Ansammlungen und Anwohner
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Ansammlungen und Anwohner
Der ordnungsbehördliche Umgang mit ansammlungsbedingten Ruhestörungen
Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit, Vol. 25
(2024)
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About The Author
Thomas Jaschke; 2009 bis 2012 Studium der Verwaltungswissenschaften in Köln; 2012 Laufbahnprüfung für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst; zwischen 2009 und 2023 Kommunalbeamter in Köln; 2012 bis 2017 Studium der Rechtswissenschaften in Köln; 2017 Erstes Juristisches Examen; 2023 Zweites Juristisches Examen; seit Mai 2023 Richter in der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichtsbarkeit.Abstract
Ruhestörende und regelmäßig auftretende Massenansammlungen sind ein Phänomen, das seit einigen Jahren die abendliche und auch nächtliche Freizeitgestaltung in einigen deutschen Großstädten mitprägt. Bisweilen finden sich hunderte bis tausende Menschen ohne besonderen Anlass und ohne, dass es einen Veranstalter gäbe, im öffentlichen Raum zusammen, um gemeinsam bis tief in die Nacht zu reden, zu lachen und häufig auch Alkohol zu konsumieren. Zwangsläufig kommt es hierbei zu Konflikten mit den Anwohnern dieser Orte. Bislang haben es Ordnungsbehörden wie auch Gerichte überwiegend abgelehnt, gegen entsprechende Ansammlungen in Gänze vorzugehen. Der einzelne Ansammlungsteilnehmer könne aus Rechtsgründen nicht als Verantwortlicher herangezogen werden. Gegenstand der Arbeit ist es, diesen Standpunkt auf Grundlage des geltenden Polizei- und Ordnungsrechts zu widerlegen und den Konflikt unter besonderer Bezugnahme auf ein Verweil- sowie ein Alkoholkonsumverbot einer schonenden Lösung zuzuführen.»Gatherings and Residents. Dealing with Gathering-Related Noise Disturbances«: For several years disturbing and regularly occurring mass gatherings are a phenomenon that has been shaping evening leisure activities in some major German cities. Due to the fact that there is no tangible organizer for these events, authorities, as well as courts, have predominantly refused to take action against such gatherings. This study attempts to refute this point of view.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Widmung | 5 | ||
Vorwort | 7 | ||
Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
Einführung in die Problematik und Gang der Untersuchung | 27 | ||
I. Einführung in die Problematik ruhestörender Massenansammlungen | 27 | ||
II. Die zu untersuchenden Fragen | 28 | ||
III. Gang der Untersuchung | 29 | ||
Erster Teil: Die Grundvoraussetzungen gefahrenabwehrrechtlicher Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 31 | ||
A. Vorliegen einer Gefahr durch Massenansammlungenx03 und die damit verbundenen Ruhestörungen? | 31 | ||
I. Die Definition des Gefahrbegriffs | 31 | ||
II. Die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung | 32 | ||
1. Die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit | 32 | ||
a) Die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung | 33 | ||
aa) Der Schutz der Nachtruhe gemäß § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 33 | ||
(1) Die gesetzgeberische Entscheidung zugunsten der Nachtruhe | 34 | ||
(2) Die Nachtzeit im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 34 | ||
(3) Betätigungen im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 35 | ||
(4) Die Störung im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 35 | ||
(a) Die subjektive Empfindung und die objektivierte Bewertung von Lärm | 36 | ||
(b) Die TA Lärm und der Freizeitlärmerlass | 37 | ||
(c) Die Bestimmung der Lautstärke | 38 | ||
(d) Zwischenergebnis | 41 | ||
(5) Die Störungseignung im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 41 | ||
(a) Wortlautauslegung der Störungseignung | 42 | ||
(b) Historische Auslegung der Störungseignung | 42 | ||
(c) Teleologische Auslegung der Störungseignung | 45 | ||
(d) Systematische Auslegung der Störungseignung | 46 | ||
(e) Zwischenergebnis | 47 | ||
(6) Die Verletzung von § 9 Abs. 1 LImSchG NRW durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 48 | ||
bb) Die immissionsschutzrechtliche Grundregel des § 3 Abs. 1 LImSchG NRW | 48 | ||
cc) Unzulässiger Lärm gemäß § 117 Abs. 1 OWiG | 49 | ||
(1) Die tatbestandliche Nähe von § 117 Abs. 1 OWiG zu Regelungen des Landesimmissionsschutzrechts | 49 | ||
(2) Die subsidiäre Anwendbarkeit von § 117 Abs. 1 OWiG gegenüber § 17 Abs. 1 lit. e LImSchG NRW | 50 | ||
dd) Sondernutzungen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 StrWG NRW | 50 | ||
(1) Die Reichweite des Gemeingebrauchs | 50 | ||
(2) Der kommunikative Gemeingebrauch | 52 | ||
(3) Die Anwendung auf veranstalterlose Massenansammlungen | 53 | ||
