Der Beauftragte als Rechtsfigur

Wibke Werner

doi:10.3790/978-3-428-59071-1

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Werner, W. (2024). Der Beauftragte als Rechtsfigur. Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59071-1

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Der Beauftragte als Rechtsfigur

Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten

Werner, Wibke

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1518

(2024)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59071-1
978-3-428-19071-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59071-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 436
Collections: Duncker & Humblot Open Access
Subjects: Political structures: democracy
Constitution

About The Author

Wibke Werner studierte Rechtswissenschaften an der Julius-Maximilians-Universität in Würzburg. Dort belegte sie den Schwerpunktbereich ›Politik, Regierung und Verwaltung‹. Während ihres Studiums nahm sie am Projekt ›New York National Model United Nations‹ teil und absolvierte ein Praktikum im Europäischen Parlament in Brüssel. Von 2018 bis 2023 war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Lehrprofessur für Öffentliches Recht am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht in Würzburg tätig. In diesem Rahmen arbeitete sie an dem ESF-Projekt ›MA-Netze-DiReKT‹ mit. Zeitgleich verfasste sie ihre Dissertation. Seit April 2022 absolviert sie das Rechtsreferendariat im Oberlandesgerichtsbezirk Bamberg.

Abstract

Beauftragte finden sich sowohl in gesetzlich geprägten als auch zunehmend in gesetzesfreien Bereichen. In dieser Untersuchung werden die historische Entwicklung und die charakteristischen Merkmale der Bundesbeauftragten und der Beauftragten der Bundesregierung analysiert. Dabei stehen auch die Probleme, die mit dem Einsatz von Beauftragten für den demokratischen Rechtsstaat verbunden sind, im Fokus. Die meisten Beauftragten können durch ihre Informationstätigkeit lediglich faktisch das Geschehen im Staat beeinflussen. Es wird empfohlen, einerseits die Anzahl der Beauftragten zu begrenzen und andererseits besonders bedeutende Beauftragte mit mehr Befugnissen auszustatten. Eine solche Aufwertung macht eine gesetzliche Regelung der Tätigkeit der Beauftragten erforderlich. Eine verfassungsrechtliche Normierung ist nur bei Beauftragten mit herausragender Bedeutung anzustreben. Als solche sind der Beauftragte gegen Antisemitismus und der Datenschutzbeauftragte hervorzuheben.»The Commissioner as a Legal Figure. Development, Analysis and Reorganization of the Federal Government Commissioners and Federal Commissioners«: Commissioners are found in both legal and, increasingly, non-legal areas. This paper analyses the role of Federal Government Commissioners and Federal Commissioners. It focuses on their tasks, powers, independence and organisational structures as well as the legal basis for their appointment. It also describes the problems for the democratic rule of law that result from the creation of the Commissioners. The main aim of this thesis is to find out whether the legal basis of the Commissioner should be reformed.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	15
Einführung	21
A. Anlass der Untersuchung	25
B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung	27
C. Gang der Untersuchung	28
Kapitel 1: Beauftragte im historischen Kontext	32
A. Außerordentliche Ämter in der Antike	33
I. Vorläufer des Kommissars: der curator	33
1. Curator rei publicae als ein Instrument der Eingriffsverwaltung?	35
2. Eingliederung in die städtische Ämterstruktur	36
II. Vorläufer des Ombudsmanns	37
1. Ephorat und Volkstribunat	37
2. Defensor civitatis (plebis)	38
B. Rechtsfigur des Kommissars	39
I. Charakterisierung der Rechtsfigur des Kommissars	40
1. Fehlende gesetzliche Grundlage	40
a) Organisationsgewalt der Exekutive	41
b) Wandel der Errichtungspraxis	43
2. Zeitkriterium	45
