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Vetter, S. (2024). Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58915-9
Vetter, Stefan. Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht: Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58915-9
Vetter, S (2024): Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht: Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58915-9
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Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht
Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1521
(2024)
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About The Author
Stefan Vetter studierte von 2006 bis 2009 an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen Allgemeine Verwaltung. Von 2010 bis 2015 studierte er an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Rechtswissenschaften und beendete dieses Studium mit der ersten juristischen Prüfung und dem akademischen Grad Diplom-Jurist. Anschließend absolvierte Stefan Vetter im Gerichtsbezirk des Sächsischen Oberlandesgerichts sein Rechtsreferendariat und schloss dieses mit dem zweiten juristischen Staatsexamen ab. Seit 2017 ist er als auf das Verwaltungsrecht spezialisierter Rechtsanwalt in Dresden tätig.Abstract
Die kommunale Selbstverwaltung wird durch eine staatliche Aufsicht reguliert. In ihrer Ausgestaltung als Kommunalaufsicht stehen dieser verschiedene Aufsichtsmittel zur Verfügung, um die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen. In der Regel geschieht Aufsicht durch formlose Beratung. Dergestalt können die Aufsichtsbehörden vorsorglich unterstützen oder nachträglich zur Selbstkorrektur anregen. In der Abhandlung werden die Facetten der Beratung beleuchtet. Es wird geklärt, ob ein Beratungsanspruch besteht und wie weit sich ein solcher ggf. erstreckt. Unter Einbeziehung der Ergebnisse einer empirischen Sozialstudie werden relevante Beratungsthemen aufgezeigt. Nach einer Gegenüberstellung der mit der Beratung verbundenen Chancen und Risiken leitet der Autor Handlungsempfehlungen ab, die eine Kommunalberatung unter Beachtung der Selbstverwaltungsgarantie ermöglichen sollen. Schließlich bietet die Abhandlung praxisorientierte Ansätze zur organisatorischen und personellen Umsetzung dieser Empfehlungen.»Advice as an Instrument of Municipal Supervision«: Municipal supervision usually takes place through informal consultation. In this way, the supervisory authorities can provide precautionary support or subsequently encourage self-correction and thus avoid the use of formal, repressive means of supervision. The treatise states, among other things: clarified whether there is a right to advice and how far this may extend. Taking into account the results of an empirical social study, recommendations for action for municipal practitioners are developed.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abbildungsverzeichnis | 15 | ||
| Abbildung 1: Schematische Darstellung eines Beratungsprozesses | 102 | ||
| Abbildung 2: Erstreckung der Beratung auf Zweckmäßigkeitserwägunge | 112 | ||
| Abbildung 3: Erstreckung der Beratung auf zivilrechtliche Angelegenheite | 113 | ||
| Abbildung 4: Beratungsanspruch aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden beziehungsweise aus Sicht der Gemeinde | 148 | ||
| Abbildung 5: Bedeutung der kommunalaufsichtlichen Beratung aus Sicht der Gemeinde | 180 | ||
| Abbildung 6: Beratungsbedarf in Abhängigkeit zur Gemeindegröße | 188 | ||
| Abbildung 7: Beratungsbedarf zu aktuellen Fragen aus Sicht der Gemeinden beziehungsweise aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden (Quelle: Sächsischer Rechnungshof, Jahresbericht 2004, S. 310) | 197 | ||