(a) Keine Sondernutzung durch bloßes Verweilen oder zeitweises Niederlassen | 53 | ||
(b) Keine Sondernutzung durch den Konsum von Alkohol | 54 | ||
(c) Sondernutzung durch die Ausreizung der örtlichen Verkehrskapazitäten? | 54 | ||
(4) Zwischenergebnis | 57 | ||
ee) Exemplarisch: Verstöße gegen Regelungen der Kölner Stadtordnung | 58 | ||
(1) Störungsgeeignetes Verhalten gemäß § 8 KSO | 59 | ||
(2) Störungsgeeignetes Verhalten in der Öffentlichkeit gemäß § 11 Abs. 1 lit. b KSO | 59 | ||
(a) Ruhestörende Massenansammlungen als Ansammlungen im Sinne von § 11 Abs. 1 lit. b KSO | 59 | ||
(b) Ausschluss der Anwendbarkeit durch anderweitige Vorstellungen des Verordnungsgebers? | 60 | ||
(c) Beschränkung des Regelungsinhalts auf straßenrechtliche Aspekte? | 61 | ||
(3) Störungsgeeignetes Verhalten in der Öffentlichkeit gemäß § 11 Abs. 1 lit. c KSO | 62 | ||
(4) Verstöße gegen die Kölner Stadtordnung durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 62 | ||
ff) Zwischenergebnis | 63 | ||
b) Die Rechte und Individualrechtsgüter der Anwohner | 63 | ||
aa) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit und das Recht auf Eigentum | 63 | ||
bb) Der vorrangige Schutz privater Rechte und Individualrechtsgüter durch die Zivilgerichte | 64 | ||
(1) Begrenzung und Anerkennung des polizeilichen Schutzes privater Rechte in § 1 Abs. 2 PolG NRW | 65 | ||
(2) Nahezu unmögliche Durchsetzung privater Rechte in Bezug auf Massenansammlungen | 66 | ||
(3) Gleichzeitige Beeinträchtigung der objektiven Rechtsordnung und privater Rechte sowie Rechtsgüter durch Massenansammlungen | 66 | ||
cc) Die Verletzung von Rechten und Rechtsgütern der Anwohner durch ruhestörende Massenansammlungen | 67 | ||
c) Zwischenergebnis | 67 | ||
2. Die Schutzgüter der öffentlichen Ordnung | 67 | ||
a) Wertvorstellungen und ungeschriebene Verhaltensregeln | 68 | ||
b) Nächtliche Massenansammlungen als Verstoß gegen Wertvorstellungen der Bevölkerungsmehrheit | 69 | ||
3. Die Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 70 | ||
III. Der Schadensbegriff | 70 | ||
1. Die Abgrenzung von der bloßen Belästigung | 71 | ||
2. Die Überschreitung der Schadensgrenze durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 72 | ||
IV. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts | 72 | ||
1. Der Rang des betroffenen Rechtsguts und das Ausmaß des drohenden Schadens | 72 | ||
2. Der mit Gewissheit feststehende Schadenseintritt durch nächtliche Massenansammlungen | 73 | ||
V. Die Unterscheidung zwischen konkreten und abstrakten Gefahren | 74 | ||
1. Die konkreten Gefahren durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 74 | ||
2. Die abstrakten Gefahren durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 75 | ||
3. Die Überschneidungen zwischen konkreter und abstrakter Gefahr | 76 | ||
VI. Zwischenergebnis | 77 | ||
B. Die Adressatenbestimmung bezüglich ansammlungsbedingter Ruhestörungen | 77 | ||
I. Die speziellen und allgemeinen Regelungen zur Bestimmung des richtigen Adressaten | 77 | ||
II. Die Verhaltensverantwortlichkeit | 78 | ||
1. Die Verantwortlichkeit durch aktives Tun | 79 | ||
a) Die Kausalität als notwendige Bedingung | 79 | ||
b) Die Äquivalenztheorie | 80 | ||
aa) Der grundsätzliche Verursachungszusammenhang durch Kausalität | 80 | ||
bb) Der ausufernde Anwendungsbereich der Äquivalenztheorie | 81 | ||
cc) Die Eingrenzung des Anwendungsbereichs durch Korrektive des Gefahrenabwehrrechts | 82 | ||
(1) Korrektur durch Verhältnismäßigkeit und Effektivität? | 82 | ||
(2) Zusammenfassung der gegen diese Korrektive gerichteten Kritik | 82 | ||
(3) Eigene Bewertung des Ansatzes | 83 | ||
(a) Verhältnismäßigkeit als taugliches Eingrenzungskriterium? | 83 | ||
(b) Effektivität als taugliches Eingrenzungskriterium? | 84 | ||
(c) Keine schematische Betrachtung von Effektivität und Verhältnismäßigkeit | 85 | ||
(4) Zwischenergebnis | 87 | ||
dd) Die Äquivalenztheorie als in Einzelfällen taugliche Verursachungstheorie | 88 | ||
c) Die Adäquanztheorie | 88 | ||
aa) Die normative Bewertung einzelner Glieder der Kausalkette | 89 | ||
bb) Die Defizite der Adäquanztheorie insbesondere im Umgang mit atypischen Situationen | 89 | ||
cc) Die Adäquanztheorie als untaugliche Verursachungstheorie | 90 | ||
d) Die Sozialadäquanztheorie | 90 | ||
aa) Der Unterschied zur Adäquanztheorie | 91 | ||
bb) Flexible Maßstabsbildung anhand von Ortsüblichkeiten? | 91 | ||
(1) Die fehlende Legitimierung ortsüblicher Maßstäbe | 92 | ||
(2) Der drohende Verlust des Alleinstellungsmerkmals durch Rechtsprechung und Kodifizierung | 92 | ||
cc) Die Sozialadäquanztheorie als untaugliche Verursachungstheorie | 93 | ||
e) Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung | 93 | ||
aa) Anknüpfung an die Kombination von Verhalten und Gefahr | 93 | ||
