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Busche, D. (2023). Verwaltungsautomation 2.0. Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich von Spielräumen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58964-7
Busche, Daniel. Verwaltungsautomation 2.0: Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich von Spielräumen. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58964-7
Busche, D (2023): Verwaltungsautomation 2.0: Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich von Spielräumen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58964-7
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Verwaltungsautomation 2.0
Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich von Spielräumen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1511
(2023)
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About The Author
Daniel Busche studierte von 2009 bis 2015 Rechtswissenschaften an der WWU Münster und der Universität Lissabon. Anschließend absolvierte er sein Rechtsreferendariat am Landgericht Münster mit Stationen u. a. an der Deutschen Botschaft in Washington D.C. und dem Bundesverfassungsgericht. Von Dezember 2017 bis März 2018 sowie von Oktober 2022 bis September 2023 war er in einer Großkanzlei in Düsseldorf in Voll- bzw. Teilzeit tätig. Seit April 2018 ist er als Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für öffentliches Recht (Prof. Dr. Lothar Michael) der HHU Düsseldorf beschäftigt.Abstract
Die technischen Möglichkeiten entwickeln sich rasant und damit auch die Möglichkeiten Verwaltungsakte automatisiert zu erlassen. VwVfG, AO und SGB X sind durch die ausdrückliche Regelung der Vollautomation teilweise angepasst worden. Vor diesem Hintergrund erschließt die Arbeit die Gesamtheit der automationsbezogenen Vorschriften aller drei Verfahrensordnungen systematisch und arbeitet rechtspolitischen Änderungsbedarf heraus. Im Schwerpunkt befasst sich die Arbeit mit dem Verhältnis von automatisiert erlassenen Verwaltungsakten und Spielräumen und zeigt auf, dass der automatisierte Erlass von Verwaltungsakten auch beim Bestehen eines Spielraums im Grundsatz zulässig ist. Unzulässig wird der Einsatz erst, wenn möglicherweise besondere Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen sind. Eine einzelfallbezogene Spielraumausübung übersteigt auch die gegenwärtigen technischen Möglichkeiten. Allerdings deutet der Einsatz von LLMs die Möglichkeit der Überwindung auch dieser technischen Grenze an.»Administrative Automation 2.0 - Automated Issuance of Administrative Acts and Administrative Discretion«: The study deals with the automated issuance of administrative acts from a legal-dogmatic, legal-theoretical, and technical perspective. The automation-related regulations in VwVfG, AO and SGB X are systematically analyzed, and the need for changes in legal policy is then identified, taking into account legal-theoretical and technical findings. The focus of the study is on the relationship between automated administrative acts and administrative discretion.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Widmung | I | ||
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| Einleitung | 19 | ||
| A. Einführung in die Problematik | 19 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 21 | ||
| 1. Teil: Grundlagen der Verwaltungsautomation | 23 | ||
| A. Begriffliche und technische Grundlagen | 23 | ||
| I. Begriffliche Eingrenzung der Verwaltungsautomation | 23 | ||
