Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen

Nicolai Fabian Götz

doi:10.3790/978-3-428-58850-3

Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen

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Götz, N. (2023). Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58850-3

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Der verfassungsrechtliche Rahmen gemeindlicher Einwohner- und Bürgerbefragungen

Götz, Nicolai Fabian

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 110

(2023)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58850-3
978-3-428-18850-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58850-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 202
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2023
D&H 2023
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Nicolai Götz studierte von 2014 bis 2019 Rechtswissenschaft an der Eberhard Karls Universität Tübingen. Seit 2015 arbeitet er am dortigen Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Kommunalrecht von Frau Professor Dr. Barbara Remmert. Seine im Anschluss an die Erste juristische Prüfung begonnene Dissertation schloss er 2022 ab. Seit April 2022 absolviert Nicolai Götz den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Tübingen.

Abstract

Bereits in fünf Bundesländern wurden gesetzliche Regelungen für gemeindliche Einwohner- bzw. Bürgerbefragungen geschaffen. Befragungen werden aber auch in den Bundesländern praktiziert, in denen hierfür keine gesetzliche Grundlage besteht, wie beispielsweise in Baden-Württemberg. Die Anforderungen, die bei der Durchführung von Einwohner- und Bürgerbefragungen zu beachten sind, ergeben sich dann allein aus dem Verfassungsrecht. Daher untersucht die Arbeit die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen gemeindlicher Befragungen. Dabei legt sie einen besonderen Schwerpunkt auf die Frage, inwieweit die Teilnahme an einer gemeindlichen Befragung als Ausübung von Staatsgewalt anzusehen ist. Denn für die rechtmäßige Durchführung von Befragungen kommt es maßgeblich darauf an, ob sie als Abstimmungen i. S. v. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG zu qualifizieren sind. Ihre Ergebnisse nimmt die Arbeit zum Anlass, um einen eigenen Regelungsvorschlag für die baden-württembergische Gemeindeordnung zu konzipieren.»The Constitutional Framework of Municipal Surveys of Residents and Citizens«: Municipal surveys of residents and citizens also take place in those federal states whose municipal law does not provide a legal basis for this. That is why the thesis examines the constitutional framework of municipal surveys. The study places particular emphasis on the question whether participation in a municipal survey needs to be regarded as the exercise of state power. Based on its results, the thesis drafts a regulatory proposal for the municipal code of Baden-Württemberg.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	15
A. Problemstellung	15
B. Stand der Forschung	19
C. Gang der Untersuchung	20
1. Kapitel: Kennzeichen, Abgrenzung, Definition und Beispiele	21
A. Kennzeichen	21
I. Keine rechtliche Bindungswirkung, sondern Entscheidungshilfe	21
II. Initiativberechtigung des Gemeinderats	23
III. Beschränkung auf Angelegenheiten aus dem Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats	24
IV. Vorgegebene Antwortmöglichkeiten	24
B. Abgrenzung zu demoskopischen Umfragen und zur dialogischen Bürgerbeteiligung	26
I. Abgrenzung zu demoskopischen Umfragen	26
II. Abgrenzung zur dialogischen Bürgerbeteiligung	28
C. Definition	29
D. Beispiele	29
I. Befragung der Stadt Köln zum Ausbau des Godorfer Hafens	30
II. Befragung der Stadt Falkensee zum Bau eines Hallenbads	30
III. Befragung der Stadt Tübingen zum (Um-)Bau eines Hallenbads und eines Konzertsaals	31
IV. Befragung der Stadt Bingen am Rhein über die Verkehrsanbindung des Rhein-Nahe-Ecks	33
V. Befragung der Stadt Tübingen zur Sperrung der Mühlstraße	33
