinzip	157
(2) Rechtsstaatsprinzip	158
(3) Föderales Prinzip	159
(4) Fazit	160
e) Nach Verfahrensstadien	160
4. Zwischenergebnis	162
III. Verfahrensfehler in der Praxis	162
1. Gesetzesinitiative	163
a) Kabinettsbeschluss über Regierungsvorlage	163
b) Gesetzesinitiative des einzelnen Abgeordneten	163
c) Gesetzgebungsoutsourcing	168
2. Zuleitungsverfahren nach Art. 76 Abs. 2, 3 GG	169
a) Unechte Regierungsvorlage	169
b) Paralleleinbringung	172
c) Fristfehler im Zuleitungsverfahren	173
3. Beratung im Plenarverfahren	175
a) Beratungspflicht	175
b) Anzahl der Beratungen im Plenum	177
aa) Zweck und Ablauf der ersten Beratung in der Praxis	178
bb) Zweck und Ablauf der zweiten Beratung in der Praxis	179
cc) Zweck und Ablauf der dritten Beratung in der Praxis	180
c) Qualität der Beratung	180
aa) Herleitung eines verfassungsrechtlichen Maßstabs	181
bb) Hinreichend ernsthafte Auseinandersetzung	182
d) Mündlichkeit der Beratung	183
e) Öffentlichkeit der Verhandlung	186
f) Beratung und Beschluss innerhalb angemessener Zeit	187
4. Beratung im Ausschussverfahren	190
a) Änderungsvorschläge der Ausschüsse	190
aa) Praxisfall sog. Omnibusgesetze	191
bb) Kompetenz zur Vorschlagsänderung	191
cc) Verfassungsrechtliche Grenzen	194
b) Beteiligung des Rechtsausschusses	197
c) Anhörungen	199
aa) Funktionen	200
bb) Anhörungsfehler	201
(1) Allgemeine Pflicht zur Durchführung von Anhörungen	202
(2) Rechtsanspruch auf Anhörung	202
(3) Verfassungsrechtliche Anhörungspflicht bei Minderheitsverlangen	203
d) Nichtöffentlichkeit der Ausschussberatungen	206
5. Beschlüsse des Plenums und der Ausschüsse	208
a) Beschlussfähigkeit	208
b) Willensbeeinträchtigungen der Abgeordneten bei der Abstimmung	212
aa) Maßgeblicher Willensakt	213
bb) Begriffliche Anlehnung an privatrechtliche Willenslehre	214
cc) Erklärungs- und Inhaltsirrtümer	214
dd) Druck	216
ee) Fraktionszwang	216
6. Mitwirkungsverfahren des Bundesrates nach Art. 77 GG	217
a) Unverzügliche Zuleitung	217
b) Mitwirkung des Bundesrates	218
aa) Materiell-rechtliche Grundlagen	218
bb) Aufspaltung von Gesetzesvorlagen	218
cc) Zustimmungs- oder Einspruchsverfahren	220
(1) Materiell zustimmungsbedürftige Gesetzesvorlage	221
(2) Materiell nicht zustimmungsbedürftige Gesetzesvorlage	221
c) Beratung im Plenum und in den Ausschüssen	223
d) Plenumsbeschluss	225
7. Verfahren im Vermittlungsausschuss	226
a) Funktion und Stellung des Vermittlungsausschusses	227
b) Kompetenzgrenzen	228
aa) Grammatikalische Auslegung	228
bb) Systematische Auslegung	229
cc) Teleologische Auslegung	229
dd) Kriterien zur Bestimmung der Kompetenzgrenzen	231
(1) Sachzusammenhang	231
(2) Anrufungsbegehren	233
(3) Innerhalb des zugrundeliegenden Gesetzgebungsverfahrens	234
(4) Fazit	235
8. Abschlussverfahren	236
9. Weitere Fehlerquellen	237
a) Begründungspflicht im Gesetzgebungsverfahren	238
aa) Doppelfunktionalität	238
bb) Begründungspflicht der Gesetzesvorlage	238
cc) Begründungspflicht des Gesetzes	239
(1) Begründungspflicht staatlicher Entscheidungen	240
(2) Herleitung aus Art. 20 Abs. 3 GG	243
(3) Ergebnis	244
b) Eilgesetzgebung	244
c) Digitales Gesetzgebungsverfahren	248
IV. Heilbarkeit von Verfahrensfehlern	252
1. Heilung im juristischen Sinn	252
2. Zeitpunkt der Heilungshandlung	253
a) Im laufenden Gesetzgebungsverfahren	253
aa) Beispiel: Kompetenzwidriger Vermittlungsvorschlag	254
bb) Allgemeine Grenzen	255
