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Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl

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Eibach, B. (2023). Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl. Verfassungsrechtliche Einordnung und Verfassungsfragen des Wahlverfahrens. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58956-2
Eibach, Benedikt Ernst Rudolf. Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl: Verfassungsrechtliche Einordnung und Verfassungsfragen des Wahlverfahrens. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58956-2
Eibach, B (2023): Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl: Verfassungsrechtliche Einordnung und Verfassungsfragen des Wahlverfahrens, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58956-2

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Die Bundesversammlung zwischen Kür und Wahl

Verfassungsrechtliche Einordnung und Verfassungsfragen des Wahlverfahrens

Eibach, Benedikt Ernst Rudolf

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 86

(2023)

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About The Author

Benedikt Ernst Rudolf Eibach studierte bis Ende 2016 Rechtswissenschaften an der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Nach dem ersten Staatsexamen arbeitete er bis Mitte 2019 promotionsbegleitend als wissenschaftlicher Mitarbeiter am dortigen Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Sozialrecht. Sein zweites Staatsexamen legte er als Rechtsreferendar Ende 2021 am Oberlandesgericht Celle ab. Seit 2022 ist er in Hamburg als Rechtsanwalt für eine international ausgerichtete Wirtschaftskanzlei tätig.

Abstract

Das Bundesverfassungsgericht hat sich 2014 erstmalig eingehend in zwei Urteilen mit der Bundesversammlung beschäftigt. Als reines Kreationsorgan habe es bei seiner einzigen Funktion - der Wahl des Bundespräsidenten gemäß Art. 54 GG - die besondere Würde des Amtes zu unterstreichen. Als ein eigentümlicher, demokratisch veredelter Rückgriff auf das Erbe der konstitutionellen Monarchie sei diese Wahl alles in allem eine Kür.