bb) Grundrechtsschranken als Begrenzung des individuellen Rechtskreises | 94 | ||
cc) (Partielle) Funktionslosigkeit der Generalklauseln ohne geschriebenes Recht? | 95 | ||
dd) Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung als grundsätzlich taugliche Verursachungstheorie | 96 | ||
f) Die Theorie der unmittelbaren Verursachung | 96 | ||
aa) Zwischen formalen Kriterien und materiellen Wertungen | 96 | ||
(1) Der ontologische Ansatz | 97 | ||
(2) Der wertende Ansatz | 98 | ||
(3) Keine Notwendigkeit einer strikten Trennung beider Ansätze | 99 | ||
bb) Die Rechtsfigur des Zweckveranlassers | 100 | ||
(1) Die Problemstellung der Zweckveranlassung | 100 | ||
(2) Unbillige Bezugnahme auf die zeitlich letzte Bedingung? | 100 | ||
(3) Die subjektiven und objektiven Kriterien der Zweckveranlassung | 101 | ||
(4) Die Schlussfolgerungen für den Schaufensterfall | 102 | ||
(5) Zwischenergebnis | 102 | ||
cc) Die Grenzen der Verantwortlichkeit durch legitime Rechtsausübung | 103 | ||
(1) Kein Widerspruch zwischen Wertungen des Polizei- und Ordnungsrechts und anderweitigen Wertungen der Rechtsordnung | 103 | ||
(2) Die Notwendigkeit einer kritischen Überprüfung der Rechtsausübung | 103 | ||
dd) Die Theorie der unmittelbaren Verursachung als grundsätzlich taugliche Verursachungstheorie | 104 | ||
g) Die Anwendung der grundsätzlich tauglichen Verursachungstheorien auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen | 105 | ||
aa) Die Anwendung der Äquivalenztheorie auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen | 105 | ||
bb) Die Anwendung der Theorie der rechtswidrigen Verursachung auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen | 106 | ||
cc) Die Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen | 108 | ||
dd) Unzureichende Bestimmung der Verantwortlichkeit durch aktives Tun | 109 | ||
h) Zwischenergebnis | 109 | ||
2. Die Verantwortlichkeit durch Unterlassen | 110 | ||
a) Rechtspflichten allein aus öffentlich-rechtlichen Normen? | 110 | ||
b) Der kausale Verstoß gegen die Rechtspflicht als alleiniges Verursachungsmerkmal | 111 | ||
c) Die Anwendung auf ruhestörende Massenansammlungen | 112 | ||
aa) Die normativen Anknüpfungspunkte einer Handlungspflicht | 112 | ||
bb) Regelungsgehalt eines Verbots als aktive Handlungspflicht? | 112 | ||
d) Zwischenergebnis | 113 | ||
3. Verhaltensverantwortlichkeit des Einzelnen für eine summative Verursachung durch aktives Tun? | 113 | ||
a) Die summative Verursachung im Polizei- und Ordnungsrecht | 114 | ||
b) Die Frage nach Parallelen zu sogenannten Smart- oder Flashmobs | 114 | ||
aa) Flash- und Smartmobs als organisierte Zusammenkünfte | 115 | ||
bb) Der Unterschied zu anlasslosen Massenansammlungen | 115 | ||
c) Die Frage nach Parallelen zum sogenannten Verdachtsstörer | 116 | ||
aa) Der Begriff des Verdachtsstörers | 116 | ||
bb) Die Wertungen hinter dem Begriff des Verdachtsstörers | 117 | ||
(1) Der Verdachtsstörer am Beispiel eines Abschleppfalls | 117 | ||
(2) Die Erwägungen der Ordnungsbehörde im Hinblick auf den sogenannten Verdachtsstörer | 118 | ||
(3) Kausalität, Effektivität und Verhältnismäßigkeit als maßgebliche Kriterien | 118 | ||
cc) Verdachtsstörer oder nicht verantwortliche Person? | 120 | ||
dd) Übertragung auf Summationsschäden | 120 | ||
(1) Vergleichbarkeit der Lebenssachverhalte? | 120 | ||
(2) Die Anwendung auf ruhestörende Massenansammlungen | 121 | ||
ee) Zwischenergebnis | 122 | ||
d) Die Frage nach Parallelen zur Rechtsfigur des Zweckveranlassers | 122 | ||
aa) Gegenseitige Zweckveranlassung innerhalb der Ansammlung? | 122 | ||
bb) Zweifel an der gegenseitigen Zweckveranlassung | 123 | ||
(1) Der Wertungswiderspruch zwischen der Gefahrverursachung des unmittelbaren Verantwortlichen und deren Zurechnung zum mittelbaren Veranlasser | 123 | ||
(a) Unklarheiten bezüglich der Gefahrverursachung durch das unmittelbar störende Verhalten | 123 | ||
(b) Entsprechende Ansätze in der Rechtsprechung? | 124 | ||
(c) Keine Zurechnung ohne unmittelbar gefahrverursachendes Verhalten | 124 | ||
(2) Die mangelnde Beherrschbarkeit des Geschehens | 125 | ||
(a) Wechselwirkungen durch die bloße Anwesenheit? | 125 | ||
(b) Die Zurechnungstatbestände im Polizei- und Ordnungsrecht | 126 | ||
(c) Die Teilnahme an einer Ansammlung als Zurechnungstatbestand? | 126 | ||
cc) Zwischenergebnis | 128 | ||
e) Die Frage nach Parallelen zum anlagenbezogenen Immissionsschutz | 129 | ||
aa) Der anlagenbezogene Immissionsschutz als Pendant zum verhaltensbezogenen Immissionsschutz | 129 | ||
bb) Schutzzweck und -wirkung des Bundesimmissionsschutzgesetzes | 129 | ||
(1) Die Betreiberpflichten nach § 5 BImSchG bzw. § 22 BImSchG | 130 | ||
(2) Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen als zentraler Gesetzeszweck | 130 | ||
