Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen

Svenja Büttner

doi:10.3790/978-3-428-58926-5

Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen

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Büttner, S. (2023). Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen. Herleitung und Konturierung einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58926-5

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Verfassungsrechtlicher Grund sowie kompetenzielle und gewaltenteilige Grenzen innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen

Herleitung und Konturierung einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit

Büttner, Svenja

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1513

(2023)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58926-5
978-3-428-18926-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58926-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 378
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2023
D&H 2023
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Svenja Büttner studierte ab 2013 an der Universität Bayreuth Rechtswissenschaften mit wirtschaftswissenschaftlicher Zusatzausbildung. Als Schwerpunkt wählte sie Öffentliches Wirtschaftsrecht. 2018 beendete Svenja Büttner das Studium mit der Ersten Juristischen Prüfung. Im Oktober 2018 begann sie ihre Tätigkeit am Lehrstuhl von Prof. Dr. Markus Möstl als wissenschaftliche Mitarbeiterin. Seit April 2022 absolviert Svenja Büttner das Referendariat im Bezirk des OLG Bamberg.

Abstract

Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern ist seit Jahrzehnten gängige Praxis in der Bundesrepublik Deutschland. Eine einheitliche Dogmatik hat sich indes bisher nicht entwickelt. Vielmehr ergibt sich sowohl durch die Erweiterung verfassungsrechtlicher Kooperationstatbestände, wie die Finanzhilfen und Gemeinschaftsaufgaben, als auch die Einführung vereinzelter einfachgesetzlicher Regelungen weiterhin ein starkes Bedürfnis einer Systematisierung innerbundesstaatlicher Kooperationsmittel. Hier übernimmt das Verwaltungsabkommen als wichtiges praktisches Instrument eine tragende Rolle. Die Arbeit zeigt, dass sich die Regierungen von Bund und Ländern auf eine eigene Kooperationshoheit berufen können, und entwickelt anhand dessen drei Fallgruppen der innerbundesstaatlichen Verwaltungsabkommen. Insbesondere die kompetenziellen und gewaltenteiligen Grenzen innerstaatlicher gubernativer Zusammenarbeit werden dabei herausgearbeitet und sollen zu einer besseren Systematisierung beitragen.»Constitutional Legitimacy, Competency Limitations and Limits imposed by the Separation of Powers with Regard to Administrative Agreements in a Federal State. Derivation and Contouring of a Limited Sovereignty for Gubernative Cooperation«: Intra-federal cooperation between the Federation and the Laender has been common for decades, but at the same time it is very problematic from a legal point of view. The thesis identifies a right to cooperation rooted in the executive power of the governments of the Federation and the Laender. On this basis, the thesis develops three groups of administrative agreements in order to show the limits in terms of competences and, in particular, in terms of the division of powers.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	21
Einführung	25
A. Innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Forschungsgegenstand	27
I. Problemaufriss	27
II. Forschungsstand und Rechtsprechung	28
B. Entwicklung und offene Fragen	31
C. Themeneingrenzung und Zielsetzung	32
Teil 1: Grundlagen	34