| Abbildung 8: Gewünschte zukünftige Beratungsschwerpunkte aus Sicht der Gemeinden beziehungsweise aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden (Quelle: Sächsischer Rechnungshof, Jahresbericht 2004, S. 311) | 198 | ||
| Tabellenverzeichnis | 16 | ||
| Tabelle 1: Dualistisches Aufgabengliederungsmodell | 57 | ||
| Tabelle 2: Monistisches Aufgabengliederungsmodell | 58 | ||
| Tabelle 3: Freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheite | 59 | ||
| Tabelle 4: Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheite | 60 | ||
| Tabelle 5: Staatliche Auftragsangelegenheiten beziehungsweise Weisungsaufgabe | 60 | ||
| Tabelle 6: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im zweistufigen Staatsaufbau | 73 | ||
| Tabelle 7: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im zweistufigen Staatsaufbau | 74 | ||
| Tabelle 8: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im dreistufigen Staatsaufbau (außer Saarland) | 74 | ||
| Tabelle 9: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im dreistufigen Staatsaufbau | 75 | ||
| Tabelle 10: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im Freistaat Sachse | 76 | ||
| Tabelle 11: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im Freistaat Sachse | 77 | ||
| Tabelle 12: Fachaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im zweistufigen Staatsaufbau | 80 | ||
| Tabelle 13: Fachaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im zweistufigen Staatsaufbau | 81 | ||
| Tabelle 14: Fachaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im dreistufigen Staatsaufbau | 81 | ||
| Tabelle 15: Fachaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im dreistufigen Staatsaufbau | 82 | ||
| Tabelle 16: Kategorien der Aufsichtsmittel | 83 | ||
| Tabelle 17: Erscheinungsformen der kommunalaufsichtlichen Beratung | 112 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| Einleitung | 23 | ||
| A. Allgemeine Einführung | 23 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 28 | ||
| I. Methodenwahl | 29 | ||
| II. Datenerhebung | 31 | ||
| 1. Vorbereitungsphase | 31 | ||
| 2. Durchführung der Experteninterviews | 32 | ||
| 3. Durchführung der Fragebogenerhebung | 33 | ||
| III. Datenauswertung | 34 | ||
| 1. Kapitel: Selbstverwaltungsrecht und Staatsaufsicht | 36 | ||
| A. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht | 36 | ||
| I. Die Gemeinde im Staatsaufbau | 37 | ||
| II. Selbstverwaltungsgarantie | 39 | ||
| 1. Aufgabenuniversalität | 40 | ||
| 2. Eigenverantwortlichkeit | 42 | ||
| 3. Gesetzesvorbehalt | 43 | ||
| 4. Gemeindehoheite | 46 | ||
| a) Gebietshoheit | 46 | ||
| b) Organisationshoheit | 47 | ||
| c) Personalhoheit | 48 | ||
| d) Planungshoheit | 49 | ||
| e) Finanzhoheit | 49 | ||
| f) Abgabenhoheit | 50 | ||
| g) Satzungshoheit | 51 | ||
| III. Der Landkreis als Gemeindeverband | 52 | ||
| IV. Einflüsse des Unionsrechts | 52 | ||
| B. Die Staatsaufsicht als Korrelat der Selbstverwaltung | 54 | ||
| I. Aufgaben der Gemeinde | 56 | ||
| 1. Aufgabengliederungsmodelle | 56 | ||
| a) Dualistisches Aufgabengliederungsmodell | 56 | ||
| b) Monistisches Aufgabengliederungsmodell | 57 | ||
| 2. Aufgabenarte | 58 | ||
| a) Freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheite | 58 | ||
| b) Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheite | 59 | ||
| c) Staatliche Auftragsangelegenheiten beziehungsweise Weisungsaufgabe | 60 | ||
| II. Das Wesen der Staatsaufsicht | 62 | ||
| 1. Terminologie | 63 | ||
| 2. Funktionen und Grundsätze | 64 | ||
| 3. Aufgabenorientiertes Aufsichtssystem | 67 | ||
| a) Kommunalaufsicht | 67 | ||
