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Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage und Parlamentsgesetze

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Klatt, T. (2023). Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage und Parlamentsgesetze. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des institutionellen Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58755-1
Klatt, Tobias. Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage und Parlamentsgesetze: Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des institutionellen Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58755-1
Klatt, T (2023): Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage und Parlamentsgesetze: Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des institutionellen Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichtsbarkeit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58755-1

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Verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage und Parlamentsgesetze

Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des institutionellen Verhältnisses von Bundesverfassungsgericht und Verwaltungsgerichtsbarkeit

Klatt, Tobias

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1501

(2023)

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About The Author

Tobias Klatt studierte Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück mit einer wirtschaftswissenschaftlichen Zusatzausbildung und dem Schwerpunkt »Deutsches und Europäisches Unternehmens- und Kapitalmarktrecht«. Den juristischen Vorbereitungsdienst absolvierte er am Oberlandesgericht Oldenburg. Anschließend nahm er ein Promotionsstudium unter Betreuung von Herrn Prof. Dr. Hinnerk Wißmann an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster auf. Promotionsbegleitend war er bei einer internationalen Rechtsanwaltskanzlei in Düsseldorf beschäftigt, bei der er seit Abschluss der Promotion als Rechtsanwalt im Öffentlichen Wirtschaftsrecht tätig ist.

Abstract

Unter Berufung auf den Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen von Rechtssatzverfassungsbeschwerdeverfahren gegen Parlamentsgesetze zuletzt zunehmend auf eine vorrangige verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage verwiesen. Die Zuständigkeitsverteilung unter den Gerichtsbarkeiten bleibt in dieser Beziehung im Einzelnen unklar, was jüngst etwa die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur »Bundesnotbremse« im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie veranschaulicht haben.