VI. Befragung der Stadt Seligenstadt zur zukünftigen Nutzung der Hans-Memling-Schule	34
VII. Befragung der Gemeinde Holdorf zur Finanzierung von Straßensanierungsmaßnahmen	35
2. Kapitel: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt?	37
A. Volksbefragungsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	39
I. Sachverhalt	39
II. Rechtliche Wertung des Bundesverfassungsgerichts	40
B. Übertragung der Volksbefragungsrechtsprechung auf Einwohner- und Bürgerbefragungen	42
I. Notwendigkeit zusätzlicher Abgrenzungskriterien	42
1. Durchführung der Befragungen aufgrund gesetzlicher Regelungen	42
2. Staatsvolk als Adressat der Befragung	43
a) Exkurs: Volksbegriff des Grundgesetzes	43
aa) Verständnis auf Gemeindeebene	43
bb) Anderes Verständnis infolge der Einfügung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG?	45
b) Zwischenergebnis	46
3. An Wahlen und Abstimmungen orientierte Ausgestaltung der Befragung	47
a) Formell-gesetzliche Vorgaben	47
b) Vorgaben aus gemeindlichen Satzungen	50
aa) Satzung für Einwohnerbefragungen der Stadt Eisenach	50
bb) Hauptsatzung der Stadt Potsdam	51
cc) Satzung über die Durchführung von Einwohnerbefragungen der Stadt Tübingen	52
dd) Einwohnerbeteiligungssatzungen der Stadt Brandenburg an der Havel und der Gemeinde Panketal	53
c) Zwischenergebnis	53
4. Schlussfolgerung	53
II. Unterschied zwischen politischer und staatlicher Willensbildung	54
III. Berücksichtigung des Kriteriums der Entscheidungsfindung für die Bestimmung der Zielsetzung einer Befragung	57
1. Faktische Beeinflussung des Gemeinderats als Ziel der Befragung	58
2. Maßgebliche Bewertungskriterien	59
C. Einordnung von Beispielen	62
I. Befragung der Stadt Tübingen zum (Um-)Bau eines Hallenbads und eines Konzertsaals	62
II. Befragung der Stadt Bingen am Rhein über die Verkehrsanbindung des Rhein-Nahe-Ecks	63
III. Befragung der Stadt Seligenstadt zur zukünftigen Nutzung der Hans-Memling-Schule	64
D. Ergebnis	65
3. Kapitel: Vereinbarkeit von Einwohner- und Bürgerbefragungen mit dem Grundsatz des freien Mandats	66
A. Verfassungsrechtliche Herleitung	67
B. Keine Bindung an Verpflichtungen und Aufträge	69
C. Faktische Bindung durch Einwohner- und Bürgerbefragungen	70
I. Unmöglichkeit einer allgemeinen Aussage zur faktischen Bindung	71
II. Maßgebliches Kriterium: Bestehen einer faktischen Befolgungspflicht	72
III. Zwangspotenzial von Einwohner- und Bürgerbefragungen	73
D. Ergebnis	76
4. Kapitel: Verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage	77
A. Vorrang des Gesetzes	78
I. Abschließender Charakter der Gemeindeordnung Baden-Württemberg?	79
1. Bereits bestehende Regelungen der Einwohner- und Bürgerbeteiligung in Baden-Württemberg	79
a) Einwohnerinformation	79
b) Mitwirkung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozess	80
c) Bürgerentscheid	82
aa) Exkurs: § 21 Abs. 1 GemO BW als Rechtsgrundlage für Befragungen?	83
bb) Zwischenergebnis	84
d) Initiierungsrechte der Einwohner- und Bürgerschaft	84
2. Abschließender Charakter der Entscheidungszuständigkeiten	85
3. Beteiligungsformen unterhalb der „Schwelle“ des Entscheidens	87
a) Gemeindeordnung von 1955	88
aa) Gesetzesbegründung	88
bb) Beratungen im Landtag	89
b) Reform von 1975	91
aa) Gesetzesbegründung	91
bb) Beratungen im Landtag	93
c) Reform von 2005	94
d) Reform von 2015	95
4. Zwischenergebnis	96
II. Anwendung auf Einwohner- und Bürgerbefragungen	96
III. Ergebnis	97
B. Vorbehalt des Gesetzes	97
I. Wesentlichkeitsrechtsprechung	99
II. Verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung an die Gemeinden	103
1. Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung	103
2. Ausschließlichkeit der Kompetenzzuweisung	106
III. Demokratieprinzip	107
1. Anknüpfungspunkt 1: Kollision mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie	107
2. Anknüpfungspunkt 2: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt	109
IV. Ergebnis	110
C. Abschließende Bewertung	111