cc) Die Differenzierung zwischen der Bestimmung der Verantwortlichkeit und der Auswahl unter mehreren Verantwortlichen | 131 | ||
(1) Die Vorwegnahme der Verantwortlichkeit einzelner Anlagenbetreiber | 131 | ||
(2) Exemplarisches Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 1996 | 132 | ||
(a) Der Verweis auf die gesetzgeberische Richtungsweisung | 132 | ||
(b) Der zirkelschlüssige Hinweis auf § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG | 133 | ||
dd) Die Verantwortlichkeit nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz | 133 | ||
(1) Die Kausalität als erster Ansatz | 134 | ||
(a) Besondere Ausformung der Verantwortlichkeit im Bundesimmissionsschutzgesetz? | 134 | ||
(b) Wertender Verursachungsbegriff auch im anlagenbezogenen Immissionsschutz? | 135 | ||
(2) Die Verursachungstheorien im anlagenbezogenen Immissionsschutz | 135 | ||
ee) Die summative Verursachung aus Sicht des Bundesimmissionsschutzgesetzes | 136 | ||
(1) Sinn und Zweck des Bundesimmissionsschutzgesetzes als Anknüpfungspunkt | 136 | ||
(2) Die Mitursächlichkeit als maßgebliches Kriterium? | 137 | ||
(a) Die Ineffektivität weiterreichender Kriterien | 137 | ||
(b) Die Gleichbehandlung verschiedener Teilbeiträge | 138 | ||
(c) Vernachlässigung geringer Teilbeiträge aufgrund einer Bagatellgrenze? | 138 | ||
ff) Übertragbarkeit in den verhaltensbezogenen Immissionsschutz bzw. in die allgemeine Gefahrenabwehr | 140 | ||
(1) Der unabweisbare Anlagenbezug im Bundesimmissionsschutzgesetz | 141 | ||
(2) Der identische Schutzzweck von anlagen- und verhaltensbezogenem Immissionsschutz | 141 | ||
(3) Vergleichbarer Anknüpfungspunkt für Verhaltenspflichten? | 142 | ||
(a) Die räumliche und zeitliche Nähe der Verursachungsbeiträge | 142 | ||
(b) Unsicherheiten in tatsächlicher Hinsicht? | 142 | ||
(c) Keine Übertragung anlagenspezifischer Besonderheiten | 143 | ||
gg) Zwischenergebnis | 143 | ||
f) Die Frage nach Parallelen zum Bodenschutzrecht | 144 | ||
aa) Die Gemeinsamkeiten zwischen Bodenschutz und anlagebezogenem Immissionsschutz | 144 | ||
bb) Die Unterschiede zwischen Bodenverschmutzungen und Geräuschimmissionen | 144 | ||
cc) Die Unterschiede in der Beseitigung der Schäden | 145 | ||
g) Zwischenergebnis | 146 | ||
4. Verhaltensverantwortlichkeit des Einzelnen für eine summative Verursachung durch Unterlassen? | 146 | ||
a) Gebotene Handlungen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 146 | ||
b) Entfernungspflicht allein aus einer abstrakten Handlungspflicht | 147 | ||
c) Abstrakte Entfernungspflichten für Teilnehmer ruhestörender Ansammlungen? | 147 | ||
aa) Entfernungspflicht aus einer allgemeinen Nichtstörungspflicht? | 147 | ||
(1) Nichtstörungs- oder bloße Gefahrbeseitigungspflicht? | 148 | ||
(2) Auswirkungen auf die Entfernungspflichten von Ansammlungsteilnehmern | 149 | ||
bb) Analog anwendbare Entfernungspflicht aus dem Versammlungsrecht? | 150 | ||
(1) Die abstrakte Entfernungspflicht aus § 18 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 BVersG bzw. § 13 Abs. 2 Satz 3 VersG NRW | 150 | ||
(a) Die Verantwortlichkeit nur einiger Versammlungsteilnehmer für die Auflösung der gesamten Versammlung | 150 | ||
(b) Die Entfernungspflicht aller vormaligen Versammlungsteilnehmer | 151 | ||
(2) Übertragbarkeit auf ruhestörende Ansammlungen? | 152 | ||
(3) Zwischenergebnis | 153 | ||
cc) Entfernungspflicht aus § 9 Abs. 1 LImSchG NRW? | 153 | ||
(1) Entfernungspflicht nach dem Sinn und Zweck der Norm? | 154 | ||
(2) Bloße Pflicht zum Unterlassen ruhestörender Handlungen? | 154 | ||
(3) Der Vorrang der aktiven Ruhestörung | 155 | ||
dd) Entfernungspflicht aus § 3 Abs. 1 LImSchG NRW? | 155 | ||
(1) Entfernungspflicht nach Sinn und Zweck der Norm? | 155 | ||
(2) Entfernungspflicht nach dem Wortlaut der Norm? | 156 | ||
(a) Die eingeschränkten Auslegungsmöglichkeiten aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes | 156 | ||
(b) Der vorrangige Schutz der Nachtruhe durch § 9 Abs. 1 LImSchG NRW | 157 | ||
ee) Entfernungspflicht aus den §§ 8, 11 Abs. 1 lit. b oder lit. c KSO? | 157 | ||
ff) Keine Entfernungspflicht aus dem Landesimmissionsschutzgesetz oder untergesetzlichen Normen | 158 | ||
d) Zwischenergebnis | 158 | ||
5. Die Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme von einzelnen Ansammlungsteilnehmern | 158 | ||
a) Notwendigkeit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Bestimmung des richtigen Adressaten? | 159 | ||
aa) Ausufernder Verantwortlichkeitsmaßstab? | 159 | ||
bb) Die binären Entscheidungskriterien des Ordnungsrechts | 159 | ||
cc) Die Notwendigkeit einer Abwägung der gegenläufigen Rechtspositionen hinsichtlich ruhestörender Massenansammlungen | 160 | ||
b) Der Zweck der Inanspruchnahme | 160 | ||
c) Die Geeignetheit der Inanspruchnahme | 161 | ||
d) Die Erforderlichkeit der Inanspruchnahme | 161 | ||
