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Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen

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Götz, N. (2023). Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58850-3
Götz, Nicolai Fabian. Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58850-3
Götz, N (2023): Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58850-3

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Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen

Götz, Nicolai Fabian

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 110

(2023)

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About The Author

Nicolai Götz studierte von 2014 bis 2019 Rechtswissenschaft an der Eberhard Karls Universität Tübingen. Seit 2015 arbeitet er am dortigen Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Kommunalrecht von Frau Professor Dr. Barbara Remmert. Seine im Anschluss an die Erste juristische Prüfung begonnene Dissertation schloss er 2022 ab. Seit April 2022 absolviert Nicolai Götz den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Tübingen.

Abstract

Bereits in fünf Bundesländern wurden gesetzliche Regelungen für gemeindliche Einwohner- bzw. Bürgerbefragungen geschaffen. Befragungen werden aber auch in den Bundesländern praktiziert, in denen hierfür keine gesetzliche Grundlage besteht, wie beispielsweise in Baden-Württemberg. Die Anforderungen, die bei der Durchführung von Einwohner- und Bürgerbefragungen zu beachten sind, ergeben sich dann allein aus dem Verfassungsrecht. Daher untersucht die Arbeit die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen gemeindlicher Befragungen. Dabei legt sie einen besonderen Schwerpunkt auf die Frage, inwieweit die Teilnahme an einer gemeindlichen Befragung als Ausübung von Staatsgewalt anzusehen ist. Denn für die rechtmäßige Durchführung von Befragungen kommt es maßgeblich darauf an, ob sie als Abstimmungen i. S. v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG zu qualifizieren sind. Ihre Ergebnisse nimmt die Arbeit zum Anlass, um einen eigenen Regelungsvorschlag für die baden-württembergische Gemeindeordnung zu konzipieren.»The Constitutional Framework of Municipal Surveys of Residents and Citizens«: Municipal surveys of residents and citizens also take place in those federal states whose municipal law does not provide a legal basis for this. That is why the thesis examines the constitutional framework of municipal surveys. The study places particular emphasis on the question whether participation in a municipal survey needs to be regarded as the exercise of state power. Based on its results, the thesis drafts a regulatory proposal for the municipal code of Baden-Württemberg.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 15
A. Problemstellung 15
B. Stand der Forschung 19
C. Gang der Untersuchung 20
1. Kapitel: Kennzeichen, Abgrenzung, Definition und Beispiele 21
A. Kennzeichen 21
I. Keine rechtliche Bindungswirkung, sondern Entscheidungshilfe 21
II. Initiativberechtigung des Gemeinderats 23
III. Beschränkung auf Angelegenheiten aus dem Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats 24
IV. Vorgegebene Antwortmöglichkeiten 24
B. Abgrenzung zu demoskopischen Umfragen und zur dialogischen Bürgerbeteiligung 26
I. Abgrenzung zu demoskopischen Umfragen 26
II. Abgrenzung zur dialogischen Bürgerbeteiligung 28
C. Definition 29
D. Beispiele 29
I. Befragung der Stadt Köln zum Ausbau des Godorfer Hafens 30
II. Befragung der Stadt Falkensee zum Bau eines Hallenbads 30
III. Befragung der Stadt Tübingen zum (Um-)Bau eines Hallenbads und eines Konzertsaals 31
IV. Befragung der Stadt Bingen am Rhein über die Verkehrsanbindung des Rhein-Nahe-Ecks 33
V. Befragung der Stadt Tübingen zur Sperrung der Mühlstraße 33
VI. Befragung der Stadt Seligenstadt zur zukünftigen Nutzung der Hans-Memling-Schule 34