| b) Fachaufsicht | 68 | ||
| 4. Interne Kontrollmaßnahme | 70 | ||
| a) Beanstandungspflicht/-recht des Bürgermeisters | 70 | ||
| b) Rechnungsprüfung | 71 | ||
| c) Dienstaufsicht | 71 | ||
| III. Aufbau der Aufsichtsbehörde | 72 | ||
| 1. Kommunalaufsichtsbehörde | 72 | ||
| a) Allgemeine Organisation der Kommunalaufsichtsbehörde | 72 | ||
| b) Organisation der Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Sachse | 75 | ||
| c) „Kommunalisierung“ der Kommunalaufsicht | 77 | ||
| 2. Fachaufsichtsbehörde | 80 | ||
| C. Aufsichtsmittel im Überblick | 82 | ||
| I. Beratung | 84 | ||
| II. Anzeige- und Vorlagepflicht | 85 | ||
| III. Genehmigungsvorbehalt | 85 | ||
| IV. Unterrichtungsrecht | 87 | ||
| V. Beanstandung | 89 | ||
| VI. Anordnung | 91 | ||
| VII. Ersatzvornahme | 92 | ||
| VIII. Bestellung eines Beauftragte | 93 | ||
| IX. Auflösung der Vertretungskörperschaft | 95 | ||
| X. Abberufung des Bürgermeisters | 95 | ||
| 2. Kapitel: Charakteristik der Beratung | 97 | ||
| A. Beratungsbegriff | 97 | ||
| I. Beratungsbegriff im rechtlichen Sprachgebrauch | 97 | ||
| II. Beratungsbegriff im kommunalaufsichtlichen Kontext | 98 | ||
| B. Erscheinungsforme | 102 | ||
| I. Erscheinungsformen nach Galette | 103 | ||
| 1. Koordinierende Beratung | 103 | ||
| 2. Fachliche Beratung | 104 | ||
| 3. Schlichtende Beratung | 105 | ||
| 4. Schutzberatung | 105 | ||
| 5. Vergleichende Beratung | 105 | ||
| 6. Rechtsauslegende Beratung | 105 | ||
| 7. Kritische Würdigung | 106 | ||
| II. Erscheinungsformen nach Klemt | 108 | ||
| 1. Fachliche Beratung | 108 | ||
| 2. Koordinierende Beratung | 109 | ||
| 3. Kritische Würdigung | 109 | ||
| III. Erscheinungsformen nach Knopp | 110 | ||
| IV. Abgeleitete Erscheinungsforme | 111 | ||
| C. Beratungshorizont | 112 | ||
| I. Beschränkung auf Rechtmäßigkeit | 113 | ||
| II. Erstreckung auf Zweckmäßigkeit | 114 | ||
| III. Vermittelnde Ansicht | 116 | ||
| IV. Kritische Würdigung | 117 | ||
| V. Beratung in zivilrechtlichen Angelegenheite | 120 | ||
| 3. Kapitel: Rechtssystematische Verortung der Beratung | 123 | ||
| A. Rechtsgrundlage | 123 | ||
| I. Gesetzliche Regelungen zur kommunalaufsichtlichen Beratung | 123 | ||
| II. Gesetzesvorbehalt | 125 | ||
| B. Beratung als Aufsichtsmittel | 127 | ||
| I. Beratung als staatliches Mitwirkungsrecht | 127 | ||
| II. Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht | 129 | ||
| III. Kritische Würdigung | 130 | ||
| C. Abgrenzung zu weiteren formlosen Aufsichtsmittel | 132 | ||
| I. Aufklärung/Informatio | 132 | ||
| II. Hinweis/Belehrung | 132 | ||
| III. Auskunft | 133 | ||
| IV. Absprache/Verhandlung | 134 | ||
| D. Beratung durch andere Stelle | 135 | ||
| I. Diversität der Kommunalberatung | 135 | ||
| II. Beratung durch kommunale Spitzenverbände | 139 | ||
| III. Auswahl des Beraters | 141 | ||
| IV. Parallelberatung | 145 | ||
| 4. Kapitel: Beratungsermesse | 146 | ||
| A. Recht auf und Pflicht zur Beratung | 146 | ||
| I. Beratungsrecht der Kommunalaufsicht | 148 | ||
| II. Aktive Beratungspflicht der Kommunalaufsicht und Beratungsanspruch der Gemeinde | 150 | ||
| 1. Herleitung | 150 | ||
| 2. Personelle Inanspruchnahme der Beratung | 154 | ||
| 3. Grenze | 156 | ||
| III. Passive Beratungspflicht der Gemeinde | 160 | ||
| B. Rechtsfolgen und Rechtsschutz | 161 | ||
| I. Einsatz förmlich-repressiver Aufsichtsmittel ohne vorherige Beratung | 162 | ||
| II. Fehlerhafte Beratung | 166 | ||
| 1. Meinungsspektrum „vor Oderwitz“ | 166 | ||
| 2. Oderwitz-Entscheidung des BGH | 167 | ||
| 3. Zur Erstreckung der Oderwitz-Entscheidung auf Beratungsfälle | 169 | ||
| III. Nichtberatung | 171 | ||