e) Die Angemessenheit der Inanspruchnahme | 162 | ||
aa) Die allgemeine Handlungsfreiheit der Ansammlungsteilnehmer | 162 | ||
(1) Der Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit | 163 | ||
(2) Ruhestörendes Verhalten als Teil der allgemeinen Handlungsfreiheit | 163 | ||
bb) Die (Grund-)Rechtspositionen der Anwohner | 164 | ||
(1) Die körperliche Unversehrtheit der Anwohner | 164 | ||
(a) Der Schutzbereich des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit | 164 | ||
(b) Lärmeinwirkungen als Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit | 165 | ||
(2) Das Grundrecht auf Eigentum der Anwohner | 165 | ||
(a) Der Schutzbereich des Grundrechts auf Eigentum | 165 | ||
(b) Eigentumsbeeinträchtigungen durch ruhestörende Ansammlungen | 166 | ||
cc) Abwägung der Rechtspositionen | 168 | ||
(1) Nachtruhestörungen als allgemeines Lebensrisiko in urbanen Wohnlagen? | 168 | ||
(a) Naturgemäß erhöhtes Störungspotential in Ballungsräumen? | 168 | ||
(b) Keine grenzenlose Belastung | 169 | ||
(c) Relevanz einer zeitlichen Reihenfolge zwischen Störern und Betroffenen? | 170 | ||
(d) Keine Subsumtion ruhestörender Massenansammlungen unter das allgemeine Lebensrisiko | 174 | ||
(2) Das Ungleichgewicht zwischen Rechtseinbußen auf Seiten der Anwohner und auf Seiten der Ansammlungsteilnehmer | 174 | ||
(a) Die geringen Einzelbeiträge und die eingeschränkte innere Verbundenheit der Ansammlungsteilnehmer | 175 | ||
(b) Die gleichartigen und ähnlich intensiven Beiträge aller Beteiligten zur Gefahr | 175 | ||
(c) Das Ungleichgewicht zuungunsten der Anwohner | 176 | ||
(d) Zwischenergebnis | 177 | ||
(3) Der schonende Ausgleich durch praktische Konkordanz | 177 | ||
(a) Ein Anwendungsfall der praktischen Konkordanz | 177 | ||
(b) Der Kern des Konflikts zwischen ruhestörenden Ansammlungen und Anwohnern | 178 | ||
(c) Der schonende Ausgleich durch einen einzelfallbezogenen Beginn der Nachtruhe | 178 | ||
f) Zwischenergebnis | 181 | ||
6. Die Ansammlungsteilnehmer als verhaltensverantwortliche Personen | 182 | ||
III. Die Zustandsverantwortlichkeit | 182 | ||
IV. Der polizeiliche Notstand | 183 | ||
1. Die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen | 183 | ||
a) Die Abwehr einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr | 183 | ||
aa) Die Erheblichkeit der Gefahr | 184 | ||
bb) Die Gegenwärtigkeit der Gefahr | 184 | ||
b) Der Ausschluss von Maßnahmen gegen die verantwortlichen Personen | 185 | ||
c) Der Ausschluss der selbstständigen Gefahrenabwehr durch die Behörde | 185 | ||
d) Die Inanspruchnahme ohne eigene Gefährdung oder Verletzung höherwertiger Pflichten | 186 | ||
aa) Die zur Verhaltensverantwortlichkeit vergleichbare Ausgangslage | 186 | ||
bb) Ansammlungsteilnehmer, die einen kausalen Beitrag leisten | 187 | ||
cc) Ansammlungsteilnehmer, die keinen kausalen Beitrag leisten | 187 | ||
(1) Die Anwesenheit unbeteiligter Personen | 187 | ||
(2) Unmöglichkeit der Abgrenzung zu Ansammlungsteilnehmern, die einen kausalen Beitrag leisten | 188 | ||
(3) Der vergleichbare Umgang mit nicht verantwortlichen Personen im Kölner Straßenkarneval | 188 | ||
(a) Das Mitführverbot von Glasbehältnissen im Kölner Straßenkarneval seit 2010 | 188 | ||
(b) Die Kritik an der Entscheidung des OVG NRW | 189 | ||
(c) Taugliches Gegenmittel gegen glasbruchbedingte Gefahren? | 189 | ||
(d) Anordnungen sowohl gegen verantwortliche als auch gegen nicht verantwortliche Personen? | 191 | ||
(e) Übertragung auf ruhestörende Ansammlungen | 192 | ||
dd) Abwägung der gegenläufigen Interessen | 193 | ||
ee) Zwischenergebnis | 193 | ||
2. Exkurs: Entschädigungsanspruch aus § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW? | 194 | ||
a) Anspruchsgrund und Anspruchsinhalt von § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW | 194 | ||
b) Schadensposition durch die Auflösung ruhestörender Ansammlungen? | 194 | ||
c) Heilbehandlungskosten und Eigentumsschäden als Sonderopfer? | 195 | ||
d) Kein Entschädigungsanspruch aus § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW | 195 | ||
3. Ruhestörende Ansammlungen als polizeilicher Notstand | 196 | ||
V. Ansammlungsteilnehmer als mögliche Adressaten ordnungsbehördlicher Maßnahmen | 196 | ||
C. Zwischenergebnis | 196 | ||
Zweiter Teil: Die gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 198 | ||
A. Prinzipielle Anwendbarkeit des Gefahrenabwehrrechts? | 198 | ||
I. Ruhestörende Massenzusammenkünfte als Versammlungen? | 198 | ||
II. Die verschiedenen Versammlungsgesetze von Bund und Ländern | 199 | ||
III. Die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts | 200 | ||
IV. Der Begriff der Versammlung | 201 | ||
1. Die Mehrzahl von Personen | 201 | ||
2. Gemeinsamer Zweck? | 202 | ||
a) Anforderungen an einen gemeinsamen Zweck? | 202 | ||