Diese These kann verfassungsgeschichtlich nicht gestützt werden, vielmehr zeigen sich auch markante Parallelen zu einem Parlament. Die staatsrechtliche Analyse spricht in der Gesamtschau für eine Charakterisierung als »Organ mixtum compositum«. Als solches vereinigt das oberste Bundesorgan parlaments- und kürähnliche Elemente. Dies hat je nach Verfahrensstand im Ablauf einer Bundesversammlung weitreichende Folgen: Der Sitzungsleitung und den Mitgliedern sind unterschiedliche und umfassende Befugnisse u.a. in Bezug auf Antrags- und Ausspracherechte zuzugestehen, die künftig zu beachten sind.
»The Federal Convention Between Appointment and Election. Constitutional Classification and Constitutional Questions of the Electoral Procedure«: According to the Federal Constitutional Court in its two judgements from 2014, the election of the Federal President is an appointment. This cannot be followed: The Federal Convention is rather a »mixtum compositum« body, which combines elements similar to a parliament as well as to an appointment body. This has profound consequences, among others, affecting the session chair, the right of its members to make a statement as well as to file motions, and for the execution of future Federal Conventions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Kapitel 1: Einleitung 21
A. Problemaufriss 21
B. Stand der Forschung 25
C. Gang der Untersuchung 27
Kapitel 2: Abkehr von der Direktwahl des Bundespräsidenten: Die Diskussion auf Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat 30
A. Das mitgebrachte Wissen: Bestimmung, verfassungsrechtliche Stellung und Amtsführung der Weimarer Reichspräsidenten Ebert und Hindenburg 31
I. Die Diskussionen in der Nationalversammlung um eine Volkswahl und die Befugnisse des Reichspräsidenten 32
II. Die Volkswahl und die Stellung des Reichspräsidenten in der Weimarer Zeit 38
III. Der lange Weg bis zur ersten Volkswahl 43
1. Die Wahl Eberts durch die Nationalversammlung 43
2. Die Bedenken und Reformbemühungen um die erste Volkswahl 44
a) Das Ausführungsgesetz über die Volkswahl des Staatsoberhauptes 1920 45
b) Das Hinauszögern der ersten Volkswahl 46
c) Die erste Volkswahl des Reichspräsidenten 1925 48
IV. Die Wiederwahl Hindenburgs 1932 52
V. Exkurs: Die Zusammenführung der Ämter des Reichspräsidenten und des Reichskanzlers 55
B. Herrenchiemseer Konvent und Parlamentarischer Rat: Die Diskussion über die Notwendigkeit des Bundespräsidentenamtes und das Verfahren seiner Besetzung 57
I. Die Frankfurter Dokumente 58
II. Die Koblenzer Beschlüsse 59
III. Die Beratungen im Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee 62
1. Der Arbeitsgang und das Selbstverständnis der Konventsmitglieder 63
2. Die Diskussionen im Konvent 66
a) Notwendigkeit, Besetzung und Ausgestaltung eines Präsidentenamtes 67
aa) Das Eintreten einer Minderheit für ein Dreierkollegium 68
bb) Das mehrheitliche Eintreten für die Beibehaltung einer Ein-Personen-Besetzung 70
b) Zusammensetzung des Wahlgremiums 72
3. Die Aufnahme der Beratungsergebnisse durch die Ministerpräsidentenkonferenz 75
IV. Die Beratungen im Parlamentarischen Rat 77
1. Die Erörterung im Organisationsausschuss des Rates 81
a) Notwendigkeit des Amtes eines Bundespräsidenten und Besetzung 82
b) Zusammensetzung des Wahlgremiums 85
2. Die Beratungen im Hauptausschuss des Rates 88
a) Die Beratung in der ersten Lesung 89
aa) Zusammensetzung des Wahlgremiums 89
(1) Die drei diskutierten Vorschläge nach dem Beschluss über die Wahl des Bundespräsidenten durch eine Bundesversammlung 89
(2) Die beiläufige Verwendung der Begriffe „Kür“ und „Wahlkurie“ in der Diskussion am 30. November 1949 91
bb) Zeitpunkt der Besetzung eines Bundespräsidentenamtes 97
b) Die Beratung in der zweiten Lesung 98
c) Die Beratung in der dritten Lesung 101
d) Die Beratung in der vierten Lesung 104
3. Die Endabstimmung und das Inkrafttreten des Grundgesetzes 104
V. Exkurs: Paralleldiskussionen in der DDR 107
1. Die Diskussion über die Bestimmung und Einsetzung eines Staatsoberhauptes und die Wahl des ersten Präsidenten Wilhelm Pieck 108
2. Verfassungsänderungen hinsichtlich des Staatsoberhauptes 110
a) Die erste Modifizierung zu einer reinen Parlamentswahl 110