Die Untersuchung widmet sich insoweit der Frage der Abgrenzung von verwaltungs- und verfassungsgerichtlichem Rechtsschutz. Ausgehend von einer institutionellen Grundperspektive wird die Entwicklung der hier wesentlichen Rechtsprechungslinie nachgezeichnet und einer rechtssystematischen Bewertung zugeführt. Dabei werden die Auswirkungen auf das institutionelle Verhältnis zwischen den Gerichtsbarkeiten beleuchtet und rechtspraktische Erwägungen angestellt.
»Declaratory Actions before Administrative Courts and Parliamentary Acts. An Analysis with Special Regard to the Institutional Relationship Between the Federal Constitutional Court and Administrative Courts«: The thesis focuses on the distinction between administrative and constitutional legal actions regarding parliamentary acts. Starting from a basic institutional perspective, the thesis outlines and assesses the key developments in case law in a systematic approach. In this context, the implications for the institutional relationship between the two jurisdictions as well as practical legal issues are discussed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 18
1. Teil: Einleitung 25
A. Untersuchungsgegenstand 25
B. Gang der Untersuchung 27
2. Teil: Verfassungsgerichte und Fachgerichte 29
A. Rahmen der Untersuchung: eine funktionale Betrachtung 29
B. Begriffe von Verfassungs- und Fachgerichtsbarkeit 30
I. Begriff der Verfassungsgerichtsbarkeit 30
1. Institutionen der Verfassungsgerichtsbarkeit nach einem formellen Verständnis 31
a) Bundesverfassungsgericht 31
b) Verfassungsgerichte der Länder 33
2. Erweitertes Verständnis vom Begriff der Verfassungsgerichtsbarkeit? 34
II. Begriff der Fachgerichtsbarkeit 35
C. Normative Kompetenzabgrenzung 36
I. Enumerationsprinzip vs. Generalklausel 37
1. Enumerationsprinzip des Art. 93 GG 37
2. Generalklausel des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO 38
a) Diskussionsstand: Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art 40
aa) Formelle Theorie 40
bb) Materielle Theorien 41
(1) Theorie der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit 41
(2) Materieller Ansatz in der Rechtsprechung 42
(3) Materielle Subjektstheorie 43
(4) Reimers Ansatz 43
(5) Schenkes Ansatz 44
cc) Zwischenergebnis 45
b) Grundrechte und Verfassungsstreitigkeiten 46
II. Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG und Verfassungsbeschwerde nach § 90 Abs. 1 BVerfGG 47
III. Aussetzungs- und Vorlagepflichten nach Art. 100 Abs. 1 GG 48
1. Regelungsgehalt 48
2. Sinn und Zweck 50
3. Konsequenzen für das Verhältnis der Gerichtsbarkeiten zueinander 51
IV. Grundsätze der Rechtswegerschöpfung und der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, § 90 Abs. 2 BVerfGG 55
1. Allgemeines 55
2. Entwicklung des Subsidiaritätsgrundsatzes 58
a) Normative Anknüpfung und richterliche Rechtsfortbildung 58
b) Abgrenzung zum Gebot der Rechtswegerschöpfung 60
3. Inhalt des Subsidiaritätsgrundsatzes 62
a) Formelle Subsidiarität 62
aa) Subsidiarität der Urteilsverfassungsbeschwerde 62
bb) Subsidiarität der Rechtssatzverfassungsbeschwerde 65
b) Materielle Subsidiarität 67
aa) Vortragsobliegenheit 68
bb) Rügeobliegenheit 68
(1) Prozessuale Rügen 68
(2) Rüge von Verfassungsverstößen 69
(a) Grundsatz 69
(b) Ausnahmen 71
(c) Kritik 72
4. Rechtfertigung des Subsidiaritätsgrundsatzes durch das Bundesverfassungsgericht 73
a) Feststellung der Tatsachen- und Rechtsgrundlagen durch die Fachgerichte 73
b) Entwicklung einer gefestigten Rechtsprechung der Fachgerichte 77
c) Entlastung 78
5. Ausnahmen 80
a) Vorabentscheidung, § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG 81
aa) Allgemeines 81
bb) Anwendbarkeit auf den Subsidiaritätsgrundsatz 82
cc) Voraussetzungen einer Vorabentscheidung 83
b) Grenze der Zumutbarkeit 84
aa) Prozessuale Aspekte 85
bb) Materielle Aspekte 85
(1) Nicht mehr zu korrigierende Dispositionen 85
(2) Sinn- und aussichtsloser fachgerichtlicher Rechtsschutz 86
(3) Allein verfassungsrechtlicher Sachverhalt 88
(4) „Damokles-Rechtsprechung“ 91
V. Resümee 95
D. Funktionsbestimmung 97
I. Verfassungsgerichte 97
1. Kontrollfunktion 97