b) Ein gemeinsamer Zweck ruhestörender Zusammenkünfte? | 203 | ||
aa) Massenzusammenkünfte als isolierte Willensbetätigung | 203 | ||
bb) Der Vergleich zu Gaststättenbetrieben | 204 | ||
cc) Der Vergleich zu sogenannten Facebook-Partys | 205 | ||
dd) Teile der Zusammenkünfte als Versammlungen? | 205 | ||
V. Ruhestörende Zusammenkünfte als bloße Ansammlungen | 206 | ||
B. Abstrakt-generelle Maßnahmen in Gestalt von ordnungsbehördlichen Verordnungen | 206 | ||
I. Allgemeines | 207 | ||
1. Die gesetzlichen Grundlagen und die Wirkungsweise ordnungsbehördlicher Verordnungen | 207 | ||
2. Die Adressatenbestimmung im Rahmen abstrakt-genereller Maßnahmen | 208 | ||
a) Identische Anforderungen an die Kausalkette wie im Rahmen einer konkreten Gefahrenlage | 208 | ||
b) Nicht verantwortliche Personen als Adressaten ordnungsbehördlicher Verordnungen | 209 | ||
c) Die Anwendung auf ruhestörende Ansammlungen | 210 | ||
d) Zwischenergebnis | 211 | ||
3. Das gefahrbegründende Verhalten | 211 | ||
a) Die „Gefährlichkeit“ des Verhaltens | 211 | ||
aa) Die typisierende Verknüpfung zwischen Verhalten und Gefahr | 212 | ||
bb) Der Abstraktionsgrad der „Gefährlichkeit“ | 212 | ||
(1) Die absolute Missbilligung des Verhaltens durch die Rechtsordnung | 212 | ||
(2) Die relative Missbilligung des Verhaltens durch die Rechtsordnung aufgrund der Umstände des Verhaltens | 213 | ||
(3) Zwischenergebnis | 214 | ||
cc) Die Abgrenzung zu Maßnahmen der Gefahrenvorsorge | 214 | ||
(1) Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens als Abgrenzungskriterium | 215 | ||
(2) Exemplarisch: Die Gefahrenvorsorge im Bereich der Hundehaltungsüberwachung | 215 | ||
(3) Gefahrenvorsorge in Bezug auf ruhestörende Massenansammlungen? | 216 | ||
dd) Zwischenergebnis | 217 | ||
b) Die Bestimmtheit des Tatbestands | 217 | ||
c) Zwischenergebnis | 218 | ||
4. Die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bzw. die Verhältnismäßigkeit | 218 | ||
5. Zwischenergebnis | 219 | ||
II. Ansammlungs- bzw. Verweilverbot | 219 | ||
1. Die Reichweite der Generalklausel | 219 | ||
a) Verdrängung der Generalklausel durch speziellere Normen? | 220 | ||
aa) Vergleich zur Rechtsgrundlage konkret-individueller Aufenthaltsbeschränkungen | 220 | ||
bb) Keine Verdrängung der Generalklausel des § 27 Abs. 1 OBG NRW | 221 | ||
b) Eingriff in die Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 GG? | 222 | ||
aa) Das Ordnungsbehördengesetz als nicht unter Art. 11 Abs. 2 GG fallendes Gesetz | 222 | ||
bb) Der „Aufenthalt“ im Sinne des Art. 11 Abs. 1 GG | 223 | ||
(1) Die Auslegungsbedürftigkeit des aus der Freizügigkeit folgenden Aufenthaltsbegriffs | 223 | ||
(2) Dauer, Wohnsitzähnlichkeit und Alltagsrelevanz des Verweilens als maßgebliche Kriterien | 223 | ||
(3) Die Anwendung der Kriterien durch Gesamtbetrachtung des Lebenssachverhalts | 225 | ||
cc) Einordnung von abstrakt-generellen Verweilverboten | 225 | ||
(1) Die Dauer des Aufenthalts bzw. des damit verbundenen Verbots | 225 | ||
(a) Summierte Betrachtung aller Verbotszeiträume? | 225 | ||
(b) Separate Betrachtung der Verbotszeiträume | 226 | ||
(2) Verbotsbedingte Verlagerung des Lebensmittelpunkts? | 228 | ||
dd) Kein Eingriff in die Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG durch ein Verweilverbot | 229 | ||
c) Zwischenergebnis | 229 | ||
2. Das Verweilen als gefahrbegründendes Verhalten | 229 | ||
a) Anreicherung der Wahrscheinlichkeitsprognose durch Erfahrungswissen der Exekutive? | 230 | ||
b) Die Anwendung auf das Verweilen in bekannten Massenansammlungen | 231 | ||
c) Zwischenergebnis | 231 | ||
3. Die Bestimmtheit eines Verweilverbots | 232 | ||
4. Die Verhältnismäßigkeit eines Verweilverbots | 233 | ||
a) Die Geeignetheit eines Verweilverbots | 233 | ||
aa) Unzulässige Erleichterung der ordnungsbehördlichen Aufsicht nach § 29 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW? | 233 | ||
bb) Keine vollständige Beseitigung aller Immissionen? | 234 | ||
b) Die Erforderlichkeit eines Verweilverbots | 234 | ||
aa) Verstärkter Einsatz von Ordnungskräften? | 235 | ||
bb) Appell an die freiwillige Vermeidung von Immissionen? | 235 | ||
cc) Einführung eines Alkoholkonsum- oder Glasverbots? | 236 | ||
dd) Einführung eines „Sprechverbots“? | 236 | ||
c) Die Angemessenheit eines Verweilverbots | 236 | ||
aa) Interessenausgleich zwischen Anwohnern und Ansammlungsteilnehmern | 237 | ||
bb) Übertragung der Wertungen auf das Verweilen | 237 | ||
d) Verweilverbot als eine insgesamt verhältnismäßige Maßnahme | 238 | ||
5. Die Durchsetzung eines Verweilverbots | 238 | ||
6. Exkurs: Verweilverbot auf Grundlage von § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW | 239 | ||
a) Systematische Auslegung von § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW | 239 | ||