| 1. Ausgangspunkt: Einsatz automatischer Einrichtungen | 23 | ||
| 2. Eingrenzung auf den automatisierten Erlass von Verwaltungsakten | 24 | ||
| II. Technische Grundlagen: Algorithmen und maschinelles Lernen | 24 | ||
| 1. Allgemeine Merkmale von Algorithmen | 25 | ||
| 2. Künstliche Intelligenz und maschinelles Lernen | 26 | ||
| a) Künstliche Intelligenz | 26 | ||
| b) Maschinelles Lernen: Problemlösung mithilfe von Daten und Lernalgorithmen | 28 | ||
| aa) Grundlagen: Erfahrungswerte und Lernalgorithmen | 28 | ||
| bb) Drei Arten des Lernens | 29 | ||
| (1) Überwachtes Lernen | 29 | ||
| (2) Unüberwachtes Lernen | 30 | ||
| (3) Verstärkendes Lernen | 31 | ||
| 3. Determiniertheit und Vorhersehbarkeit | 31 | ||
| a) Erklärbarkeit und Interpretierbarkeit eines Algorithmenmodells | 32 | ||
| b) Fortlaufende Anpassung von ML-Algorithmen | 35 | ||
| c) Unterschiedliche Einsatzorte für regelbasierte und ML-Algorithmen | 36 | ||
| d) Zwischenergebnis | 37 | ||
| 4. Ausblick: Problemlösungskompetenzen von ML-Algorithmen | 37 | ||
| a) Gegenwärtiger Stand: Begrenzte Problemlösungskompetenzen | 37 | ||
| b) Fähigkeiten und Grenzen von Large Language Models | 38 | ||
| c) ML-Algorithmen im Bereich hoheitlicher Tätigkeit | 40 | ||
| B. Rechtliche Grundlagen der Verwaltungsautomation | 42 | ||
| I. Automatisiert erlassene Verwaltungsentscheidungen | 42 | ||
| 1. Einordnung als Verwaltungsakt | 42 | ||
| 2. Keine grundlegenden rechtlichen Einwände gegen die Verwaltungsautomation | 44 | ||
| II. Anwendungsbereich der Vorschriften zu automatisiert erlassenen Verwaltungsakten | 45 | ||
| 1. Automatisierter Erlass von Verwaltungsakten im VwVfG | 45 | ||
| a) Erlass eines Verwaltungsaktes | 46 | ||
| b) Erlass mit Hilfe bzw. durch automatische Einrichtungen | 47 | ||
| c) Systematisches Verhältnis der §§ 28 Abs. 2 Nr. 4, 37 Abs. 5, 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu § 35a VwVfG | 48 | ||
| aa) Anwendungsbereich des § 35a VwVfG | 48 | ||
| (1) Vollständigkeit = Fehlen einer personalen Bearbeitung in allen Verfahrensschritten | 48 | ||
| (2) Einschränkung des Anwendungsbereichs aus teleologischen Gründen | 50 | ||
| bb) Anwendungsbereich der §§ 28 Abs. 2 Nr. 4, 37 Abs. 5, 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG | 51 | ||
| 2. Automatisierter Erlass von Verwaltungsakten im SGB X und der AO | 52 | ||
| a) Vollständig automatisierter Verwaltungsakterlass | 52 | ||
| aa) Anwendungsbereich des § 31a S. 1 SGB X | 52 | ||
| bb) Anwendungsbereich des § 155 Abs. 4 AO | 53 | ||
| b) Vorschriften zu Verfahrenserleichterungen im SGB X und der AO | 54 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 54 | ||
| III. Organisations- und verfahrensrechtliche Anforderungen an automatisiert erlassene Verwaltungsakte | 55 | ||
| 1. Zulassung durch Rechtsvorschrift | 55 | ||
| a) Vorbehalt des Gesetzes | 55 | ||
| aa) Erfordernis einer gesetzlichen Regelung ausgehend vom einzelnen Verfahren | 57 | ||
| bb) Erforderlichkeit einer allgemeinen Regelung der (Voll-)Automation | 59 | ||
| b) Rechtssatzvorbehalt nach § 35a VwVfG | 61 | ||
| aa) Vergleich mit § 31a S. 1 SGB X und § 155 Abs. 4 AO | 61 | ||
| bb) Zulassung durch Rechtsvorschrift | 63 | ||
| (1) Rechtsvorschrift = Gesetz im materiellen Sinne | 63 | ||
| (2) Keine ausdrückliche Ermächtigung des Verordnungsgebers erforderlich | 65 | ||
| cc) Anforderungen an den Inhalt der Rechtsvorschrift | 66 | ||
