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Netzwerke als Ergänzung des Vollzugskontrollinstrumentariums im EU-Umweltrecht

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Rothfuß, K. (2023). Netzwerke als Ergänzung des Vollzugskontrollinstrumentariums im EU-Umweltrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58921-0
Rothfuß, Kaja. Netzwerke als Ergänzung des Vollzugskontrollinstrumentariums im EU-Umweltrecht. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58921-0
Rothfuß, K (2023): Netzwerke als Ergänzung des Vollzugskontrollinstrumentariums im EU-Umweltrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58921-0

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Netzwerke als Ergänzung des Vollzugskontrollinstrumentariums im EU-Umweltrecht

Rothfuß, Kaja

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 202

(2023)

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About The Author

Kaja Rothfuß studierte Rechtswissenschaften an der Eberhard Karls Universität Tübingen mit dem Schwerpunkt Öffentliches Wirtschaftsrecht, Infrastruktur und Umwelt. Nach der Ersten Juristischen Prüfung 2016 promovierte und arbeitete sie als Akademische Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Prof. Dr. Johannes Saurer, LL.M. (Yale) für Öffentliches Recht, Umweltrecht, Infrastrukturrecht und Rechtsvergleichung in Tübingen. Im Wintersemester 2022/2023 wurde ihr von der Juristischen Fakultät der Universität Tübingen der Titel eines Doktors der Rechte verliehen. Im April 2023 schloss sie den Juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Tübingen mit Bestehen der Zweiten Juristischen Prüfung ab.

Abstract

Als Hüterin der Verträge ist es Aufgabe der Kommission, den Vollzug des EU-Umweltrechts durch die Mitgliedstaaten sicherzustellen. Dazu gibt ihr das Primärrecht das Vertragsverletzungsverfahren als politisch und rechtlich wirkendes Durchsetzungsinstrument an die Hand, das in den vergangenen Jahren effektiver gestaltet und durch Hilfsinstrumente ergänzt wurde. Ressourcen- und Kompetenzgrenzen sowie strukturimmanente Schwächen des Vertragsverletzungsverfahrens verlangen daneben jedoch einen Rückgriff auf alternative, ungeregelte Kontrollinstrumente. Das Potenzial der Zusammenarbeit staatlicher Hoheitsträger in Netzwerken hat die Kommission früh erkannt und in ihre Vollzugssicherungsstrategie integriert. Im Zuge von Technisierung und Digitalisierung haben sich europaweite Netzwerke wie IMPEL oder EIONET als kooperative Problembewältigungsmechanismen zu einer tragenden Säule des EU-Vollzugskontrollsystems entwickelt, die heute neben dem klassischen Vertragsverletzungsverfahren steht.»Networks Complementing the Compliance Assurance Toolkit in EU Environmental Law«: As guardian of the Treaties, the Commission is responsible for assuring compliance with EU environmental law. In addition to the enforcement by means of infringement procedures, the Commission uses informal instruments to monitor and promote member state’s compliance performance. In doing so, it has recognized the potential of cooperation between state authorities in Europe-wide networks and integrated this into its own supranational compliance assurance strategy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abbildungsverzeichnis 17