b) Das Verweilen als Tätigkeit im Sinne des § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW | 240 | ||
c) § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW als zusätzliche Grundlage eines Verweilverbots | 240 | ||
7. Zwischenergebnis | 241 | ||
III. Alkoholkonsumverbot | 241 | ||
1. Der Konsum von Alkohol als gefahrbegründendes Verhalten | 241 | ||
a) Der Alkoholkonsum und regelwidriges Verhalten | 242 | ||
aa) Allgemeines | 242 | ||
bb) Anknüpfung an den bloßen Konsum von Alkohol? | 242 | ||
(1) Direkte Bezüge auf den Alkoholkonsum im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht? | 242 | ||
(2) Gesundheitliche Schädigung durch den Konsum von Alkohol? | 243 | ||
(a) Die zunächst zulässige Selbstgefährdung | 243 | ||
(b) Keine grenzenlose Selbstgefährdung | 244 | ||
(c) Jugendschutz als Anknüpfungspunkt? | 244 | ||
(3) Verstoß gegen die öffentliche Ordnung aufgrund des Konsums von Alkohol? | 245 | ||
(4) Kein gefahrbegründendes Verhalten durch den bloßen Konsum von Alkohol | 245 | ||
cc) Anknüpfung an den „übermäßigen“ Konsum von Alkohol? | 246 | ||
dd) Anknüpfung an alkoholbedingte Ausfall- und Folgeerscheinungen? | 246 | ||
ee) Anknüpfung an die Gefahr von alkoholbedingten Ausfall- und Folgeerscheinungen? | 247 | ||
(1) Zusammenhang zwischen dem Konsum von Alkohol und der Begehung von Straftaten als Gefahrenverdacht? | 247 | ||
(2) Die Möglichkeit des statistischen Nachweises | 248 | ||
ff) Zwischenergebnis | 249 | ||
b) Der Alkoholkonsum und die Erhöhung des Lärmpegels bzw. die Verlängerung der Verweildauer | 250 | ||
aa) Das uneinheitliche Konsumverhalten innerhalb ruhestörender Ansammlungen | 250 | ||
bb) Die Unterschiede zu einem Verweilverbot | 251 | ||
cc) Die alkoholbedingte Erhöhung der Gesamtlautstärke | 251 | ||
c) Zwischenergebnis | 252 | ||
2. Die Bestimmtheit eines Alkoholkonsumverbots | 252 | ||
a) Keine Bedenken gegen die Bestimmtheit bei umfassenden Konsumverboten | 253 | ||
b) Keine Notwendigkeit einer tatbestandlichen Spezifizierung | 253 | ||
3. Die Verhältnismäßigkeit eines Alkoholkonsumverbots | 254 | ||
a) Die Geeignetheit eines Alkoholkonsumverbots | 254 | ||
b) Die Erforderlichkeit eines Alkoholkonsumverbots | 254 | ||
c) Die Angemessenheit eines Alkoholkonsumverbots | 255 | ||
d) Alkoholkonsumverbot als eine insgesamt verhältnismäßige Maßnahme | 256 | ||
4. Die Durchsetzung eines Alkoholkonsumverbots | 256 | ||
5. Zwischenergebnis | 256 | ||
IV. Verbot des Mitführens von Glasbehältnissen | 257 | ||
1. Das Mitführen von Glasbehältnissen als gefahrbegründendes Verhalten? | 257 | ||
a) Lärmbelastung durch Umgang mit Glasbehältnissen? | 257 | ||
b) Der geringe Anteil am Gesamtlärmcharakter | 258 | ||
2. Zwischenergebnis | 259 | ||
V. Verweilverbot und Alkoholkonsumverbot als insgesamt rechtmäßige Verordnungsinhalte | 259 | ||
C. Konkret-individuelle bzw. konkret-generelle Maßnahmen | 260 | ||
I. Identitätsfeststellende Maßnahmen | 260 | ||
1. Der Nutzen für die Abwehr der Gefahr | 261 | ||
2. Ablauf und Wirkung der Identitätsfeststellung | 261 | ||
3. Die Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Identitätsfeststellung | 262 | ||
II. Aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen | 262 | ||
1. Die Platzverweisung | 262 | ||
a) Abgrenzung zwischen Platzverweisung und Aufenthaltsverbot | 263 | ||
b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Platzverweisung | 263 | ||
c) Die Rechtsfolgenseite der Platzverweisung | 264 | ||
aa) Die zeitliche Reichweite einer Platzverweisung | 264 | ||
bb) Die räumliche Reichweite einer Platzverweisung | 265 | ||
cc) Die Verhältnismäßigkeit einer Platzverweisung | 265 | ||
dd) Die Allgemeinverfügung als mögliche Handlungsform | 266 | ||
d) Die Durchsetzung der Platzverweisung | 266 | ||
aa) Im Vorfeld der Nachtruhe | 267 | ||
bb) Nach Eintritt der Nachtruhe | 267 | ||
cc) Unmittelbarer Zwang zur Durchsetzung von Platzverweisungen gegenüber ruhestörenden Massenansammlungen | 268 | ||
e) Zwischenergebnis | 268 | ||
2. Der Gewahrsam zur Durchsetzung der Platzverweisung | 269 | ||
3. Exkurs: Konkret-generelles Verweilverbot auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes | 270 | ||
a) Die Notwendigkeit pandemiebedingter Verweilverbote | 270 | ||
b) Das Infektionsschutzgesetz als Rechtsgrundlage des Verweilverbots | 271 | ||
aa) Krankheitsverhütende Maßnahmen im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 IfSG | 271 | ||
bb) Krankheitsbekämpfende Maßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 IfSG | 273 | ||
cc) Kombination aus Krankheitsverhütung und -bekämpfung? | 276 | ||
dd) Bewertung des pandemiebedingten Verweilverbots am Brüsseler Platz in Köln | 277 | ||
c) Übertragung auf ansammlungsbedingte Ruhestörungen? | 279 | ||
4. Zwischenergebnis | 280 | ||