a) Normenkontrolle als klassische Verfassungsstreitigkeit 98
b) Doppelfunktion der Kontrolltätigkeit 98
2. Verfassungsinterpretation 101
II. Fachgerichtsbarkeit 102
1. Im Allgemeinen: Funktionsbeschreibung für die Fachgerichtsbarkeit 102
a) Funktionsbestimmung im formellen Sinn 102
b) Funktionsbestimmung im materiellen Sinn 103
c) Funktionsbestimmung im funktionellen Sinn 104
2. Im Besonderen: Funktionsbeschreibung für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 104
a) Vorrangig: Subjektiver Rechtsschutz 105
b) Auch: Objektiver Rechtsschutz 106
III. Zwischenergebnis 108
3. Teil: Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz betreffend Parlamentsgesetze 110
A. (K)ein Rechtsweg gegen Parlamentsgesetze? 110
I. Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG 111
1. Rechtsverletzung 111
2. Öffentliche Gewalt 111
a) Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen 111
b) Erlass von Parlamentsgesetzen 112
aa) Ablehnende Haltung des Bundesverfassungsgerichts 112
bb) Kritik in der Literatur 113
II. Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes 115
1. Kontrolle untergesetzlicher Rechtsnormen 115
a) Inzidente Normenkontrolle 115
b) Prinzipale Normenkontrolle 117
2. Kontrolle von Parlamentsgesetzen 120
III. Auswirkungen auf die Grundsätze der Rechtswegerschöpfung und der Subsidiarität 122
B. Subjektiver Rechtsschutz betreffend Parlamentsgesetze 125
I. Normverwerfungsmonopol 126
II. Möglichkeiten der Inzidentkontrolle 127
1. Richterliches Prüfungsrecht der Fachgerichte 127
a) Verfassungsgeschichtliche Entwicklung des Prüfungsrechts 127
b) Umfang des Prüfungsrechts 128
2. Rechtsschutz im Rahmen von „Vollzugsstreitigkeiten“ 131
III. Rechtsschutzlücken? 133
IV. Feststellungsklage als „allgemeine Normenabwehrklage“ 134
1. Entwicklungen in der Rechtsprechung 135
a) Feststellungsklage und untergesetzliche Rechtsnormen 136
aa) Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung 136
(1) Ausgangspunkt 136
(2) Feststellungsklagen gegen den Normgeber 137
bb) Verfassungsgerichtliche Rechtsprechung 140
(1) Ausgangspunkt 140
(2) Aktuelle Entwicklungen 141
b) Feststellungsklage und Parlamentsgesetze 142
aa) Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung 142
(1) Ausgangspunkt 142
(2) Unterinstanzliche Rechtsprechung 143
bb) Verfassungsgerichtliche Rechtsprechung 146
(1) Formelle Landesgesetze 146
(a) BVerfGE 74, 69: Süddeutscher Rundfunk Rechnungsprüfung 146
(b) BVerfGE 145, 20: Spielhallenzulassung 148
(c) BVerfGE 150, 309: Kfz-Kennzeichenkontrolle BW-HE 148
(d) 1 BvR 2771/18: IT-Sicherheitslücken 150
(2) Formelle Bundesgesetze 151
(a) BVerfGE 142, 268: Bestellerprinzip 151
(b) BVerfGE 143, 246: Atomausstieg 152
(c) BVerfGE 154, 152: BND – Ausland-Ausland-Aufklärung und Folgeentscheidungen 153
(d) BVerfGE 157, 30: Klimaschutz 154
(e) 1 BvR 781/21: Bundesnotbremse I 155
(f) Kammerentscheidungen 156
c) Resümee 163
aa) Renaissance der Feststellungsklage als Normenabwehrklage 164
bb) Fehlende Differenzierung zwischen Bundes- und Landesgesetzen 165
cc) Fehlende Differenzierung zwischen untergesetzlichen und formellen Rechtsnormen 168
dd) Fehlende Differenzierung unter self-executing Gesetzen 170
2. Kritik in der Literatur 172
a) Feststellungsklage und untergesetzliche Rechtssätze 172
b) Feststellungsklage und Parlamentsgesetze 175
3. Sachurteilsvoraussetzungen der Feststellungsklage als allgemeine Normenabwehrklage betreffend self-executing Parlamentsgesetze 179
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 179
aa) Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art 180
(1) Formelle Theorie 180
(2) Materielle Theorien 181
(a) Theorie der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit 181
(b) Materieller Ansatz in der Rechtsprechung 181
(c) Materielle Subjektstheorie 181
(d) Reimers Ansatz 182
(e) Schenkes Ansatz 183
(3) Zwischenergebnis 183
bb) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit 184
(1) Anknüpfungspunkt 185
(2) Abgrenzungstheorien 186
(3) Konsequenz 187
b) Statthaftigkeit 188
aa) Feststellungsfähiges Rechtsverhältnis 189
(1) Rechtliche Beziehung unter den Beteiligten 190