§ 1 Grundgesetzliche Ausgangslage und Entwicklung innerbundesstaatlicher Kooperation	35
A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage	36
B. Entwicklung in den 1960er Jahren	36
C. Neue Entwicklungstendenzen	37
I. Entflechtungsbestrebungen	38
II. Stärkung der Zusammenarbeit durch Integrationsprozesse	39
III. Jüngste Verfassungsänderungen	41
D. Zwischenergebnis	42
§ 2 Allgemeine Zulässigkeit innerbundesstaatlicher Kooperation	43
A. Bisheriger Meinungsstand	44
I. Die Grundausrichtung des deutschen Bundesstaates	44
II. Rechtliche Erwägungen	46
1. Das „Schweigen“ des Grundgesetzes	46
2. Art. 20 GG – Bundesstaatliche Ordnung	46
3. Art. 30 GG	48
4. Art. 32 GG	48
5. Art. 35 GG	49
6. Sonstige verfassungsrechtliche Vorschriften	49
B. Tatsächliche Erwägungen	50
C. Zwischenergebnis	52
§ 3 Abgrenzungen und Begriffsbestimmungen	53
A. Koordination und Kooperation	54
I. Formen der Koordination	55
II. Kooperation und Mischverwaltung	55
B. Rechtliche Bindungswirkung	58
I. Wirkung „inter partes“	58
II. Rechtsverbindliche Außenwirkung	60
C. Inhaltliche Reichweite innerbundesstaatlicher Kooperation	60
D. Verwaltungsabkommen als innerbundesstaatliche Kooperationsmittel	62
I. Das völkerrechtliche Verwaltungsabkommen nach Art. 59 Abs. 2 GG	62
II. Das innerbundesstaatliche Verwaltungsabkommen als Vertrag	63
1. Abgrenzung zum öffentlich-rechtlichen Vertrag und zum Verfassungsvertrag	64
2. Das Verwaltungsabkommen als besonderer Vertrag	66
III. Erste Abgrenzung zum Staatsvertrag	67
1. Bundes- und landesverfassungsrechtliches Zustimmungserfordernis	67
2. Verwaltungsabkommen trotz parlamentarischer Beteiligung	68
a) Ansichten in der Literatur	68
b) Stellungnahme	70
c) Gespaltene Abkommen	74
3. Bindungswirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen	74
a) Unmittelbare Bindung der Vertragsparteien (inter partes)	74
b) Bindung der für die Vertragsdurchsetzung zuständigen Stellen	75
c) Außenwirkung innerbundesstaatlicher Verwaltungsabkommen	76
4. Am Vertragsschluss beteiligte Organe	77
a) Regierungs- und Ressortabkommen	78
b) Sonderfall: sogenannte Organabkommen	78
c) Sonstige Beteiligte	80
5. Definition und Ergebnis	80
IV. Verfahrensanforderungen	81
§ 4 Ergebnis zu Teil 1	82
Teil 2: Grund und Grenzen einer begrenzten gubernativen Kooperationshoheit	85
§ 5 Gang der Untersuchung	85
A. Ausgangsproblematik	85
B. Bisherige Ansätze	86
C. Eigener Ansatz	86
§ 6 Bund-Länder-Verwaltungsabkommen	88
A. Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag	88
I. Rechtlicher Maßstab	89
II. Die Ermächtigung zum Abschluss von „Vereinbarungen“	90
1. Verwaltungsabkommen über die Finanzhilfen des Bundes an die Länder	90
a) Zweck der Neueinführung des Art. 104a GG a.F.	92
b) Entwicklung der Vorschrift	93
aa) Vor den Föderalismusreformen	93
bb) Änderungen durch die Föderalismusreformen	94
c) Bundesstaatliche Finanzen nach der Verfassungsänderung vom 20.02.2019	96
d) Mischfinanzierung als zweifaches Kompetenzproblem	96
e) Rechtsnatur der Verwaltungsvereinbarungen (Art. 104b GG)	98
aa) Wortlaut	98
bb) Systematische Ableitungen aus Finanzierungsabkommen	98
(1) Einordnung der Literatur als Staatsverträge	99
(2) Übertragung auf Art. 104b GG?	100
cc) Die Rechtsprechung zu Art. 104b GG	101
(1) Finanzhilfen im Bereich der Städtebaufinanzierung	101
(2) Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen	102
dd) Zwischenergebnis	102
f) Wirksamkeitsanforderungen	104
g) Verfassungsrechtliche Grenzen	105
aa) Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip	105
(1) Reichweite des parlamentarischen Haushaltsvorbehalts	105
(2) Zeitliche Begrenzung	107
(3) Ergebnis: Grenzen aus dem Gewaltenteilungsprinzip	110