| (1) Bestimmtheit der Rechtsvorschrift | 66 | ||
| (2) Ausdrückliche oder eindeutig erkennbare Zulassungsentscheidung | 67 | ||
| dd) Verhältnis des § 35a VwVfG zum § 1 Abs. 1 a. E. VwVfG | 68 | ||
| c) Zwischenergebnis | 70 | ||
| 2. Verfahrensrechtliche Anforderungen an automatisiert erlassene Verwaltungsakte | 71 | ||
| a) Gegenwärtige Bedeutung verfahrensrechtlicher Erleichterungen | 71 | ||
| aa) Absehen von der Namenswiedergabe und Verwendung von Schlüsselzeichen | 71 | ||
| bb) Absehen von der Begründung in automatisiert durchgeführten Verfahren | 72 | ||
| (1) Technischer Wandel | 72 | ||
| (2) Restriktive Anwendung erforderlich | 73 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 75 | ||
| cc) Absehen von der Anhörung in automatisiert durchgeführten Verfahren | 75 | ||
| (1) Technischer Wandel | 75 | ||
| (2) Restriktive Anwendung erforderlich | 76 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 77 | ||
| b) Spezialregelungen im Bereich des Untersuchungsgrundsatzes | 77 | ||
| aa) Berücksichtigungspflicht für einzelfallbedeutsame Angaben | 78 | ||
| (1) Anforderungen an die Sachverhaltsaufklärung | 78 | ||
| (2) Indirekte Normierung einer Mitwirkungsobliegenheit | 80 | ||
| bb) Freitextfeld und Aussteuerungspflicht im Besteuerungsverfahren | 80 | ||
| cc) Verhältnis zur Anhörungspflicht | 81 | ||
| dd) Einsatz von Risikomanagementsystemen bei der Steuerfestsetzung | 82 | ||
| IV. Sonderfall: ML-Algorithmen | 84 | ||
| 1. Verwaltungsaktqualität beim Einsatz von ML-Algorithmen | 85 | ||
| 2. Zulässigkeit des Einsatzes von ML-Algorithmen | 87 | ||
| a) ML-Algorithmen im Bereich automatisiert erlassener Verwaltungsakte | 87 | ||
| aa) Gesetzmäßigkeit und demokratische Legitimation | 88 | ||
| (1) Vereinbarkeit mit dem Gesetzmäßigkeitsprinzip | 89 | ||
| (2) Demokratische Legitimation beim Einsatz von ML-Algorithmen | 91 | ||
| bb) Bindung an überpositive Gerechtigkeit | 94 | ||
| cc) Transparenz der ML-Algorithmen | 95 | ||
| (1) Unproblematische Einsatzbereiche | 96 | ||
| (2) Mögliche Kompensation durch geeignete Maßnahmen | 97 | ||
| b) Exkurs: Einsatz von ML-Algorithmen zur Entscheidungsunterstützung | 100 | ||
| 3. Anwendbarkeit einfach-rechtlicher Vorschriften beim Einsatz von ML-Algorithmen | 102 | ||
| 2. Teil: Spielräume der Verwaltung | 105 | ||
| A. Die historische Entwicklung des Ermessensbegriffs | 105 | ||
| I. Die vor- und frühkonstitutionellen Wurzeln | 106 | ||
| II. Prägung durch Rechtsstaatslehren und Verwaltungsgerichtsgesetze | 107 | ||
| 1. Revision der Ermessenslehre aus Sicht der Rechtsstaatslehren | 107 | ||
| 2. Entstehung der Verwaltungsgerichtsbarkeit | 109 | ||
| III. Entwicklung der spätkonstitutionellen Ermessenslehre | 109 | ||
| 1. Ausklammerung tatbestandlicher Spielräume aus dem Ermessensbegriff | 109 | ||
| a) Lehre vom unbestimmten Rechtsbegriff | 110 | ||
| b) Tendenzielle Reduzierung des Ermessens auf die Wahl der Rechtsfolge | 110 | ||
| 2. Einschränkung des Rechtsfolgeermessens | 112 | ||
| a) Übermaßverbot als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für Eingriffe | 112 | ||
| b) Ermessensfehlerlehre | 113 | ||
| IV. Kritische Würdigung der spätkonstitutionellen Ermessenslehre | 114 | ||
| B. Spielräume in der herrschenden Verwaltungsrechtsdogmatik | 116 | ||
| I. Grundlegende Begriffe und Unterscheidungen | 117 | ||
| 1. Ausgangspunkt: Beurteilungsspielraum auf Tatbestandsebene und Ermessen auf Rechtsfolgenseite | 117 | ||