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
I. Der Vollzug des EU-Umweltrechts als neuralgischer Punkt 24
II. Die Entwicklung des EU-Vollzugskontrollsystems als dynamischer Prozess 26
III. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchungen 30
1. Teil: Grundlagen 32
A. Terminologische Klarstellungen 34
I. Der Begriff des „Unionsrechtsvollzugs“ als Gegenstand der Vollzugskontrolle 34
1. Terminologie im rechtswissenschaftlichen Diskurs 34
2. Definition am Maßstab des Vollzugskontrollauftrags der Kommission 36
3. „Vollzug“ und Synonyme im Sinne dieser Arbeit 38
II. Der Begriff des „Vollzugsdefizits“ 39
III. Der Begriff der „Vollzugskontrolle“ im Sinne dieser Arbeit 41
1. „Kontrolle“ als Tätigkeitsbeschreibung 41
2. „Kontrolle“ und „Kooperation“ in der EU: Systemtheoretische Grundlagen und Beschreibungskategorien 42
3. Die Compliance-Assurance-Strategie der Kommission: Drei Dimensionen der Vollzugskontrolle 46
B. Vollzugsdefizite im Umweltsektor 48
I. Vorteile des effektiven EU-Umweltrechtsvollzugs 51
1. Auswirkungen auf den Haushalt 52
2. Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarkts 53
3. Green Tech als ökonomische Perspektive 53
II. Ursachenforschung: Sektorspezifische und allgemeine Vollzugsschwierigkeiten 56
1. Ressourcen- und Informationsdefizite in der Verwaltung 57
2. Geringer Vollzugswille und fehlendes Umweltbewusstsein 58
3. Inkohärenz und Komplexität des EU-Umweltrechts 61
4. Kooperations- und Koordinationsaufwand: Umweltschutz als grenzüberschreitende Herausforderung 62
5. Das umweltrechtliche Repräsentationsdefizit 63
III. Auswertung 64
C. Rahmenbedingungen der Vollzugskontrolle 65
I. Vollzugskontrolle in den Mitgliedstaaten 65
II. Vollzugskontrolle auf EU-Ebene 68
1. Die Schlüsselrolle der Kommission im Vollzugskontrollsystem der EU 68
a) Die Kommission als „Motor der Integration“ 68
b) Der Vollzugskontrollauftrag gemäß Art. 17 I 2 EUV 70
aa) Beschränkung des Kontrollgegenstands auf Maßnahmen vorlagepflichtiger Akteure? 71
bb) Beschränkung des Kontrollmaßstabs auf „spezifisches Unionsrecht“? 74
cc) Auswertung 75
2. Der Gerichtshof der Europäischen Union als oberste Kontrollinstanz 76
3. Unterstützung durch Agenturen 78
a) Errichtung und Organisation der Europäischen Umweltagentur 79
b) Aufgabenbereich und Kompetenzen 80
4. Ergänzung des EU-Vollzugskontrollsystems durch Netzwerke 82
D. Rahmenbedingungen des Unionsrechtsvollzugs 83
I. Der legislative Vollzug des Unionsrechts 85
II. Der administrative Vollzug des Unionsrechts 88
1. Verwaltungsvollzug im europäischen Verwaltungsverbund 89
2. Die institutionelle und verfahrensmäßige Autonomie der Mitgliedstaaten 91
3. Vollzugsföderalismus nach Maßgabe des Art. 291 AEUV 93
a) Grammatische Auslegung 94
b) Die systematische Stellung des Art. 291 AEUV innerhalb des Vertragsgefüges 94
c) Die norminterne Systematik des Art. 291 AEUV 95
aa) Bezug zum vertikalen Kompetenzverhältnis 96
bb) Art. 291 II AEUV als verwaltungskompetenzregelnde Ausnahme 97
cc) Art. 291 AEUV als kompetenzschützende Vorrangentscheidung 100
d) Auswertung 103
2. Teil: Das Vertragsverletzungsverfahren als „klassisches“ Vollzugskontrollinstrument und seine Fortentwicklung 104
A. Die Rolle des Vertragsverletzungsverfahrens für die Durchsetzung des EU-Umweltrechts: Fallbeispiele und empirischer Befund 105