(2) Bestimmter, bereits überschaubarer Sachverhalt 193
(3) Meinungsstreit 196
(4) Öffentlich-rechtliche Norm 197
bb) Zwischenergebnis 198
c) Klagebefugnis 199
d) Passivlegitimation 199
e) Zuständigkeit des angerufenen Gerichts 200
f) Feststellungsinteresse 201
aa) Berechtigtes Interesse 201
bb) Qualifiziertes Feststellungsinteresse 202
(1) Straf- bzw. bußgeldbewehrte Normen 203
(a) Erfordernis einer konkreten Sanktionsgefahr? 204
(b) Stellungnahme 206
(2) Sonstiger Normvollzug möglich 209
cc) Zwischenergebnis 210
g) Subsidiarität der Feststellungsklage 211
aa) Allgemeines 211
bb) Subsidiarität gegenüber Anfechtungsklagen 212
cc) Subsidiarität gegenüber Verpflichtungsklagen 217
dd) Subsidiarität gegenüber allgemeinen Leistungsklagen 218
ee) Subsidiarität gegenüber Rechtsbehelfen im Ordnungswidrigkeitenverfahren 221
ff) Subsidiarität gegenüber Normenkontrollanträgen 221
gg) Zwischenergebnis 222
h) Übertragung der Jahresfrist nach § 93 Abs. 3 BVerfGG? 223
i) Zwischenergebnis 224
4. Suspendierung eines Parlamentsgesetzes im einstweiligen Rechtsschutzverfahren 224
a) Statthaftigkeit einer vorläufigen Feststellung 224
b) Keine Vorwegnahme der Hauptsache 225
4. Teil: Konsequenzen für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtsuchende 229
A. Konsequenzen für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 229
I. Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Verfassungsgerichtsbarkeit 229
1. Aufgabenparallelität: Grundrechtsschutz 229
a) Fachgerichtliche Erstinterpretation 230
b) Zeitlich und qualitativ nachgelagerter verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz 231
c) Unterschiedliche Entscheidungswirkung und Verfassungsinterpretation 232
d) Begrenzter objektiver Rechtsschutz 233
2. Einflussnahmemöglichkeiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit 234
a) „Röhrensystem“ 235
b) „Neue“ Grundrechte 237
3. Verwaltungsgerichte als Teil der Verfassungsgerichtsbarkeit 238
a) Materielle Verfassungsgerichtsbarkeit 238
b) Stellungnahme 240
c) Zwischenergebnis 242
II. Wandel der Rollenverteilung? 243
1. Konstitutionalisierung des fachgerichtlichen Verfahrens? 243
2. Objektivierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes? 244
3. Fortentwicklung von „Emanzipationstendenzen“? 245
4. Begründung eines Kooperationsverhältnisses? 247
a) Idee vom Kooperationsverhältnis 247
b) Kritik in der Literatur 249
c) Sonderfall: Rechtsschutz betreffend Parlamentsgesetze 249
III. Resümee 251
B. Konsequenzen für Rechtsuchende 253
I. Grundsatz: Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten 253
1. Ausgangssituation 253
2. Rechtsschutz in der Hauptsache 254
a) Fehlende rechtliche Beziehung 254
b) Bestimmter, bereits überschaubarer Sachverhalt und qualifiziertes Feststellungsinteresse 256
3. Rechtsschutz im einstweiligen Rechtsschutzverfahren 258
4. Antragsformulierung 258
II. Ausnahme: der direkte Weg zum Verfassungsgericht 262
1. Anwendbarkeit der Ausnahmen vom Subsidiaritätsgrundsatz 262
2. Prozessuale Geltendmachung 262
a) Vortrag für eine allgemeine Bedeutung der Verfassungsbeschwerde 262
b) Vortrag für einen schweren und unabwendbaren Nachteil 263
c) Vortrag für die offensichtliche Unzulässigkeit oder Aussichtslosigkeit einer vorrangigen Feststellungsklage 264
d) Vortrag im Sinne der „Damokles-Rechtsprechung“ 265
e) Vortrag für einen allein verfassungsrechtlichen Sachverhalt 266
III. Rechtsschutzdefizit? 268
1. Gefahr der Rechtsschutzlücke? 268
a) Rechtssatz- oder Urteilsverfassungsbeschwerde 268
b) Jahresfrist und Verfahrensparallelität 270
aa) 1. Konstellation: Prozessurteil und Jahresfrist nachträglich verstrichen 271
(1) Parallele Antragstellung 271
(2) Rechtsschutzfreundliche Auslegung der Jahresfrist 272
(3) Bewertung 274
bb) 2. Konstellation: Prozessurteil und Jahresfrist von vorneherein verstrichen 275
(1) Hinausschieben der Jahresfrist 277
(2) Prozessgrundrechtsverletzung 279
2. Fachgerichtlicher Umweg? 281
a) Unzumutbare Anforderungen? 281
b) Überlange Verfahrensdauer? 285
c) Lösungsansatz 288
3. Zwischenergebnis 292
5. Teil: Schlussbetrachtung 294
Literaturverzeichnis 300
Sachverzeichnis 319