| 2. Unterscheidung zwischen „strikter“ und „gelockerter“ Gesetzesbindung | 118 | ||
| II. Ermessen der Verwaltung | 119 | ||
| 1. Bedeutung der Ermessenseinräumung | 120 | ||
| 2. Voraussetzungen der Ermessenseinräumung an die Verwaltung | 120 | ||
| 3. Rechtliche Bindungen als Grenze des Ermessens | 121 | ||
| a) Ermessensfehler als Verletzung der rechtlichen Bindungen | 121 | ||
| b) Ermessensreduzierung auf Null | 123 | ||
| 4. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften | 124 | ||
| III. Unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielräume | 126 | ||
| 1. Unbestimmte Rechtsbegriffe | 126 | ||
| 2. Begründungsansätze für die Annahme eines Beurteilungsspielraums | 127 | ||
| a) Ausgangspunkt: Lehre vom Beurteilungsspielraum und Vertretbarkeitslehre | 127 | ||
| aa) Lehre vom Beurteilungsspielraum | 127 | ||
| bb) Vertretbarkeitslehre | 129 | ||
| cc) Fortentwicklung durch normative Ermächtigungslehre | 130 | ||
| b) Heute überwiegend vertretener Ansatz: Normative Ermächtigungslehre | 130 | ||
| aa) Begründungsansätze für die vollständige Überprüfbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe | 131 | ||
| (1) Normtheoretischer Begründungsansatz | 131 | ||
| (2) Verfassungsrechtlicher Begründungsansatz | 132 | ||
| bb) Beurteilungsspielraum durch normative Ermächtigung zur letztverbindlichen Entscheidung | 133 | ||
| (1) Einbeziehung des Gesetzgebers zur Bestimmung der Kompetenzgrenze | 133 | ||
| (2) Kriterien zur Bestimmung einer normativen Ermächtigung im Einzelfall | 134 | ||
| (a) Ausgangspunkt: Auslegung | 134 | ||
| (b) Besondere Berücksichtigung funktionell-rechtlicher Erwägungen | 134 | ||
| 3. Herausbildung einer Kasuistik anerkannter Beurteilungsspielräume | 136 | ||
| 4. Gerichtliche Überprüfung auf Beurteilungsfehler | 138 | ||
| IV. Bedeutung der Rechtsprechung | 139 | ||
| 1. Dogmatische Unterscheidung von Ermessen, unbestimmten Rechtsbegriffen und Beurteilungsspielräumen | 139 | ||
| 2. Maßgebliche Beeinflussung der normativen Ermächtigungslehre | 142 | ||
| 3. Durchbrechung der strikten Trennung: Kopplungsvorschriften | 144 | ||
| 4. Zwischenfazit | 145 | ||
| V. Sonderfälle: Planungs- und Regulierungsermessen | 146 | ||
| 1. Planungsermessen | 146 | ||
| 2. Regulierungsermessen | 146 | ||
| VI. Ausblick auf die kritische Würdigung der dogmatischen Behandlung | 147 | ||
| C. Kritische Überprüfung der dogmatischen Behandlung von Verwaltungsspielräumen | 147 | ||
| I. Unterschied zwischen Verwaltungsentscheidungen mit und ohne Spielraum | 148 | ||
| 1. (Vollständige) Determiniertheit der Rechtsanwendung | 149 | ||
| a) Ontologische Deutung der Theorie der einzig richtigen Entscheidung | 151 | ||
| b) Zwischenergebnis: potenziell rechtsschöpferisches Element jeder Rechtsanwendung | 153 | ||
| c) Deutung als Ergebnis einer pfadabhängigen Rezeptionsgeschichte | 153 | ||
| 2. Konsequenzen für das grundlegende Verständnis von Verwaltungsspielräumen | 160 | ||
| a) Erste Möglichkeit: Prägung der gesamten Verwaltungstätigkeit | 161 | ||
| aa) Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle auf Vertretbarkeitsprüfung | 161 | ||
| (1) Kompetenz der Verwaltung zum Gesetzesvollzug sowie überlegene fachliche Eignung | 162 | ||
| (2) Aufwertung des Verwaltungsverfahrens | 163 | ||
| bb) Grundsatz der Vollkontrolle ist verfassungsrechtlich geboten | 164 | ||
| (1) Subjektiver Anspruch auf effektiven Rechtsschutz | 165 | ||
| (2) Systematik des Grundgesetzes | 166 | ||