B. Funktionsweise und Durchsetzungskraft des Vertragsverletzungsverfahrens 113
I. Das Vertragsverletzungsverfahren als Kontrollinstrument der Kommission 113
II. Verfahrensstruktur 114
1. Das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV: Das Erstverfahren 115
a) Die außergerichtliche Verfahrensphase: Das formelle Vorverfahren 115
b) Die gerichtliche Verfahrensphase 118
2. Das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 260 II AEUV: Das Zweitverfahren 120
3. Stoßrichtung und Funktionen 122
III. Instrumenteller Zuschnitt und funktionale Grenzen 125
1. Der Kontrollmaßstab 126
2. Der Kontrollgegenstand 127
3. Auswertung 128
IV. Rechtliche und politische Durchsetzungskraft des Vertragsverletzungsverfahrens 129
1. Das Vertragsverletzungsurteil 130
a) Umfang der Befolgungspflicht 131
b) Das Behauptungsvermögen unionsrechtlicher Korrekturpflichten gegenüber mitgliedstaatlichen Einwänden 133
2. Finanzielle Sanktionen im Vertragsverletzungsverfahren 135
a) Pauschalbetrag und Zwangsgeld i. S. v. Art. 260 II AEUV 135
b) Berechnungsmethode 139
c) General and persistent infringements 142
3. Die Vollstreckung unionsgerichtlicher Vertragsverletzungs- und Sanktionsurteile 143
4. Staatshaftung als Sanktionsmittel 147
5. Effektivitätspolitische Bewertung 148
a) Das Vertragsverletzungsverfahren als politisches und rechtliches Durchsetzungsinstrument 148
c) Praktische Eignung für die Durchsetzung des EU-Umweltrechts 150
V. Die Rolle der Kommission im Vertragsverletzungsverfahren 151
1. Einfluss auf den Verfahrensverlauf 152
a) Initiativfunktion 152
b) Die Kommission als Herrin des Verfahrens 152
c) Rechtliche Rahmenbedingungen 153
aa) Rechtspflicht zur Verfolgung einer Vertragsverletzung 153
bb) Prozessuale Durchsetzungsmöglichkeiten und gerichtliche Überprüfbarkeit 156
cc) Ermessensreduktion und Selbstbindung 158
d) Exkurs: Die Rolle der Kommission im Verfahren nach Art. 259 AEUV 162
2. Einfluss auf den Entscheidungsinhalt 163
a) Einfluss auf den Inhalt des Vertragsverletzungsurteils nach Art. 260 I AEUV 163
b) Einfluss auf den Inhalt des Sanktionsurteils gemäß Art. 260 II AEUV 164
3. Auswertung 167
a) Investigationsaufgabe 168
b) Kommunikationsaufgabe 168
c) Selektionsaufgabe 169
VI. Schwachstellen des Vertragsverletzungsverfahrens 169
1. Informations- und Überwachungsdefizite 170
a) Aktive Investigation: Auskunftsrechte und Inspektionsbefugnisse 170
b) Passive Investigation: Die Kommission als Informationsempfängerin 173
aa) Mitteilungspflichten 174
(1) Unterrichtungspflichten 174
(2) Berichtspflichten 174
(3) Richtlinienbezogene Mitteilungspflichten 176
bb) Informationsbeschaffungspflichten: Staatliche Umweltüberwachungs- und Inspektionspflichten 177
cc) Bewertung mit Blick auf das Vertragsverletzungsverfahren 181
2. Verfahrensbedingte Schwächen: Der Zeitfaktor 183
3. Kapazitätsgrenzen 186
C. Fortentwicklung des Vertragsverletzungsverfahrens 187
I. Die Vertragsverletzungsbeschwerde 189
1. Die Vertragsverletzungsbeschwerde in der Praxis: Empirischer Befund 191
2. Funktionsweise 194
3. Die Rolle der Kommission im Verhältnis zu Beschwerdeführenden 197
a) Rechtliche Grundlagen des Beschwerdeverfahrens 198
b) Die Vertragsverletzungsbeschwerde im Spannungsfeld zwischen Partizipationsrechten und Kommissionsermessen 200