3. Besonderheit der Aufgabe	46
4. Befugnisse des Kommissars	47
II. Institutionalisierung des Kommissars	49
III. Kriege, Umbrüche und Revolutionen	52
IV. Etablierung der Kommissare nach dem Ersten Weltkrieg	53
1. Weimarer Republik	54
2. Nationalsozialismus	57
C. Rechtsfigur des Ombudsmanns	58
I. Rechtliche Ausgestaltung des Ombudsmanns	60
II. Ombudsmann der Europäischen Union	62
III. Konzeptumsetzung des Ombudsmanns in Deutschland	63
D. Von Kommissaren und Ombudsleuten zu Beauftragten	66
I. Anstieg der Beauftragtenzahl	67
II. Etablierung von Beauftragten auf Landes- und Kommunalebene	70
1. Beauftragte auf Landesebene	70
2. Beauftragte auf kommunaler Ebene	72
III. Entstehung eines neuen Rechtsinstituts?	73
1. Ein bloßer Begriffswandel?	74
2. Beauftragte als Verflechtung von Kommissar und Ombudsmann	76
Kapitel 2: Begriffliche Präzisierung und funktionale Einordnung des Beauftragten im Staatsgefüge	78
A. Ausgrenzung bestimmter Beauftragter	79
I. Beauftragte im nicht staatlichen Bereich	79
1. Einschränkung der Privatautonomie: gesetzlich geforderte Beauftragte	80
2. Anwendbarkeit zivilrechtlicher Grundsätze auf öffentlich-rechtliche Beauftragte	81
II. Beauftragte der Judikative	83
III. Parlamentsbeauftragte	84
1. Wehrbeauftragter	85
a) Wahl durch den Bundestag	86
b) Voraussetzungen der Abberufung	89
c) Aufgaben	90
d) Befugnisse	91
e) Amtsverhältnis und Unabhängigkeit	94
2. Bundesbeauftragter für die Opfer der SED-Diktatur	95
a) Wahl des Beauftragten	97
b) Aufgaben und Befugnisse	98
c) Unabhängigkeit	100
IV. Uneigentliche Beauftragte / Beauftragte bei Verwaltungsstellen	100
V. Sonderfall: Einsetzung von Beauftragten im Rahmen der Bundesaufsicht und bei der Bundesauftragsverwaltung	102
VI. Sonderfall: Einsetzung von Beauftragten im Verteidigungsfall	103
VII. Sonderfall: Beauftragte der Regierung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 GG	105
B. Notwendige Abgrenzung: Delegation und Mandat	107
C. Notwendige Differenzierungen zwischen den Beauftragten im Sinne von § 21 GGO	109
I. Beauftragte des Bundeskanzlers	109
II. Bundesbeauftragte und Beauftragte der Bundesregierung	111
III. Koordinatoren und Sonderbeauftragte	112
D. Maßgebliche Zuordnung zur Gubernative?	113
E. Beauftragte mit staatsdienender Sonderstellung	116
I. Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung	116
II. Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit	118
III. Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen	120
Kapitel 3: Rechtliche Analyse der Wesensmerkmale von Beauftragten	121
A. Aufgaben und Pflichten	122
I. Wahrnehmung von ministeriellen Aufgaben	124
1. Förderung eines spezifischen Interesses	125
2. Informations- und Beratungstätigkeit im Innenbereich	128
a) Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung	130
b) Wirtschaftlichkeitsberatung	130
3. Koordinierungsfunktion	133
4. Unterstützung des Bundestages	135
5. Zusammenarbeit mit Ländern, Gemeinden und der Europäischen Union	136
a) Reichweite des kooperativen Föderalismus	137
b) Grenzen: Festlegung verbindlicher Maßnahmen	138
6. Tätigkeiten im internationalen Umfeld	140
7. Kontrollfunktion	142
a) Einfachgesetzliche Konkretisierungen der Kontrolltätigkeit	143
b) Beauftragte als Aufsichtsinstanz	144
8. Öffentlichkeits- und Informationsarbeit	145
II. Besonderheit: Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben	148
1. Allgemeine Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 3 GG	150
2. Grenze: Gesetzgebungskompetenz des Bundes	151
III. Ombudsfunktion	153
1. Beauftragte als Ansprechpartner	153
2. Beauftragte als Petitionsinstanz	155
IV. Tätigkeitsberichte	157
1. Auskunftspflicht gegenüber dem Bundestag	158
2. Routinemäßige Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag	161
V. Fazit: Besonderheit des Aufgabenprofils	163
B. Rechte und Befugnisse	164
I. Öffentlichkeitsbezogene Äußerungsbefugnisse	165
1. Wahrung des Neutralitätsgebots	167
a) Sonderfall: parteipolitische Neutralität	169