bb) Grenzen aus dem Bundesstaatsprinzip	111
h) Die neuen Regelungen des Art. 104c und 104d GG	113
aa) Regelungsinhalt von Art. 104c und Art. 104d GG	114
bb) Kritik des Bundesrates insbesondere an Art. 104d GG	115
cc) Verwaltungsabkommen als Ausdruck des Ausnahmecharakters der Finanzhilfen	116
i) Zwischenergebnis	117
2. Gemeinschaftsaufgaben	119
a) Begriff und Ziel der Gemeinschaftsaufgaben	120
b) Art. 91b GG: Zusammenarbeit zur Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre sowie bei der Bildungsevaluation	122
aa) Grundaussagen	122
bb) Literaturansichten zu möglichen Kooperationsformen	123
cc) Eigene Auffassung	124
dd) Wirksamkeitsanforderungen	126
ee) Verfassungsrechtliche Grenzen sowie Möglichkeit einer institutionalisierten Zusammenarbeit	131
c) Art. 91c GG: Zusammenarbeit bei der Planung, Errichtung und dem Betrieb informationstechnischer Systeme	133
aa) Grundaussagen	133
bb) Literaturansichten zu zulässigen Kooperationsformen	134
cc) Eigene Auslegung und Herleitung	135
(1) Verhältnis von Art. 91c Abs. 1 und Abs. 2 GG	135
(2) Auslegung	137
(3) Zwischenergebnis	139
dd) Wirksamkeitsanforderungen	139
ee) Verfassungsrechtliche Grenzen	140
ff) Institutionalisierte Zusammenarbeit Art. 91c GG	141
d) Zwischenergebnis zu den Gemeinschaftsaufgaben	142
3. Neugliederungs-Abkommen, Art. 29 GG	144
4. Sonstige Regelungen, insbesondere Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG	144
III. Zwischenergebnis: Verwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag	145
1. Mischfinanzierung und institutionalisierte Zusammenarbeit	145
2. Bindungswirkung	146
3. Verfassungsimmanente Schranken	148
4. Bund-Länder-Verwaltungsabkommen als Auftrag der Verfassung	149
B. Gubernative Kooperationshoheit – Erste Grundlegung zur Herleitung, Konturierung und Begrenzung	149
I. Funktionsbereich der Regierung	150
1. Exekutive Normsetzung	151
2. Der Vorbehalt des Gesetzes	152
II. Zulässigkeit einer Kooperation durch Verwaltungsabkommen	155
1. Die Stellung der Exekutive im Deutschen Bundesstaat	155
a) Deutschland als Bundesstaat	155
b) Exekutivföderalismus	159
c) Organisationsgewalt von Bund und Ländern	160
d) Kommunale Kooperationshoheit	165
2. Erkenntnisse aus den Art. 104b ff., 91bf. GG	165
3. Kooperation als Aufgabe der Gubernative	166
4. Zwischenergebnis: gubernative Kooperationshoheit	168
III. Organzuständigkeit zum Abschluss von Verwaltungsabkommen	169
1. Bundesebene	170
a) Keine Organkompetenz des Bundespräsidenten	170
b) Die Bundesregierung als Kollegialorgan	172
c) Vertretung des Bundes durch andere Behörden	176
d) Ergebnis	176
2. Landesebene	177
a) Zuständigkeitsverteilung zwischen Ministerpräsidenten und Landesregierung	177
b) Stadtstaaten	180
c) Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen	180
d) Ergebnis	181
3. Ergebnis zur Organzuständigkeit	182
C. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation	183
I. Das Prinzip der Gewaltenteilung: Verhältnis von Regierung und Parlament	184
1. Allgemeine Bedeutung	184
2. Rekurs: Abgrenzung zum Staatsvertrag	186
3. Akzessorietät von Vertrag und Legitimationsgrundlage	187
4. Verantwortungsbereiche von Regierung und Parlament	188
II. Gegenstände der Bundesgesetzgebung oder Landesgesetzgebung	189
III. Kooperationsermächtigung	190
1. Definition und Beispiele	190
2. Verfolgte Zwecke und erste Systematisierung	190
3. Insbesondere: „Zuständigkeitsabkommen“	191
a) Begriffsklärung und Abgrenzung	192
b) Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes	193
aa) Grundsatz: Trennung zwischen Bundes- und Landeskompetenzen	193
bb) Überschneidungsbereiche	194