c) Die Bedeutung der Vertragsverletzungsbeschwerde für die Entwicklung des Vertragsverletzungsverfahrens 203
4. Auswertung 204
II. Das EU-Pilot-Verfahren 205
1. Funktionsweise und Kernelemente des EU-Pilot-Verfahrens 207
a) Strukturierung der informellen Vorverfahrensphase 207
b) Digitalisierung und Technisierung 208
c) Organisatorische Restrukturierung: Die zentralen Kontaktstellen 209
d) Auswertung 212
2. Einsatzbereich und Entwicklungsgeschichte 213
3. Auswertung 217
III. Die Einführung des verkürzten Verfahrens gemäß Art. 260 III AEUV 218
1. Funktionsweise 219
2. Instrumenteller Zuschnitt 221
a) Anwendungsbereich des Art. 260 III AEUV 222
aa) Auslegungsschwierigkeiten und formalistische Betrachtungsweise 222
bb) Anwendbarkeit auf Fälle der fehlerhaften Richtlinienumsetzung 224
cc) Anwendbarkeit auf Fälle der unvollständigen Richtlinienumsetzung 225
(1) Die Argumentation der Kommission 225
(2) Die Gegenposition: Rechtssicherheits- und ­Verhältnismäßigkeitsbedenken 227
(3) Auswertung und Beurteilung durch den EuGH 229
b) Pflichtverletzung: „Maßnahmen zur Umsetzung […] mitzuteilen“ 231
3. Die Rolle der Kommission: Rechtliche Grenzen der Ermessensausübung 233
4. Auswertung 234
IV. Die einstweilige Anordnung, Art. 279 AEUV 236
1. Die Zulässigkeit einstweiliger Anordnungen in Vertragsverletzungsangelegenheiten 238
2. Finanzielle Sanktionen zur Durchsetzung einstweiliger Anordnungen 241
3. Auswertung 242
D. Auswertung 242
I. Das Vertragsverletzungsverfahren als imperativ-kooperatives Instrument 243
II. Das Vertragsverletzungsverfahren als rechtlich-politisches Instrument 244
III. Das Vertragsverletzungsverfahren als Ausgangspunkt der Vollzugskontrolle 246
3. Teil: Netzwerke im Bereich der Vollzugskontrolle 247
A. Grundlagen der Netzwerkanalyse 251
I. Rezeptionsschwierigkeiten in der Rechtswissenschaft 252
II. Netzwerke als Bestandteil der Compliance-Assurance-Strategie der Kommission 254
1. Vorteile der Zusammenarbeit in Netzwerken: Kooperationsbedürfnisse von Kommission und Mitgliedstaaten 254
a) Grenz- und kompetenzüberschreitende Koordination 255
b) Informationelle Zusammenarbeit 256
c) Austausch von Fachwissen 258
2. Rechtliche Rahmenbedingungen: Verortung im europäischen Verwaltungssystem 259
a) Das Kooperationsprinzip in der EU 259
b) Verwaltungskooperation – Verwaltungsverbund – Netzwerk 263
III. Charakteristika europäischer Netzwerkstrukturen 266
1. Organisatorische Merkmale 267
a) Polyzentrität 267
b) Heterarchie 268
2. Akteursbezogene Merkmale 269
a) Entwicklungsoffenheit 269
b) Repräsentation 270
3. Tätigkeitsbezogene Merkmale 271
a) Informalität 271
b) Kontinuität 272
c) Interdependenz 273
d) Technische Komponente 273
4. Auswertung 275
B. Netzwerke im Bereich Compliance Promotion 276
I. Compliance Promotion als Teil der Vollzugssicherungsstrategie der Kommission 276
II. Der Begriff des „Practitioner Networks“ i. S. d. EU-Kommission 279
III. Practitioner Networks im Bereich der EU-Umweltpolitik 281
1. IMPEL: Der Prototyp 283
a) Grundlagen: Von Chester nach Brüssel 285
b) Aufbau und Funktionsweise 287
aa) Die IMPEL a.i.s.b.l. 288
(1) Die Generalversammlung 289
(2) Der Vorstand 289
(3) Expertenteams 289
bb) Netzwerkmitglieder 292
cc) Die Europäische Kommission 293