b) Wahrung einer angemessenen Balance	171
2. Beachtung der Grundrechte	173
a) Rechtliche Bewertung der Äußerungsbefugnisse von Bundesbeauftragten	175
aa) Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen	176
bb) Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit	177
(1) Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln	178
(2) Gesetzliche Rahmenregelungen für die Öffentlichkeitsarbeit	179
b) Allgemeine Schlussfolgerung	182
3. Wahrung der föderalen Kompetenzordnung	183
a) Allgemeine Kompetenz der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit	185
b) Ableitung der Verwaltungskompetenz aus der Gesetzgebungskompetenz	187
c) Ableitung der Kompetenz aus der Schutzfunktion der Grundrechte	189
d) Ableitung der Kompetenz aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip	191
e) Kompetenz kraft Natur der Sache	193
4. Befugnis zur Rechtsberatung	193
II. Beteiligungsrechte	195
1. Beteiligung bei der Gesetzgebung	196
a) Reichweite der Einflussnahme von Beauftragten	197
b) Federführende Vorbereitung von Gesetzentwürfen	198
2. Verordnungsermächtigung	199
III. Untersuchungsrechte: Einsichts- und Auskunftsrechte	201
IV. Abhilfebefugnisse	204
1. Aufforderung zur Stellungnahme	205
2. Weisungsbefugnisse und Sanktionsmöglichkeiten	206
a) Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit	206
aa) Anwendungsbereich der Datenschutzgrundverordnung	206
bb) Beanstandungsmöglichkeiten aufgrund des nationalen Rechts	207
cc) Beanstandungsmöglichkeiten aufgrund des Informationsfreiheitsgesetzes	208
b) Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien	209
V. Zwischenfazit: Hoheitsbefugnisse	210
VI. Vertretungsbefugnisse	211
VII. Rechtsschutzmöglichkeiten	212
1. Verwaltungsprozessuale Klagebefugnis	212
2. Parteifähigkeit im Organstreitverfahren	214
VIII. Unabhängigkeit als ausschlaggebendes Charakteristikum der Beauftragten	215
1. Beauftragte im Innenbereich der Regierung	217
a) Reichweite der Weisungsfreiheit	217
b) Letztverantwortung der Bundesregierung	220
aa) Bindungswirkung der Beratungstätigkeit	221
bb) Outsourcing von Regierungsaufgaben	223
cc) Parlamentarische Verantwortlichkeit der Bundesregierung als Kollegium	224
2. Auswirkungen der richterlichen Unabhängigkeit der Finanzkontrolle	225
a) Ausstrahlungswirkung	227
b) Spannungsverhältnis zur Bindungswirkung der Richtlinien	228
3. Neue Entwicklung: völlige Unabhängigkeit	229
a) Der Beauftragte als ‚Hüter der Grundrechte und Grundfreiheiten‘	233
b) Verstärkte demokratische Legitimation und Kontrolle	234
c) Stellungnahme	236
4. Unabhängigkeit des Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen	236
5. Unabhängigkeit der Beauftragten als bloßer Schein?	238
a) Personalentscheidung durch die Bundesregierung	238
b) Interessenvertreter	240
c) Doppelfunktion der Beauftragten	241
C. Dauer des Beauftragtenstatus	243
I. Grundsatz der Diskontinuität	244
II. Abhängigkeit der Dauer von der konkreten Aufgabe	245
III. Differenzierung zwischen Amt und Amtsinhaber	246
D. Qualifikationen des Amtsinhabers	247
E. Öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis	249
I. Öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis	249
II. Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis	250
F. Kostenkriterium	251
I. Besoldung der Beauftragten	252
II. Personal- und Sachmittel	253
III. Einfluss der Beauftragten auf die Vergabe von Haushaltsmitteln	256
IV. Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit	256
1. Mehraufwand durch Beauftragte	258
2. Bessere Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte?	259
G. Beschränkte Wirkungsmacht der Beauftragten	261
Kapitel 4: Beauftragte als organisatorisch verselbstständigte Handlungseinheit	264
A. Beauftragte als oberste Bundesbehörde	265
I. Notwendigkeit eines Verfassungsbezugs	266
II. Vermeidung einer ausufernden Errichtung von obersten Bundesbehörden	268
B. Beauftragte als Bundesoberbehörde	269
C. Beauftragte als Sonderbehörden	271