5. Kapitel: Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Kreis der Befragungsteilnehmer	113
A. Teilnahmeberechtigung ausländischer Einwohner	113
I. Maßgebliches Kriterium: Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt	113
II. Schlussfolgerungen	114
III. Teilnahmeberechtigung von Unionsbürgern an Befragungen mit Abstimmungscharakter	115
1. Verfassungsmäßigkeit von Art. 72 Abs. 1 S. 2 LV BW	116
a) Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG als Öffnungsklausel zugunsten des Unionsrechts	117
b) Entscheidungsspielraum der Länder	118
c) Begründung der Abstimmungsberechtigung anhand der unionsrechtlichen Maßgaben	120
2. Ergebnis	122
B. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit eines Mindestalters für die Befragungsteilnahme	123
I. Keine expliziten verfassungsrechtlichen Vorgaben	123
II. Befragungen mit Abstimmungscharakter	124
1. Prinzip der Volkssouveränität	124
a) Grundgesetz	124
b) Baden-württembergische Landesverfassung	126
2. „Abstimmungsreife“	128
III. Befragungen ohne Abstimmungscharakter	130
IV. Ergebnis	131
C. „Befragung“ nur bestimmter gesellschaftlicher Gruppen	132
6. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Fragestellung	135
A. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den Befragungsgegenstand	135
I. Verfassungsrechtliche Kompetenzordnung	135
1. Begrenzung auf den gemeindlichen Kompetenzbereich	135
2. Ausnahme bei spezieller Betroffenheit	136
3. Zwischenergebnis	138
II. Vorrang des Gesetzes	138
1. Begrenzung auf den Aufgabenbereich des Gemeinderats	138
2. Zwischenergebnis	142
III. Aufgabenadäquate Verwaltungsorganisation	142
IV. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG	145
V. Ergebnis	147
B. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung der Fragestellung	147
I. Keine Beeinflussung der freien Willensbildung der Befragungsteilnehmer	147
II. Präzise Formulierung	149
III. Verknüpfung mehrerer Fragestellungen	151
IV. Ergebnis	153
7. Kapitel: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Befragungsverfahren und an die Ermittlung des Befragungsergebnisses	155
A. Information der Teilnahmeberechtigten	155
I. Notwendigkeit und Mittel der Information	155
II. Information über die Auffassung der Gemeindeorgane	156
III. Ergebnis	158
B. Befragungstermin	158
I. Präferenz für einen Sonn- bzw. Feiertag als Befragungstag	158
II. Zulässigkeit mehrtägiger bzw. mehrwöchiger Befragungen	159
III. Kein Verbot der Befragung bei parallelem Bürgerbegehren	160
IV. Ergebnis	161
C. Stimmabgabe und Ergebnisermittlung	161
I. Befragungen mit Abstimmungscharakter	162
1. Anforderungen der Abstimmungsgrundsätze	162
a) Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, geheimen und gleichen Abstimmung	162
b) Grundsatz der öffentlichen Abstimmung	163
c) Zwischenergebnis	164
2. Briefbefragung	164
a) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der öffentlichen Abstimmung	164
b) Verfassungsrechtliches Leitbild der Urnenabstimmung?	166
c) Ergebnis	166
3. Online-Befragung	167
a) Die Abstimmungsgrundsätze als Herausforderung für die Realisierung von Online-Befragungen	167
b) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der öffentlichen Abstimmung	168
c) Ergebnis	170
II. Befragungen ohne Abstimmungscharakter	171
8. Kapitel: Verfassungswidrige Einwohner- und Bürgerbefragungen	172
A. Widerspruch des Bürgermeisters	172
B. Einschreiten der Rechtsaufsicht	173
C. Keine Auswirkungen auf die Entscheidung in der Sache	174
D. Ergebnis	174
9. Kapitel: Zusammenfassung und Entwurf eines Regelungsvorschlags	175
A. Inhaltliche Ausgestaltung des Regelungsvorschlags	176
I. Initiativberechtigung des Gemeinderats	176
II. Befragungsgegenstand	177
III. Teilnahmeberechtigte	178
IV. Modalitäten der Stimmabgabe	178
B. Regelungsstandort	179
C. Regelungsvorschlag	180
Anhang: Bestehende gesetzliche Regelungen zu Einwohner- und Bürgerbefragungen	182
Literaturverzeichnis	184
Sachwortverzeichnis	201

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