(1) Unmittelbar	194
(2) Mittelbar-faktisch	195
(3) Zwischenergebnis	195
c) Reichweite des Vorbehalts des Gesetzes auf Ebene des Grundgesetzes	196
aa) Das Problem des „institutionellen Vorbehalts des Gesetzes“	196
bb) Kein allgemeiner institutioneller Vorbehalt des Gesetzes	197
d) Zulässigkeit von Zuständigkeitsabkommen	198
aa) Koordinierungsabkommen	199
(1) BOS-Digitalfunk	200
(2) Verwaltungsabkommen G@ZIELT	201
(3) Reichweite von Koordinierungsabkommen	202
bb) Organleihe-Abkommen	203
(1) Vorbehalt des Gesetzes und gespaltene Abkommen	205
(2) Grenzen aus Art. 83ff. GG	207
cc) Abkommen im Rahmen fakultativer Bundesverwaltung	208
(1) Explizite institutionelle Vorbehalte des Gesetzes	208
(2) Fälle ohne ausdrücklichen institutionellen Vorbehalt des Gesetzes	211
dd) Zusammenarbeit im Rahmen des Grenzschutzes	214
e) Zwischenergebnis	216
4. Ermächtigungsadressat	216
5. Kooperationsermessen	217
6. Bestimmtheit	218
IV. Verordnungsermächtigungen	219
V. Allgemeine verfassungsrechtliche Anforderungen	220
1. Schriftform	221
2. Formales Zitiergebot	222
3. Öffentliche Bekanntgabe	223
VI. Ergebnis: delegierte Verwaltungsabkommen	224
D. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit	224
I. Allgemeines	225
II. Der Bereich der Verwaltungsvorschriften	225
III. Die Verwaltungsräume von Bund und Ländern	227
1. Intrasubjektive Bindungswirkung	227
2. Intersubjektive Bindungswirkung	228
a) Art. 84 Abs. 2 GG	229
b) Art. 85 Abs. 2 GG	230
c) Das Bundesverfassungsgericht zu „Leitlinien“ im Atomrecht	230
d) Übertragung auf das Bund-Länder-Verwaltungsabkommen	231
IV. Inhaltliche Reichweite	232
1. Autonome Rechtsetzung und Vorbehalt des Gesetzes	232
2. Exekutiver Kernbereich	234
V. Keine besonderen Wirksamkeitsvoraussetzungen	234
VI. Ergebnis	235
E. Verfassungsrechtliche Grenzen der Bund-Länder-Verwaltungsabkommen	235
I. Gewaltenteilungsprinzip	236
1. Verhältnis von Vertrag und Gesetz	236
2. Vorrang des Gesetzes	238
a) Grundsätzliche Bedeutung innerhalb der Normenhierarchie	238
b) Kollision von Verwaltungsabkommen und Gesetz	239
aa) Bindungswirkung und Umsetzung völkerrechtlicher Verträge	239
bb) Der Grundsatz „pacta sunt servanda“ im innerbundesstaatlichen Kontext	240
cc) Bindungswirkung innerstaatlicher Bund-Länder-Verwaltungsabkommen	241
dd) Ergebnis: eingeschränkte Akzessorietät	245
3. Vorbehalt des Gesetzes	246
a) Parlamentsvorbehalt	246
b) Gemischte Abkommen	247
4. Ineinandergreifen von Vorrang- und Vorbehaltsregel	248
II. Demokratieprinzip	249
III. Bundesstaatliche Grenzen	250
1. Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens (Bundestreue)	250
2. Föderatives Gleichbehandlungsgebot	252
3. Verbot der Selbstpreisgabe	253
4. Verfassungsrechtliche Kompetenzordnung als äußerste Grenze	254
IV. Ergebnis zu den verfassungsrechtlichen Grenzen	254
F. Rechtsschutz	255
I. Verwaltungsrechtsweg	256
1. Verwaltungsrechtlicher Bund-Länder-Streit, § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO	256
2. Sonstige verwaltungsrechtliche Verfahren	257
II. Verfassungsrechtliche Streitigkeiten	259
1. Organstreitverfahren	259
2. Bund-Länder-Streit	260
3. Normenkontrolle	260
G. Ergebnis zu § 6	261
§ 7 Länderverwaltungsabkommen	262
A. Das Grundgesetz und Länderabkommen	264
I. Das Grundgesetz als allgemeiner Rechtsrahmen	264
II. Bundesverfassungsrechtlich gebotene Länderkooperation	264
III. Länderverwaltungsabkommen kraft Verfassungsauftrag	266
1. Art. 91c Abs. 3 GG	266
2. Sonstige Regelungen	268
IV. Zwischenergebnis	269
B. Die gubernative Kooperationshoheit auf Ebene der Länder	270
I. Kooperationshoheit und Eigenstaatlichkeit der Länder	270