b) Die Ersetzung des Präsidentenamtes durch einen 24-köpfigen Staatsrat 110
aa) Der Kompetenzzuwachs des Staatsrates 111
bb) Die Kompetenzbeschneidung des Staatsrates 112
3. Der Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland 113
VI. Fazit der historischen Untersuchung 113
Kapitel 3: Die Charakterisierung der Bundesversammlung 117
A. Die Einordnung als kürähnliches Organ durch das Bundesverfassungsgericht 118
I. Der Bundespräsident als Erbe der konstitutionellen Monarchie? 120
II. Der Begründungsansatz der besonderen Würde des Bundespräsidentenamtes 122
B. Generelle Betrachtung der Prototypen „Parlament“ und „Kürorgan“ 124
I. Die Funktionen und Charakteristika eines Parlamentes 125
1. Der Funktionskatalog nach Mills 126
2. Die fünf Grundfunktionen eines Parlamentes nach Bagehot 126
3. Die Organisationscharakteristika nach Polsby 127
4. Der zeitgenössische Funktionskatalog nach Schindler 127
5. Ein Abgleich mit der Bundesversammlung 128
II. Die Funktionen und Charakteristika eines Kürorgans 129
1. Die Vergleichbarkeit mit der Kür im Heiligen Römischen Reich und dem Krönungsakt 130
a) Der Ablauf der damaligen Zeremonie 131
b) Die Einordnung und heutige Bewertung der damaligen Kür 136
2. Keine Vergleichbarkeit mit dem päpstlichen Konklave 138
C. Analyse: Status der Bundesversammlung, Status der Mitglieder und Verfahrensregelungen als Kriterien für die staatsrechtliche Einordnung 142
I. Vergleichbarkeit mit Verfassungsorganen im In- und Ausland 142
II. Auslegung der grundgesetzlichen und einfachgesetzlichen Normen sowie der Staatspraxis 146
1. Das Ausspracheverbot (Art. 54 Abs. 1 S. 1 GG) 146
a) Der Sinn und Zweck des Ausspracheverbots nach der Preußischen Verfassung 146
b) Der Sinn und Zweck des Ausspracheverbots nach dem Grundgesetz 147
2. Der Kreationsakt (Art. 54 Abs. 1 S. 1, Abs. 6 GG) sowie die demokratische Legitimation und Repräsentation (Art. 54 Abs. 3 GG) 152
3. Die Stellung als Verfassungsorgan und verfassungsrechtliche Autonomie der Bundesversammlung 155
4. Die Unabhängigkeit und Nichtabwählbarkeit des Bundespräsidenten 157
5. Die Bedeutung der Ermächtigung zur näheren Ausgestaltung durch Bundesgesetz nach Art. 54 Abs. 7 GG 158
a) Die sinngemäße Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages gem. Art. 54 Abs. 7 GG i.V.m. § 8 S. 2 BPräsWahlG 160
b) Die Regelung des Status der Mitglieder der Bundesversammlung 162
aa) Gewährleistung eines freien Mandats gemäß Art. 54 Abs. 7 GG i.V.m. § 7 S. 3 BPräsWahlG 162
bb) Kündigungsschutz, Indemnität und Immunität gemäß § 54 Abs. 7 GG i.V.m. § 7 S. 1, S. 2 BPräsWahlG 164
c) Die Regelung zur geheimen Wahl nach § 9 Abs. 3 S. 1 BPräsWahlG 166
6. Das Zurückgreifen auf Ressourcen des Bundestages (Art. 54 Abs. 4 S. 2 GG i.V.m. §§ 1, 8 S. 1 BPräsWahlG) 167
a) Der Rückgriff auf personelle Ressourcen 167
b) Der Rückgriff auf finanzielle Ressourcen 168
c) Zur Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit 169
7. Die steuerrechtliche Gleichbehandlung der Entschädigungszahlungen von Bundestagsabgeordneten und Bundesversammlungsmitgliedern 169
III. Zusammenfassende Gegenüberstellung der verschiedenen Aspekte 173
1. Die Ausgangslage 173
2. Die wesentlichen Erkenntnisse 174
IV. Die Einordnung der Bundesversammlung 175
1. Die Abgrenzung zu einem „Organ sui generis“ 176
2. Die Bundesversammlung als „Organ mixtum compositum“ 178
3. Das Abgrenzungskriterium für parlaments- und kürähnliche Anteile im Ablauf des Wahlverfahrens der Bundesversammlung 179
Kapitel 4: Verfassungsfragen zum Status der Mitglieder und zum Ablauf einer Bundesversammlung unter Berücksichtigung ihres Charakters als „Organ mixtum compositum“ 180
A. Die Zusammensetzung der Bundesversammlung 181
I. Die nach Art. 54 Abs. 3 GG geborenen Mitglieder 182
II. Die nach Art. 54 Abs. 3 GG gekorenen Mitglieder 182
1. Die Festlegung der Anzahl der Landesvertreter durch die Bundesregierung 184
2. Die „unverzügliche“ Wahl der Landesvertreter 186
3. Die Zusammensetzung der Wahllisten 189
a) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Einheitslisten und deren Abstimmung „en bloc“ 190
b) Die Wahl der Landesvertreter für eine gesamte Legislaturperiode 194
c) Die Benennung von Personen des öffentlichen Lebens 196