D. Beauftragte als angegliederte organisatorische Handlungseinheit	272
I. Differenzierung: an- und eingegliederte Organisationseinheit	273
II. Abgrenzung zur Stabsstelle	274
E. Entbürokratisierung durch Beauftragte	275
Kapitel 5: Rechtliche Grundlage für die Errichtung der Beauftragten	277
A. Überblick: Erlass- und Beschlussbeauftragte	278
I. Ernennungsakt: Organisationserlass	279
II. Ernennungsakt: Kabinettsbeschluss	280
III. Besonderheit: Beauftragte ohne explizite Ernennung durch Organisationsakt	280
B. Organisationsgewalt der Bundesregierung	282
I. Organisationsgewalt für die bundeseigene Verwaltung	283
II. Übertragbarkeit von Art. 86 Satz 2 GG auf die Regierungsorganisation?	284
III. Organisationsgewalt des Bundeskanzlers	286
1. Verlagerung von Ressortaufgaben	288
a) Rechtfertigung: Sonderkonstellationen	289
b) Errichtung von Ressorts kein zwingendes verfassungsrechtliches Gebot	290
2. Veröffentlichung der Organisationserlasse	293
IV. Organisationsgewalt der Bundesregierung als Kabinett	293
1. Grenzen der Kabinettskompetenz: Ressortprinzip	294
2. Ressortübergreifende Bedeutung der Beauftragten	296
V. Ressortkompetenz der Bundesminister	297
VI. Reichweite der Organisationsgewalt	298
VII. Rücksichtnahme auf Länder und Kommunen	298
C. Zugriffsrecht und Zugriffspflicht der Legislative	300
I. Gesetzesbeauftragte	300
II. Besonderheit: Beauftragter für die deutsch-französische Zusammenarbeit	302
III. Zugriffsrecht des Gesetzgebers	304
1. Eingeschränkte Reichweite des Zugriffsrechts	305
2. Berücksichtigung des Budgetrechts	306
IV. Zugriffspflicht des Gesetzgebers	307
1. Differenzierung: Ernennung und Ausgestaltung der Beauftragten	308
2. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes: Grundrechterelevanz	309
a) Beauftragte als Bewahrer der Grundrechte	311
b) Gefährdung von Freiheitsrechten durch Beauftragte	312
c) Ungleichbehandlung durch die Bestellung von Beauftragten	314
3. Institutioneller Gesetzesvorbehalt	316
a) Akzeptanz durch Transparenz	318
b) Verselbstständigungstendenzen der Beauftragten	320
c) Gefahr der Verschränkung der Gewalten durch Beauftragte	321
aa) Politische Beratung des Bundestages	322
bb) Personelle Verzahnung von Abgeordneten und Beauftragten	323
(1) Schwächung der Kontrollfunktion	324
(2) Untergrabung des Petitionsausschusses	324
(3) Schwächung der Stellung der Abgeordneten	325
cc) Beeinträchtigung der nachträglichen Finanzkontrolle	327
V. Empfehlung: Gesetzliche Rahmenregelung für die Ausgestaltung	329
D. Spannungsverhältnis zwischen Gesetzen und Organisationsakten	330
I. Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen	331
II. Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration	332
Kapitel 6: Reformmöglichkeiten	334
A. Mehr Entscheidungsmacht	335
I. Erweiterung der Mitwirkung im Bereich der Gesetzgebung	336
II. Weisungsbefugnisse gegenüber öffentlichen Stellen	337
III. Stärkung der verfassungsrechtlichen Stellung	337
B. Verstärkte demokratische Legitimation	339
I. Wahl von Amtsträgern durch das Volk	339
II. Wahrung des Kernbereichs der repräsentativen Demokratie	341
C. Reduktion der Anzahl der Beauftragten	342
I. Notwendigkeit der Beauftragten	342
II. Qualität statt Quantität	346
D. Vergesetzlichung des Beauftragtenwesens	346
I. Berücksichtigung von Flexibilität	347
II. Mögliche inhaltliche Regelungen eines Gesetzes	349
III. Integration der bereits gesetzlich geregelten Beauftragten	352
E. Verfassungsrechtliche Normierung besonders bedeutsamer Beauftragter	353
I. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit	353
II. Der Beauftragte der Bundesregierung für jüdisches Leben in Deutschland und den Kampf gegen Antisemitismus	354
1. Verfassungsrechtliche Wertentscheidungen gegen nationalsozialistisches Gedankengut	355
2. Handlungsauftrag an den Gesetzgeber	357
Schlussbetrachtung	359
A. Zusammenfassung der wesentlichen Erkenntnisse	359
B. Resümee	370
Literaturverzeichnis	372
Sachverzeichnis	428

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