VII. Befragung der Gemeinde Holdorf zur Finanzierung von Straßensanierungsmaßnahmen 35
2. Kapitel: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt? 37
A. Volksbefragungsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 39
I. Sachverhalt 39
II. Rechtliche Wertung des Bundesverfassungsgerichts 40
B. Übertragung der Volksbefragungsrechtsprechung auf Einwohner- und Bürgerbefragungen 42
I. Notwendigkeit zusätzlicher Abgrenzungskriterien 42
1. Durchführung der Befragungen aufgrund gesetzlicher Regelungen 42
2. Staatsvolk als Adressat der Befragung 43
a) Exkurs: Volksbegriff des Grundgesetzes 43
aa) Verständnis auf Gemeindeebene 43
bb) Anderes Verständnis infolge der Einfügung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG? 45
b) Zwischenergebnis 46
3. An Wahlen und Abstimmungen orientierte Ausgestaltung der Befragung 47
a) Formell-gesetzliche Vorgaben 47
b) Vorgaben aus gemeindlichen Satzungen 50
aa) Satzung für Einwohnerbefragungen der Stadt Eisenach 50
bb) Hauptsatzung der Stadt Potsdam 51
cc) Satzung über die Durchführung von Einwohnerbefragungen der Stadt Tübingen 52
dd) Einwohnerbeteiligungssatzungen der Stadt Brandenburg an der Havel und der Gemeinde Panketal 53
c) Zwischenergebnis 53
4. Schlussfolgerung 53
II. Unterschied zwischen politischer und staatlicher Willensbildung 54
III. Berücksichtigung des Kriteriums der Entscheidungsfindung für die Bestimmung der Zielsetzung einer Befragung 57
1. Faktische Beeinflussung des Gemeinderats als Ziel der Befragung 58
2. Maßgebliche Bewertungskriterien 59
C. Einordnung von Beispielen 62
I. Befragung der Stadt Tübingen zum (Um-)Bau eines Hallenbads und eines Konzertsaals 62
II. Befragung der Stadt Bingen am Rhein über die Verkehrsanbindung des Rhein-Nahe-Ecks 63
III. Befragung der Stadt Seligenstadt zur zukünftigen Nutzung der Hans-Memling-Schule 64
D. Ergebnis 65
3. Kapitel: Vereinbarkeit von Einwohner- und Bürgerbefragungen mit dem Grundsatz des freien Mandats 66
A. Verfassungsrechtliche Herleitung 67
B. Keine Bindung an Verpflichtungen und Aufträge 69
C. Faktische Bindung durch Einwohner- und Bürgerbefragungen 70
I. Unmöglichkeit einer allgemeinen Aussage zur faktischen Bindung 71
II. Maßgebliches Kriterium: Bestehen einer faktischen Befolgungspflicht 72
III. Zwangspotenzial von Einwohner- und Bürgerbefragungen 73
D. Ergebnis 76
4. Kapitel: Verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage 77
A. Vorrang des Gesetzes 78
I. Abschließender Charakter der Gemeindeordnung Baden-Württemberg? 79
1. Bereits bestehende Regelungen der Einwohner- und Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg 79
a) Einwohnerinformation 79
b) Mitwirkung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozess 80
c) Bürgerentscheid 82
aa) Exkurs: § 21 Abs. 1 GemO BW als Rechtsgrundlage für Befragungen? 83
bb) Zwischenergebnis 84
d) Initiierungsrechte der Einwohner- und Bürgerschaft 84
2. Abschließender Charakter der Entscheidungszuständigkeiten 85
3. Beteiligungsformen unterhalb der „Schwelle“ des Entscheidens 87
a) Gemeindeordnung von 1955 88
aa) Gesetzesbegründung 88
bb) Beratungen im Landtag 89
b) Reform von 1975 91
aa) Gesetzesbegründung 91
bb) Beratungen im Landtag 93
c) Reform von 2005 94
d) Reform von 2015 95
4. Zwischenergebnis 96
II. Anwendung auf Einwohner- und Bürgerbefragungen 96
III. Ergebnis 97
B. Vorbehalt des Gesetzes 97
I. Wesentlichkeitsrechtsprechung 99
II. Verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung an die Gemeinden 103
1. Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung 103
2. Ausschließlichkeit der Kompetenzzuweisung 106
III. Demokratieprinzip 107
1. Anknüpfungspunkt 1: Kollision mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie 107
2. Anknüpfungspunkt 2: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt 109
IV. Ergebnis 110
C. Abschließende Bewertung 111