(1) Das Verhältnis zwischen Kommission und IMPEL 293
(2) Ausgestaltung des Kooperationsverhältnisses 295
c) Arbeitsweise und Einsatz digitaler Hilfsmittel 297
aa) Arbeitsschwerpunkt und Projektorganisation 297
bb) Projektbeispiele 298
(1) „Sharing best practice“: Informations- und Erfahrungsaustausch 298
(2) „Capacity building“ durch Wissensvermittlung 300
(3) „Coordinated actions“: Rechtsvollzug durch gemeinsames Vorgehen 302
cc) Wirkungsdimensionen der Netzwerkzusammenarbeit 304
(1) IMPEL aus Perspektive der Mitgliedstaaten 304
(2) IMPEL aus Perspektive der Kommission 306
(a) IMPEL als Compliance-Promotion-Mechanismus 307
(b) IMPEL als Compliance-Monitoring-Mechanismus 308
(c) IMPEL als Mechanismus zur Unterstützung der Compliance Promotion 309
2. NEPA: Das Netz europäischer Umweltbehörden 310
a) Aufbau und Verhältnis zur EU-Kommission 311
b) Zielsetzung und Arbeitsweise 312
c) Wirkungsdimension: NEPA aus Perspektive der Kommission 313
3. EUFJE: Das Richterforum 314
a) Aufbau und Verhältnis zur EU-Kommission 315
b) Zielsetzung und Arbeitsweise 316
c) Wirkungsdimension: EUFJE aus Perspektive der Kommission 316
4. EnviCrimeNet und ENPE: Netzwerke im Bereich der Umweltstrafverfolgung 317
a) EnviCrimeNet: Europäische Polizeibeamte gegen Umweltkriminalität 320
b) ENPE: Europäische Staatsanwälte gegen Umweltkriminalität 321
5. Bestandsaufnahme: Practitioner Networks als heterogene Materie 323
IV. Auswertung 325
1. Practitioner Networks als kompetenz- und ressourcenpolitische Kompromisslösung 326
2. Practitioner Networks als selbsttätige Vollzugsunterstützungsinstrumente 328
3. Practitioner Networks als „quasi-marktwirtschaftliche“ Mechanismen: Angebot und Nachfrage als effektivitätsbestimmender Faktor 330
4. Kompensationspotenzial gegenüber Kompetenz- und Ressourcendefiziten der Kommission 331
C. Netzwerke im Bereich Compliance Monitoring 333
I. Compliance Monitoring als Teil der Vollzugssicherungsstrategie der Kommission 333
II. EIONET: Das Europäische Umweltinformations- und Beobachtungsnetzwerk 334
1. Aufbau und Funktionsweise 335
a) Die Europäische Umweltagentur 335
b) Themenspezifische Ansprechstellen 337
c) Innerstaatliche Anlaufstellen 338
d) Die wichtigsten Bestandteile innerstaatlicher Umweltnetzwerke und nationale Referenzzentren 338
2. Tätigkeit und Relevanz moderner Informations- und Kommunikationstechnologien 340
3. Eingliederung in das gemeinsame Umweltinformationssystem (SEIS) 343
4. Rechtliche Grundlagen des EIONET: Entscheidungs- und Datenerhebungsbefugnisse der EUA 345
5. Wirkungsdimensionen der Netzwerkzusammenarbeit 347
a) EIONET als Compliance-Promotion-Mechanismus 349
b) EIONET als Mechanismus zur Unterstützung des Compliance Monitorings 350
6. Auswertung 352
D. Bewertung am Maßstab primärrechtlicher Grundsätze 355
I. Netzwerke im Lichte der Kompetenzordnung 357
1. Verstoß gegen den Grundsatz des dezentralen Vollzugs 357
2. Vollzugssteuerung durch Practitioner Networks: Eine Umgehung des Grundsatzes der beschränkten Einzelermächtigung? 360
a) Vollzugssteuerung durch verbindliche EU-Rechtsakte 362
b) Vollzugssteuerung durch Soft Law 363
c) Die Übertragbarkeit kompetenzrechtlicher Anforderungen: Netzwerk Output als verdecktes Soft Law? 366
d) Faktische Bindungskraft des Netzwerk Outputs 370