(1) Grundsatz realer Fehlerheilung	255
(2) Grundsatz der Unverrückbarkeit	256
b) Zum Zeitpunkt des verfassungsgerichtlichen Verfahrens	259
3. Ersatzgesetzgebungsverfahren	260
4. Ergänzendes Gesetzgebungsverfahren	261
D. Fehlerfolgen von Verfahrensfehlern	263
I. Entwicklung handlungsformspezifischer Fehlerfolgenlehren	263
II. Grundlagen	266
1. Fehlerhaftigkeit und Verfassungswidrigkeit	266
2. Mehrdeutigkeit der Verfassungswidrigkeit	267
a) Verfassungswidrigkeit der Verfahrenshandlung	268
b) Verfassungswidrigkeit des Parlamentsgesetzes	268
aa) Materielle Verfassungswidrigkeit	268
bb) Formelle Verfassungswidrigkeit	269
3. Begriff der Fehlerfolge	270
4. Verfassungswidrigkeit und Fehlerfolge	271
5. Kategorien von Fehlerfolgen	272
a) Nichtigkeit	272
b) Vernichtbarkeit	273
c) Unbeachtlichkeit	273
d) Gegenrechte	273
III. Nichtigkeitsdogma und Vernichtbarkeitsthese	274
IV. Bestimmung der Fehlerfolge bei Verfahrensfehlern	276
1. Ausgangslage	276
2. Abwesenheit ausdrücklicher Verfassungsbestimmungen	276
3. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	278
a) Entwicklung	278
b) Analyse	281
c) Kritik am Evidenzkriterium	283
aa) Kategorialer Schutz der Rechtssicherheit	283
bb) Orientierung an Fehlerfolgen rechtswidriger Verwaltungsakte	287
(1) Rechtsgedanke des § 44 Abs. 1 VwVfG	288
(2) Übertragbarkeit	289
cc) Subjektivität des Evidenzkriteriums	293
(1) Maßstabsbildende Perspektive	293
(2) Versubjektivierung der Fehlerfolgenbestimmung	296
dd) Ungleichbehandlung aller Verfahrensfehler	297
ee) Ungleichbehandlung mit materiellen Fehlern	298
(1) Evidenzklausel auf Tatbestands- und Rechtsfolgenseite	299
(2) Abstufungen der Verfassungswidrigkeit	300
(3) Relativierung der Verfahrensnormen	302
ff) Richterliche Selbstbeschränkung	304
d) Fazit	306
4. Alternative Systematisierung	306
a) Voraussetzungsunabhängige Nichtigkeit	307
b) Voraussetzungsabhängige Nichtigkeit	307
aa) Schwere des Verfahrensfehlers	308
bb) Wesentlichkeit	309
(1) Formale Wesentlichkeit	309
(2) Materielle Wesentlichkeit	311
(3) Zwischenergebnis	312
cc) Kausalität	312
(1) Kausalitätsklauseln in der Rechtsordnung	312
(2) Handlungsformspezifische Kausalitätsanforderungen	313
(3) Anwendbarkeit auf Verfahrensfehler im Gesetzgebungsverfahren	316
dd) Zwischenergebnis	318
c) Funktionale Systematisierung	318
aa) Gleichstellungsregel	319
(1) Beispiel: Verstoß gegen Öffentlichkeitsgrundsatz	320
(2) Beispiel: Missachtung eines Minderheitsverlangens zur Anhörung	320
(3) Beispiel: Kompetenzwidriger Vermittlungsvorschlag	321
(4) Beispiel: Fehlerhafte Zustimmung des Bundesrates	322
bb) Sonderrechtsregel	323
(1) Beispiel: Verstoß gegen Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG	323
(2) Beispiel: Verstoß gegen Art. 76 Abs. 2 S. 4 Hs. 2 GG	325
(3) Beispiel: Verstoß gegen Fristbestimmungen (Art. 76 Abs. 2 S. 2 bis S. 4 Hs. 1 GG)	326
(4) Beispiel: Verstoß gegen Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG	326
d) Ausblick: Funktionale Verfahrenskontrolle	327
aa) Organstreitverfahren	327
bb) Unvereinbarerklärung mit Weitergeltungsanordnung	328
cc) Teilnichtigkeit	328
dd) Rechtsfigur des parlamentarischen Raums	328
E. Zusammenfassung	331
I. Tatbestand des Gesetzgebungsverfahrens	331
II. Tatbestand des Verfahrensfehlers	333
III. Fehlerfolgen von Verfahrensfehlern	334
Literaturverzeichnis	337
Stichwortverzeichnis	371

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