5. Kapitel: Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Kreis der Befragungsteilnehmer 113
A. Teilnahmeberechtigung ausländischer Einwohner 113
I. Maßgebliches Kriterium: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt 113
II. Schlussfolgerungen 114
III. Teilnahmeberechtigung von Unionsbürgern an Befragungen mit Abstimmungscharakter 115
1. Verfassungsmäßigkeit von Art. 72 Abs. 1 S. 2 LV BW 116
a) Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG als Öffnungsklausel zugunsten des Unionsrechts 117
b) Entscheidungsspielraum der Länder 118
c) Begründung der Abstimmungsberechtigung anhand der unionsrechtlichen Maßgaben 120
2. Ergebnis 122
B. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit eines Mindestalters für die Befragungsteilnahme 123
I. Keine expliziten verfassungsrechtlichen Vorgaben 123
II. Befragungen mit Abstimmungscharakter 124
1. Prinzip der Volkssouveränität 124
a) Grundgesetz 124
b) Baden-württembergische Landesverfassung 126
2. „Abstimmungsreife“ 128
III. Befragungen ohne Abstimmungscharakter 130
IV. Ergebnis 131
C. „Befragung“ nur bestimmter gesellschaftlicher Gruppen 132
6. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Fragestellung 135
A. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den Befragungsgegenstand 135
I. Verfassungsrechtliche Kompetenzordnung 135
1. Begrenzung auf den gemeindlichen Kompetenzbereich 135
2. Ausnahme bei spezieller Betroffenheit 136
3. Zwischenergebnis 138
II. Vorrang des Gesetzes 138
1. Begrenzung auf den Aufgabenbereich des Gemeinderats 138
2. Zwischenergebnis 142
III. Aufgabenadäquate Verwaltungsorganisation 142
IV. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 145
V. Ergebnis 147
B. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung der Fragestellung 147
I. Keine Beeinflussung der freien Willensbildung der Befragungsteilnehmer 147
II. Präzise Formulierung 149
III. Verknüpfung mehrerer Fragestellungen 151
IV. Ergebnis 153
7. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Befragungsverfahren und an die Ermittlung des Befragungsergebnisses 155
A. Information der Teilnahmeberechtigten 155
I. Notwendigkeit und Mittel der Information 155
II. Information über die Auffassung der Gemeindeorgane 156
III. Ergebnis 158
B. Befragungstermin 158
I. Präferenz für einen Sonn- bzw. Feiertag als Befragungstag 158
II. Zulässigkeit mehrtägiger bzw. mehrwöchiger Befragungen 159
III. Kein Verbot der Befragung bei parallelem Bürgerbegehren 160
IV. Ergebnis 161
C. Stimmabgabe und Ergebnisermittlung 161
I. Befragungen mit Abstimmungscharakter 162
1. Anforderungen der Abstimmungsgrundsätze 162
a) Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, geheimen und gleichen Abstimmung 162
b) Grundsatz der öffentlichen Abstimmung 163
c) Zwischenergebnis 164
2. Briefbefragung 164
a) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der öffentlichen Abstimmung 164
b) Verfassungsrechtliches Leitbild der Urnenabstimmung? 166
c) Ergebnis 166
3. Online-Befragung 167
a) Die Abstimmungsgrundsätze als Herausforderung für die Realisierung von Online-Befragungen 167
b) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der öffentlichen Abstimmung 168
c) Ergebnis 170
II. Befragungen ohne Abstimmungscharakter 171
8. Kapitel: Verfassungswidrige Einwohner- und Bürgerbefragungen 172
A. Widerspruch des Bürgermeisters 172
B. Einschreiten der Rechtsaufsicht 173
C. Keine Auswirkungen auf die Entscheidung in der Sache 174
D. Ergebnis 174
9. Kapitel: Zusammenfassung und Entwurf eines Regelungsvorschlags 175
A. Inhaltliche Ausgestaltung des Regelungsvorschlags 176
I. Initiativberechtigung des Gemeinderats 176
II. Befragungsgegenstand 177
III. Teilnahmeberechtigte 178
IV. Modalitäten der Stimmabgabe 178
B. Regelungsstandort 179
C. Regelungsvorschlag 180
Anhang: Bestehende gesetzliche Regelungen zu Einwohner- und Bürgerbefragungen 182
Literaturverzeichnis 184
Sachwortverzeichnis 201