III. Konsumbeschränkende Maßnahmen | 280 | ||
1. Einzelfallbezogenes Verbot des Konsums | 281 | ||
2. Die Sicherstellung von alkoholischen Getränken | 282 | ||
3. Die Durchsuchung von Personen und Sachen | 283 | ||
4. Die Platzverweisung bei wiederholten Verstößen | 283 | ||
5. Die Tauglichkeit verschiedener konsumbeschränkender Maßnahmen | 284 | ||
IV. Zwischenergebnis | 284 | ||
D. Abstrakte sowie konkrete Maßnahmen des Gefahrenabwehrrechts zur Bekämpfung nächtlicher Ruhestörungen | 285 | ||
Dritter Teil: Der Anspruch auf ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 286 | ||
A. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen staatlicher Schutzpflichten | 286 | ||
I. Die innere Sicherheit als originäre Staatsaufgabe | 286 | ||
II. Die Schutzpflichten im Grundgesetz | 288 | ||
III. Die Gefahrenabwehr in der staatlichen Kompetenzverteilung | 289 | ||
IV. Zwischenergebnis | 290 | ||
B. Die objektive Pflicht zum Einschreiten bzw. die Reichweite des ordnungsbehördlichen Ermessens | 290 | ||
I. Das Ermessen in Bezug auf Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 290 | ||
II. Die Reichweite des behördlichen Entschließungsermessens | 291 | ||
1. Das Opportunitätsprinzip und die pflichtgemäße Ermessensausübung | 291 | ||
2. Ermessensreduzierung auf Null? | 292 | ||
3. Das Entschließungsermessen in Bezug auf ruhestörende Massenansammlungen | 293 | ||
III. Entscheidungsspielraum in Bezug auf den Erlass abstrakt-genereller Normen? | 293 | ||
1. Gerichtliche Verpflichtung des parlamentarischen Gesetzgebers? | 294 | ||
2. Gerichtliche Verpflichtung des exekutivischen Normgebers? | 295 | ||
IV. Die Reichweite des behördlichen Handlungsauswahlermessens | 295 | ||
1. Das Untermaßverbot als Grenze des Handlungsauswahlermessens | 296 | ||
2. Die Begrenzung der gerichtlichen Überprüfung auf das Unter- und das Übermaßverbot | 297 | ||
V. Zwischenergebnis | 298 | ||
C. Die Grundlagen eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten | 299 | ||
D. Die Voraussetzungen eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten | 300 | ||
I. Die Gefährdung subjektiver Rechte des Anspruchsinhabers | 301 | ||
II. Die Voraussetzungen der verschiedenen Eingriffsgrundlagen | 301 | ||
III. Keine anderweitige Schutzmöglichkeit | 302 | ||
IV. Keine Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit | 302 | ||
1. Unmöglichkeit des Einschreitens? | 303 | ||
2. Unzumutbarkeit des Einschreitens? | 303 | ||
V. Zwischenergebnis | 304 | ||
E. Die (gerichtliche) Durchsetzung eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten | 304 | ||
I. Die Durchsetzung eines Anspruchs auf die Vornahme konkreter Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 304 | ||
1. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs | 305 | ||
2. Die statthafte Klageart | 305 | ||
a) Verpflichtungsklage als statthafte Klageart? | 306 | ||
b) Die Verwaltungsaktsqualität der konkret-individuellen bzw. konkret-generellen Maßnahmen | 306 | ||
c) Versagungsgegenklage oder Untätigkeitsklage? | 308 | ||
3. Die Klagebefugnis im Rahmen der Verpflichtungsklage | 308 | ||
4. Weitere besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage | 309 | ||
a) Das Vorverfahren in Bezug auf die Verpflichtungsklage | 309 | ||
b) Die Klagefrist in Bezug auf die Verpflichtungsklage | 309 | ||
c) Das Rechtsschutzbedürfnis in Bezug auf die Verpflichtungsklage | 310 | ||
5. Regelmäßige Zulässigkeit der Verpflichtungsklage | 310 | ||
II. Die Durchsetzung eines Anspruchs auf die Vornahme abstrakter Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen | 311 | ||
1. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs | 311 | ||
2. Die statthafte Klageart | 312 | ||
a) Feststellungsklage oder allgemeine Leistungsklage? | 312 | ||
aa) Statthaftigkeit der Feststellungsklage? | 312 | ||
bb) Die Vorteile einer Feststellungsklage | 313 | ||
cc) Subsidiarität der Feststellungsklage? | 313 | ||
dd) Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage? | 313 | ||
ee) Die Vorteile einer allgemeinen Leistungsklage gegenüber einer Feststellungsklage | 314 | ||
ff) Die allgemeine Leistungsklage als statthafte Klageart | 315 | ||
b) Exkurs: Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO? | 315 | ||
3. Klagebefugnis im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage? | 316 | ||
4. Weitere besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen | 317 | ||
5. Regelmäßige Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage | 318 | ||
III. Durchsetzung des Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten durch Verpflichtungs- und allgemeine Leistungsklage | 318 | ||
F. Zwischenergebnis | 318 | ||
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 319 | ||
Literaturverzeichnis | 324 | ||
Stichwortverzeichnis | 344 |