| (3) Gerichtliche Kontrolle auf Stichprobenkontrolle beschränkt | 166 | ||
| (4) Gewährleistung von Rechtssicherheit und Rechtsanwendungsgleichheit | 167 | ||
| cc) Zwischenergebnis | 169 | ||
| b) Zweite Möglichkeit: Ablehnung von Verwaltungsspielräumen | 169 | ||
| aa) Alleiniges Letztentscheidungsrecht der Gerichte im Rechtsstaat | 169 | ||
| bb) Vereinbarkeit von Verwaltungsspielräumen mit dem Rechtsstaatsprinzip | 170 | ||
| c) Dritte Möglichkeit: Verwaltungsspielräume als normativ zugewiesene Letztentscheidungsrechte der Verwaltung | 172 | ||
| aa) Ausgangspunkt: funktionsgerechte Kompetenzabgrenzung | 172 | ||
| (1) Unterschiede in der faktischen Leistungsfähigkeit | 172 | ||
| (2) Notwendige Flexibilität für sachangemessene Verwaltungstätigkeit | 173 | ||
| bb) Rückgriff auf die normative Ermächtigungslehre | 174 | ||
| cc) Normative Ermächtigungslehre mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar | 176 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 177 | ||
| II. Gegenentwurf: Einheitliches Modell administrativer Spielräume | 178 | ||
| 1. Einheitlichkeit aller Verwaltungsspielräume | 179 | ||
| a) Austauschbarkeit von Beurteilungsspielraum und Ermessen | 179 | ||
| aa) Normtheoretisch-semantische Austauschbarkeit | 179 | ||
| bb) Durchbrechung der normstrukturellen Unterscheidung in der Praxis | 180 | ||
| b) Phänomenologische Gleichartigkeit | 182 | ||
| aa) Gleichartige Funktion: Konkretisierung offener Normen | 182 | ||
| bb) Gleichartiger Vorgang: wertende Abwägung im Einzelfall | 183 | ||
| cc) Gleichartige Kontrolle: Abwägungskontrolle mit einheitlicher Fehlertypologie | 183 | ||
| c) Konsequenz: Annahme eines einheitlichen administrativen Spielraums | 185 | ||
| 2. Dogmatische Unterschiede und rechtstheoretische Ähnlichkeit | 185 | ||
| a) Rechtstheoretische Perspektive: Einheitlichkeit der Verwaltungsspielräume | 186 | ||
| aa) Entwicklungsgeschichtlicher Wert der normtheoretischen Argumentation | 186 | ||
| bb) Gleichartigkeit bezüglich Funktion, Vorgang und Kontrolle | 187 | ||
| b) Dogmatische Perspektive: Beibehaltung der Unterscheidungen aus pragmatischen Gründen | 188 | ||
| c) Zwischenergebnis | 190 | ||
| D. Zwischenfazit | 190 | ||
| I. Verwaltungsspielräume als normativ eröffnete Letztentscheidungsrechte | 190 | ||
| II. Unterschiede bezüglich der Verdichtung durch Richterrecht | 191 | ||
| III. Differenzierung zwischen Beurteilungsspielräumen sowie Rechtsfolge-, Planungs- und Regulierungsermessen | 193 | ||
| 3. Teil: Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich von Spielräumen | 195 | ||
| A. Spielräume als mögliche rechtliche Grenze automatisierter Verfahrensdurchführung | 196 | ||
| I. Möglicher Widerspruch zwischen der automatisierten Verfahrensdurchführung und dem Bestehen eines Spielraums | 197 | ||
| 1. Ermessensspielräume | 200 | ||
| a) Diskussionsstand vor Erlass der §§ 35a VwVfG, 155 Abs. 4 AO, 31a S. 1 SGB X | 200 | ||
| aa) Ausgangspunkt: Widerspruch zwischen Einzelfallbewertung und Datenverarbeitung | 200 | ||
| bb) Gleichsetzung der Automation mit Ermessenslenkung durch Verwaltungsvorschriften | 200 | ||
| cc) Atypische Fälle als Grenze der Generalisierbarkeit | 201 | ||
| b) Erweiterte Möglichkeit automatisierter Ermessensausübung | 203 | ||
| aa) Befugnis zur vollständigen Verdichtung des Ermessens | 203 | ||
| bb) Möglichkeit der Aussteuerung atypischer Fälle | 205 | ||