II. Exekutivföderalismus und Entscheidungshoheit der Länder	271
III. Art. 32 Abs. 3 GG	272
IV. Die Verfassungen der Länder	274
V. Gründe der Länderkooperation durch Verwaltungsabkommen	275
VI. Rechtliche Einordnung – Akzessorietätsgedanke	275
VII. Zwischenergebnis	277
C. Anzuwendendes Recht	278
I. Verfassungsrechtlicher Rahmen	278
II. Völkerrechtliche Grundsätze	278
III. Einfachgesetzliche (bundesrechtliche) Regelungen	279
IV. Landesrechtliche Regelungen zum Vertragsverfahren	279
D. Zulässiger Regelungsinhalt	280
E. Verwaltungsabkommen kraft parlamentarischer Delegation	280
I. Bundesrechtliche Delegation	281
1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen	281
2. Kooperationsermächtigungen	282
3. Rechtsverordnungen	284
II. Landesrechtliche Delegation	286
1. Beiderseitige und gespaltene Abkommen	286
2. Kooperationsermächtigungen	286
3. Rechtsverordnungen	288
4. Zwischenergebnis	293
III. Insbesondere „gemeinsame Einrichtungen“ der Länder	293
1. Grundlagen und bisherige Ansichten	293
2. (Landes)‌verfassungsrechtliche Anforderungen und Grenzen	294
3. Die Deutsche Film- und Medienbewertung (FBW)	296
a) Hintergrund	296
b) Rechtsprechung des BVerwG zur FBW	297
c) Kritik und Stellungnahme	297
4. Ergebnis zu den „gemeinsamen Einrichtungen“	300
IV. Wirksamkeitsanforderungen	301
F. Verwaltungsabkommen kraft gubernativer Kooperationshoheit	301
G. Verfassungsrechtliche Grenzen	302
I. Bundesverfassungsrechtliche Grenzen	302
1. Kompetenz-Grenzen	302
2. Homogenitätsanforderungen, Art. 28 Abs. 1 GG	303
3. Das sogenannte Verbot der Selbstpreisgabe	304
4. Das Problem einer „dritten Ebene“	305
5. Grundsatz der Bundestreue und Gebot der Rücksichtnahme	306
II. Landesverfassungsrechtliche Grenzen	307
H. Rechtsschutz	307
I. Ergebnis zu § 7	308
Teil 3: Parlamentarische Kontrolle bei Abschluss von Verwaltungsabkommen	310
§ 8 Ausgangsproblematik	311
§ 9 Die Kontrolle der Gubernative nach dem Grundgesetz	312
A. Grundlagen und Funktion der Parlamentarischen Kontrolle	312
B. Instrumente	314
C. Inhalt	315
§ 10 Rechtliche Ausgestaltung der parlamentarischen Kontrolle – insbesondere Unterrichtungspflichten gegenüber den (Landes-)‌Parlamenten	316
A. Unterrichtungspflichten auf Bundesebene	316
I. Keine allgemeine aktive Fremdinformationspflicht	316
II. Aktive Fremdinformationspflicht bei Abschluss eines Bund-Länder-Verwaltungsabkommens	318
B. Unterrichtungspflichten auf Ebene der Länder	319
I. Landesverfassungsrechtliche Regelungen	319
II. Die Regelungen in Geschäftsordnungen	321
III. Parlamentsinformationsgesetze	322
1. Regelungsinhalt	322
2. Verfassungsmäßigkeit	324
3. Bindungswirkung	326
IV. Informationsvereinbarungen zwischen Parlament und Regierung	327
1. Inhalt	327
2. Verfassungsmäßigkeit	329
3. Bindungswirkung	330
V. Allgemeine Unterrichtungspflichten im Übrigen	331
C. Zwischenergebnis	331
§ 11 Grenzen parlamentarischer Kontrolle von Verwaltungsabkommen	332
A. Allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen	332
B. Grenzen der Kontrolle durch den Bundestag	333
C. Grenzen der Kontrolle durch die Landesparlamente	334
I. Adressat der Kontrolle	334
II. Begrenzung des Informationsgegenstandes	335
III. Begrenzung des Informationszeitpunktes	336
IV. Das korrespondierende Recht zur Stellungnahme der Landtage	338
D. Ergebnis	339
§ 12 Prozessuale Durchsetzung	340
§ 13 Kontrolle durch Standardisierung des Abschlussverfahrens	341
§ 14 Kontrolle der Länder durch den Bund	342
§ 15 Ergebnis zu Teil 3	343
Teil 4: Zusammenfassung in Thesen und Ausblick	345
§ 16 Thesen	345
§ 17 Ausblick	353
Literaturverzeichnis	355
Sachverzeichnis	376

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