II. Legitimität und Legalität in Netzwerken 371
1. Demokratische Legitimationsanforderungen 372
a) Das Demokratieprinzip in der EU 372
b) Demokratische Legitimationskonzepte vor dem Hintergrund Staaten und Ebenen übergreifender Behördenkooperation 373
c) Demokratische Legitimation in Practitioner Networks 377
d) Demokratische Legitimation im EIONET 379
aa) Weisungsabhängigkeit als notwendige Legitimationsvoraussetzung 379
bb) Andere legitimationsstiftende Faktoren 381
(1) Input-Legitimation 381
(2) Output-Legitimation 383
cc) Ergebnis 385
2. Rechtsstaatliche Legalitätsanforderungen 386
a) Das Rechtsstaatsprinzip in der EU 386
b) Rechtsstaatliche Legalität als Problem in der Netzwerkdebatte 388
c) Rechtsstaatliche Legalität in Practitioner Networks 390
d) Rechtsstaatliche Legalität im EIONET 391
3. Perspektiven und Grenzen 392
a) Practitioner Networks als langfristig vollzugsharmonisierende Kraft 392
b) Vollzugsregulierung als Entwicklungsperspektive 394
c) Rechtliche Bedenken: Das Problem der „auswärtigen Verselbstständigung“ 397
d) Netzwerkformalisierung am Beispiel des Gremiums Europäischer Regulierungsbehörden für Elektronische Kommunikation (GEREK) 399
E. Auswertung 404
4. Teil: Imperative und kooperative Kontrollen als Träger des Vollzugskontrollsystems im EU-Umweltrecht: Beschreibungsmodell und Thesen 406
A. Herausbildung einer imperativ-kooperativen Zwei-Säulen-Struktur 406
I. Imperative Durchsetzung und kooperative Problembewältigung als Säulen der Vollzugskontrolle 407
II. Wesensmerkmale imperativer und kooperativer Kontrollen im Vergleich 408
1. Vollzugskontrolle in hierarchischen und heterarchischen Strukturen 409
2. Monopolisierte und partizipative Vollzugskontrolle 411
3. Formelle und informelle Vollzugskontrolle 412
III. Ausbau kooperativer Elemente innerhalb der ersten Säule 414
1. Partizipation durch Vertragsverletzungsbeschwerden 415
2. Kooperation im informellen Vorverfahren 416
3. Auswirkungen auf die Zwei-Säulen-Struktur der supranationalen Vollzugskontrolle im EU-Umweltrecht 418
B. Technisierung und Digitalisierung als Triebfeder bei der Säulen supranationaler Vollzugskontrolle im EU-Umweltrecht 419
I. Technisierung und Digitalisierung als Voraussetzung für die Entstehung und Funktionalität kooperativer Problembewältigungsmechanismen 420
1. Erschließung schneller Kommunikationswege über das Internet 420
2. Informationsdistribution an eine Adressatenvielzahl 421
3. Entwicklung innovativer technischer Hilfsmittel 421
II. Technisierung und Digitalisierung als Antrieb des Ausbaus des Vertragsverletzungsverfahrens 422
C. Wechselwirkungen zwischen der Entstehung von Netzwerken und der Technisierung und Digitalisierung des Vollzugskontrollsystems im EU-Umweltrecht 423
I. Stärkung des Kooperationsgedankens 424
II. Stärkung der Bedeutung von Technisierung und Digitalisierung 425
Zusammenfassung und Ausblick 427
I. 1. Teil – Grundlagen 428
II. 2. Teil – Das Vertragsverletzungsverfahren als klassisches Vollzugskontrollinstrument und seine Fortentwicklung 430
III. 3. Teil – Netzwerke im Bereich der Vollzugskontrolle 432
IV. 4. Teil – Imperative und kooperative Kontrollen als Träger des Vollzugskontrollsystems im EU-Umweltrecht: Beschreibungsmodell und Thesen 437
V. Ausblick 438
Literaturverzeichnis 440
Stichwortverzeichnis 461