| cc) Zwischenergebnis: Unterscheidung zwischen drei Bereichen | 205 | ||
| dd) Zukünftige Berücksichtigung individueller Umstände durch Algorithmen | 206 | ||
| 2. Übertragbarkeit auf Beurteilungsspielräume | 208 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 209 | ||
| II. Zulässigkeit nach §§ 35a VwVfG, 155 Abs. 4 AO, 31a S. 1 SGB X | 210 | ||
| 1. Vollständig automatisiert erlassene Verwaltungsakte | 210 | ||
| a) Warn- und Begrenzungsfunktion des § 35a VwVfG | 210 | ||
| aa) Abgrenzung von Warnhinweis und Begrenzungsfunktion | 210 | ||
| bb) Inhaltlicher Umfang der Begrenzungsfunktion | 212 | ||
| (1) Konkrete und abstrakte Betrachtung | 213 | ||
| (2) Selbstbindung der Verwaltung durch bestehende Verwaltungspraxis | 214 | ||
| (3) Möglichkeit teleologischer Reduktion | 216 | ||
| b) Ermessen und Beurteilungsspielraum als Anlass für eine Einzelfallbearbeitung i. S. d. § 31a S. 1 SGB X | 217 | ||
| c) Ermessen als Anlass für eine Einzelfallbearbeitung i. S. d. § 155 Abs. 4 AO | 219 | ||
| d) Zwischenergebnis | 220 | ||
| 2. Analoge Anwendung auf teilautomatisiert erlassene Verwaltungsakte | 221 | ||
| III. Organisations- und verfahrensrechtliche Vorgaben als Grenze der Automation | 222 | ||
| 1. Allgemeiner Ausgangspunkt | 222 | ||
| 2. Sonderfall: Planungs- und Regulierungsermessen | 223 | ||
| a) Planungsermessen | 224 | ||
| b) Regulierungsermessen | 225 | ||
| c) Zwischenergebnis | 226 | ||
| IV. Zwischenergebnis | 227 | ||
| B. Besondere organisations- und verfahrensrechtliche Anforderungen | 229 | ||
| I. Vorbehalt des Gesetzes | 229 | ||
| 1. Automation durch antizipierte Spielraumausübung | 231 | ||
| 2. Einzelfallumstände berücksichtigende Spielraumentscheidungen | 231 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 234 | ||
| II. Verfahrensrechtliche Vorgaben | 234 | ||
| 1. Vollständig und richtig ermittelter Sachverhalt | 235 | ||
| 2. Begründung einer Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung | 237 | ||
| a) Ausgangspunkt: Begründung als formale Anforderung | 237 | ||
| b) Doppelfunktion bei einer Ermessens- oder Beurteilungsentscheidung | 238 | ||
| aa) Inhaltliche Überprüfung der angegebenen Gründe | 238 | ||
| bb) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Darlegung und Dokumentation | 239 | ||
| c) Konsequenzen für automatisiert erlassene Verwaltungsakte | 241 | ||
| aa) Antizipierte Spielraumausübung | 241 | ||
| bb) Einzelfallumstände berücksichtigende Spielraumentscheidungen | 242 | ||
| d) Zwischenergebnis | 243 | ||
| C. Eignung administrativer Spielraumentscheidungen zur Automation | 243 | ||
| I. Vorfrage: Automation der Rechtsanwendung | 245 | ||
| 1. Einsatz regelbasierter Algorithmen | 245 | ||
| a) Komplexität juristischer Subsumtion | 246 | ||
| b) Notwendigkeit der Formalisierung und die Offenheit natürlicher Sprache | 248 | ||
| c) Potenzielles rechtsschöpferisches Element jeder Rechtsanwendung | 248 | ||
| d) Zwischenergebnis | 249 | ||
| aa) Automation der Rechtsanwendung nicht ausgeschlossen | 249 | ||
| bb) Differenzierung zwischen Rechtsprechung und Verwaltung | 251 | ||
| 2. Überwindung praktischer Grenzen durch ML-Algorithmen | 252 | ||
| a) Grenzen des Einsatzes regelbasierter Algorithmen | 252 | ||
| b) Einsatz von ML-Algorithmen | 254 | ||
| II. Automation der administrativen Spielraumausübung | 255 | ||
| 1. Antizipierte Spielraumausübung | 256 | ||
| a) Automation durch regelbasierte Algorithmen | 256 | ||
| b) Technische Möglichkeit zur Aussteuerung | 258 | ||