4. Die Annahmeerklärung des gewählten Vertreters 200
5. Die Einspruchsmöglichkeiten gegen die Gültigkeit der Wahl 201
III. Zum Fraktionsstatus in der Bundesversammlung 204
IV. Der Immunitätsschutz der Bundesversammlungsmitglieder 205
1. Die zeitliche Dauer des Immunitätsschutzes 206
2. Die organschaftliche Zuständigkeit für die Immunitätsaufhebung 206
B. Die Vorbereitung und Einberufung der Bundesversammlung 210
I. Die Pflicht zur Einberufung 211
1. Der Ablauf der fünfjährigen Wahlperiode 211
2. Die Amtszeitverlängerung im Verteidigungsfall 213
3. Die Einberufung bei vorzeitiger Amtsbeendigung 213
a) Fall der Beendigung durch ein Amtsenthebungsverfahren, Art. 61 GG 214
b) Fall der Beendigung durch einen Rücktritt 215
aa) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Rücktritts 215
bb) Die Anforderungen an eine Rücktrittserklärung 216
(1) Kein Schriftformerfordernis 216
(2) Der Adressat der Rücktrittserklärung 217
c) Die zeitlich befristete Verhinderung 219
d) Exkurs: Die interimistische Befugniswahrnehmung durch den Bundesratspräsidenten 220
II. Die Bestimmung von Ort, Zeitpunkt und Dauer der öffentlich tagenden Bundesversammlung 221
1. Die Festlegung des Ortes der Bundesversammlung 222
2. Die Festlegung des Datums der Bundesversammlung 224
a) Die verfassungsrechtliche Fristvorgabe 225
b) Die Terminierung bei anstehenden Landtags- und Bundestagswahlen 227
c) Die Rechtsfolgen bei Fristversäumnis oder Nichteinberufung 230
3. Die Öffentlichkeit der Sitzung 230
4. Die Zeitdauer einer Bundesversammlung und die Möglichkeit der Vertagung 233
III. Probeabstimmungen und die vorsorgliche Verzichtserklärung der Landesvertreter 234
1. Zur Zulässigkeit von Zählappellen 236
2. Zur Zulässigkeit vorsorglicher Verzichtserklärungen der Landesvertreter 237
C. Die Sitzungseröffnung und Konstituierung der Bundesversammlung 238
I. Die Konstituierung der Bundesversammlung 239
1. Die Feststellung der Beschlussfähigkeit 240
2. Der Beschluss über die sinngemäße Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages (§ 8 S. 2, Hs. 1 BPräsWahlG) 241
a) Kein Fortwirken der alten Geschäftsordnung 243
b) Keine Pflicht zur Antragsbehandlung nach Eingang 245
3. Die Möglichkeit zur Verabschiedung einer eigenen Geschäftsordnung (§ 8 S. 2, Hs. 2 BPräsWahlG) 247
4. Die Wahl des Sitzungsvorstandes und der Schriftführer (§ 8 S. 2, Hs. 1 BPräsWahlG i.V.m. §§ 2, 3 GO-BT) 248
II. Die Pflicht zur politischen Neutralität des Versammlungsleiters 250
1. Die Rüge einer Verletzung der Chancengleichheit 251
2. Die Rüge einer parteiischen, politischen Eröffnungsrede 252
3. Die Vorgehensmöglichkeiten gegen den Sitzungsleiter 257
a) Die ermessensfehlerhafte Einberufung 257
b) Das Recht von Wahl und Abwahl des Bundestagspräsidenten durch den Bundestag 258
aa) Regelungen in der Geschäftsordnung des Bundestages 259
bb) Intentionen des Gesetzgebers und demokratische Grundsätze 260
c) Die Übertragbarkeit der Abwahlmöglichkeit auf die Bundesversammlung und das Recht zur Bestimmung eines neuen Versammlungsleiters 261
D. Der Geschäftsgang der Bundesversammlung jenseits des Wahlverfahrens 264
I. Die Ankündigung der Tagesordnung und Bestätigung durch Nichtwiderspruch 264
II. Der Sitzungsablauf 264
1. Die verfassungsrechtliche Bestimmung eines Ausspracheverbots (Art. 54 Abs. 1 S. 1 GG) 265
2. Der Umfang dieses Ausspracheverbots 266
a) Hinsichtlich einer Aussprache über die zur Wahl stehenden Kandidaten 266
b) Hinsichtlich einer organisatorisch-technischen Sachdiskussion 267
c) Hinsichtlich eines Rede- und Antragsrechts der Versammlungsmitglieder 268
aa) Aus Art. 54 GG und der Mitgliedschaft in der Bundesversammlung 271
bb) Aus der Rechtsstellung der Bundesversammlungsmitglieder, dem Charakter und der Eigenschaft der Bundesversammlung 272
cc) Aus den Regelungen über das freie Abgeordnetenmandat aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG analog 273
dd) Aus Verfassungsgewohnheitsrecht 275
ee) Zwischenergebnis 276
d) Hinsichtlich einer eigenen Vorstellung der Kandidaten 276
aa) Eines bekannten beziehungsweise im Vorfeld nominierten Kandidaten 276
bb) Teleologische Reduktion bei unbekannten Kandidaten und kurzfristiger Nominierung 279