| c) Einsatz von Textbausteinen zur Begründung | 258 | ||
| d) Zwischenergebnis | 259 | ||
| 2. Einzelfallumstände berücksichtigende Spielraumentscheidungen | 259 | ||
| a) Einsatz regelbasierter Algorithmen | 259 | ||
| b) Einsatz von ML-Algorithmen | 260 | ||
| aa) Fehlen allgemeiner Problemlösungskompetenzen | 261 | ||
| (1) Vergangenheitsbezug von ML-Algorithmen | 261 | ||
| (2) Begrenzte Fähigkeit zur Generalisierung | 262 | ||
| (3) Einsatz von LLMs | 262 | ||
| bb) Mögliches Fehlen geeigneter Trainingsdaten | 263 | ||
| cc) Automatische Wissensextraktion aus juristischen Texten | 264 | ||
| (1) Manuelle Aufbereitung nicht kosteneffizient | 264 | ||
| (2) Einsatz von LLMs | 265 | ||
| dd) Besondere Bedeutung der Begründung im Bereich von Verwaltungsspielräumen | 266 | ||
| (1) Mangelnde Erklärbarkeit komplexer ML-Algorithmen | 266 | ||
| (2) Einsatz von LLMs | 267 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 268 | ||
| 3. Exkurs: Vergleich zu komplexen Verwaltungsentscheidungen ohne Spielraum | 268 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 269 | ||
| 4. Teil: Resümee | 271 | ||
| A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 271 | ||
| I. Wesentliche Ergebnisse des 1. Teils: Grundlagen der Verwaltungsautomation | 271 | ||
| II. Wesentliche Ergebnisse des 2. Teils: Spielräume der Verwaltung | 273 | ||
| III. Wesentliche Ergebnisse des 3. Teils: Automatisiert erlassene Verwaltungsakte im Bereich rvon Spielräumen | 273 | ||
| 1. Planungs- und Regulierungsermessen | 274 | ||
| 2. Ermessens- und Beurteilungsspielräume | 274 | ||
| a) Antizipierte Spielraumausübung | 274 | ||
| b) Einzelfallumstände berücksichtigende Spielraumausübung | 275 | ||
| B. Rechtspolitische Betrachtung | 276 | ||
| I. Rechtspolitische Bewertung der §§ 35a VwVfG, 31a SGB X, 155 Abs. 4 AO | 276 | ||
| 1. Normative Steuerung der Verwaltungsautomation ndurch den Gesetzgeber | 276 | ||
| a) Lenkung der Aufmerksamkeit auf die Verwaltungsautomation | 278 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Verantwortung des Gesetzgebers für die normative Steuerung der Verwaltungsautomation | 279 | ||
| 2. Defizite bei der konkreten Ausgestaltung | 280 | ||
| a) Erfordernis einer Zulassung durch Rechtsvorschrift | 280 | ||
| b) Bestehen eines Verwaltungsspielraums als Kriterium ungeeignet | 281 | ||
| c) Alternative: Abgrenzung der Eignung anhand der Komplexität | 283 | ||
| d) Zwischenergebnis: Beurteilung der Eignung im Hinblick auf konkretes Verfahren | 284 | ||
| II. Änderung der verfahrensrechtlichen Spezialregelungen | 285 | ||
| 1. Absehen von Namenswiedergabe und Verwendung von Schlüsselzeichen | 286 | ||
| 2. Untersuchungsgrundsatz im Bereich automatisierter Verfahrensdurchführung | 286 | ||
| a) Gefahr, einzelfallbezogene Angaben nicht zu berücksichtigen | 287 | ||
| b) Verlagerung der Sachverhaltsaufklärung auf die Beteiligten | 288 | ||
| 3. Möglichkeit, von der Anhörung abzusehen | 290 | ||
| 4. Möglichkeit, von einer Begründung abzusehen | 292 | ||
| a) Technischer Wandel | 292 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Verankerung der Begründungspflicht | 293 | ||
| c) Vertrauens- und akzeptanzfördernde Wirkung der Begründung | 294 | ||
| d) Zwischenergebnis | 296 | ||
| 5. Zusammenfassung der Änderungsvorschläge | 297 | ||
| C. Ausblick: Umbau des Legitimations- und Kontrollsystems | 297 | ||
| Literaturverzeichnis | 302 | ||
| Sachverzeichnis | 324 |