e) Die Vorverlagerung der Debatte durch das fehlende Vorstellungsrecht und die Berichterstattung 282
f) Die Vereinbarkeit des Ausspracheverbots mit einem „Vorstellungswahlkampf“ 285
aa) Die bisherigen Verhaltensweisen von Kandidaten 286
bb) Kein vorwirkendes Neutralitätsgebot 287
III. Die Rechte und Pflichten des Bundestagspräsidenten als Sitzungsleiter 290
1. Die Sitzungsleitung gemäß sinngemäßer Anwendung der Geschäftsordnung des Bundestages 290
2. Das Hausrecht 292
3. Die Verhängung von Ordnungsmaßnahmen 293
4. Das Ausschlussrecht von Bundesversammlungsmitgliedern 294
5. Das Recht zur Vertretung durch die Bundestagsvizepräsidenten 295
E. Das Wahlverfahren der Bundesversammlung 296
I. Das Einreichen der Wahlvorschläge 296
1. Das Vorschlagsrecht eines jeden Bundesversammlungsmitgliedes 297
a) Die Zulässigkeit des Aufstellens nur eines Kandidaten 298
b) Das Aufstellen eines Gegenkandidaten bei einer Wiederwahl 299
2. Das Prüfungsrecht des Sitzungsvorstandes 300
a) Die Einhaltung der Anforderungen nach § 9 Abs. 1 BPräsWahlG 300
b) Das Vorliegen der Wählbarkeitsvoraussetzungen nach Art. 54 Abs. 1 S. 2 GG 301
aa) Die Voraussetzung „deutsche Staatsangehörigkeit“ i.S.v. Art. 116 GG 303
bb) Die Voraussetzung „Mindestalter von 40 Jahren“ 305
cc) Die Voraussetzung „Innehaben des Wahlrechts zum Bundestag“ 305
dd) Die Beschränkung der anschließenden Wiederwahl nach Art. 54 Abs. 2 S. 2 GG 306
(1) Die Wiederwahl nach zwischenzeitlicher Unterbrechung 308
(2) Exkurs: Reformvorschläge zur Wiederwahl und zur Amtszeit 310
ee) Keine weiteren Eignungskriterien 314
c) Sonstige Ablehnungsgründe gegenüber einem Kandidaten 315
d) Das Zurückweisungsrecht von Wahlvorschlägen gemäß § 9 Abs. 2 BPräsWahlG 315
II. Der Wahlablauf 316
1. Die Gewährleistung einer geheimen Wahl 317
2. Das Auszählen der Stimmen 318
a) Stimmen für einen nicht auf der Stimmkarte verzeichneten Kandidaten 318
b) Die Frage nach dem Recht auf Entsendung eines Wahlbeobachters 320
c) Exkurs: Das Stimmrecht der Berliner Vertreter bis 1990 323
3. Die Feststellung der erforderlichen Mehrheit und die Bekanntgabe des Ergebnisses 324
a) Die Ergebnisse des ersten und eines zweiten Wahlgangs 324
b) Das Ergebnis eines dritten Wahlgangs 325
aa) Die Mindeststimmenanzahl ab dem dritten Wahlgang 328
bb) Der Fall der Stimmengleichheit im dritten Wahlgang 329
cc) Exkurs: Die Kritik an der relativen Mehrheit ab dem dritten Wahlgang 331
c) Die Bekanntgabe des Ergebnisses 332
III. Die Annahmeerklärung, die Antrittsrede und das Schließen der Bundesversammlung 333
1. Die Annahmefrist 333
2. Die Annahmeerklärung des Gewählten 334
3. Die traditionelle Antrittsrede des neu- oder wiedergewählten Bundespräsidenten 335
4. Das Schließen der Versammlung 336
F. Exkurs: Rechtsschutzmöglichkeiten 336
I. Beanstandungen im Vor- und Umfeld der Bundesversammlung 336
II. Rechtsschutz gegen Entscheidungen des Sitzungsvorstandes im Nachgang der Bundesversammlung 337
1. Die Wahlprüfung 338
2. Die Überprüfung der Verletzung der Neutralitätspflicht des Sitzungsleiters 344
G. Im Nachgang: Die Eidesleistung des Gewählten 344
I. Die Eidesleistung nach Art. 56 GG 345
1. Die Funktion der Eidesleistung 346
2. Die Eidesformel und die Rechtsfolgen einer Weigerung 348
3. Zur Frage der Eidesleistung bei der Wiederwahl 349
4. Zur Frage der Eidesleistung im Vertretungsfalle 350
II. Auswirkungen der Inkompatibilitäten nach Art. 55 Abs. 1 und Abs. 2 GG auf die Eidesleistung 351
H. Der Zeitpunkt des Amtsbeginns 354
Kapitel 5: Zusammenfassung und Ausblick 356
A. Die Erkenntnisse aus der Historie 356
B. Die rechtliche Charakterisierung der Bundesversammlung 358
C. Die parlaments- und kürähnlichen Anteile im Ablauf einer Bundesversammlung mit tabellarischer Übersicht 363
D. Verfassungsfragen zur Bestimmung und zum Status der Bundesversammlung und ihrer Mitglieder sowie der Sitzungsleitung 367
E. Die Einordnung der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung und die mögliche Weiterentwicklung 373
Anhang 377
A. Übersicht über die Sitzungen des Parlamentarischen Rates 377
B. Alphabetisches Verzeichnis der angeführten Personen der Zeitgeschichte 382
C. Die bisherigen Bundesversammlungen im Überblick 401
Literaturverzeichnis 412
Internetquellen 427
Stichwortverzeichnis 430