| IV. Strafrechtliche Folgen von Nicht- oder Falschberatung | 173 | ||
| 5. Kapitel: Praktische Relevanz der Beratung | 175 | ||
| A. Bedeutung in der Praxis | 175 | ||
| I. Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur | 175 | ||
| II. Praxisanalyse im Freistaat Sachse | 176 | ||
| III. Entwicklung | 181 | ||
| B. Beratungsempfänge | 182 | ||
| I. Beratungsempfänger im Allgemeine | 182 | ||
| II. Beratungsempfänger im Spezielle | 188 | ||
| C. Beratungstheme | 189 | ||
| I. Allgemeines Themenspektrum | 189 | ||
| II. Konkrete Beratungstheme | 192 | ||
| III. Thematische Grenze | 195 | ||
| IV. Themenpotentiale | 197 | ||
| 6. Kapitel: Beratung im Lichte des Selbstverwaltungsrechts | 201 | ||
| A. Chancen und Risike | 201 | ||
| I. Chancen der Beratung | 201 | ||
| 1. Katalysator der kommunalen Selbstverwaltung | 201 | ||
| 2. Eingriffsvermeidung | 202 | ||
| 3. Stärkung der Verwaltungskraft | 204 | ||
| 4. Koordinierungseffekt | 207 | ||
| 5. Einzelfallbezogenheit | 208 | ||
| 6. Akzeptanz durch Überzeugung | 209 | ||
| 7. Vertrauensverhältnis | 210 | ||
| 8. Entlastungseffekt | 210 | ||
| 9. Lerneffekt | 211 | ||
| II. Risiken der Beratung | 212 | ||
| 1. Schwächung der kommunalen Selbstverwaltung | 212 | ||
| a) Ortsferner Berate | 212 | ||
| b) Entpolitisierung und Entparlamentarisierung | 213 | ||
| c) Beeinflussung der Entscheidungsträge | 214 | ||
| d) Dauerberatung | 216 | ||
| e) Mitverwaltung der Gemeinde | 217 | ||
| 2. Eingriffs- und Widerspruchsbehörde als Ratgebe | 218 | ||
| 3. Instrumentalisierung des Ratschlags | 221 | ||
| B. Art und Weise der Ausübung | 221 | ||
| I. Grundsätze | 221 | ||
| 1. Allgemeine Beratungsgrundsätze | 222 | ||
| 2. Hilfe zur Selbsthilfe | 223 | ||
| 3. Förderung der Individualität der einzelnen Gemeinde | 225 | ||
| 4. Vertrauensverhältnis | 226 | ||
| 5. Korrektur durch Beratung | 228 | ||
| II. Beratungsinitiative | 229 | ||
| III. Beratungszeitpunkt | 232 | ||
| IV. Beratungsfrequenz | 233 | ||
| V. Beratungsintensität | 236 | ||
| VI. Folgen der Nichtbeachtung eines Ratschlags | 239 | ||
| C. Organisatorische und personelle Umsetzung | 240 | ||
| I. Organisatorische Umsetzung | 241 | ||
| 1. Zuständigkeit | 241 | ||
| 2. Zusammenspiel mit anderen Stelle | 242 | ||
| a) Zusammenspiel mit Fachaufsichtsbehörde | 242 | ||
| b) Zusammenspiel mit anderen Kommunalaufsichtsbehörde | 245 | ||
| c) Zusammenspiel mit kommunalen Spitzenverbände | 249 | ||
| 3. Form | 249 | ||
| a) Formen der Individualberatung | 250 | ||
| aa) Persönliches oder fernmündliches Gespräch | 250 | ||
| bb) Teilnahme an Gremiensitzunge | 253 | ||
| cc) Schriftliche Individualberatung | 254 | ||
| b) Formen der Allgemeinberatung | 255 | ||
| aa) Beratungs-/Informationsveranstaltung | 255 | ||
| bb) Bürgermeisterkonferenz | 256 | ||
| cc) Schriftliche Allgemeinberatung/Informatio | 257 | ||
| II. Personelle Umsetzung | 258 | ||
| 1. Personelle Ausstattung | 258 | ||
| 2. Fachliche und persönliche Anforderunge | 259 | ||
| a) Fachliche Kompetenze | 259 | ||
| b) Persönliche Kompetenze | 261 | ||
| Zusammenfassung | 264 | ||
| A. Ergebnisse | 264 | ||
| B. Schlussbetrachtung | 266 | ||
| Literaturverzeichnis | 269 | ||
| Anhang | 279 | ||
| Anhang 1: Interviewleitfaden untere Kommunalaufsichtsbehörde | 281 | ||
| Anhang 2: Interviewleitfaden obere Kommunalaufsichtsbehörde | 283 | ||
| Anhang 3: Musterfrageboge | 285 | ||
| Anhang 4: Transkripte der Interviews | 287 | ||
| Anhang 5: Ausgefüllte Frageböge | 379 | ||
| Fragebogen I | 379 | ||
| Fragebogen II | 381 | ||
| Fragebogen III | 383 | ||
| Fragebogen IV | 385 | ||
| Fragebogen V | 387 | ||
| Fragebogen VI | 389 | ||
| Fragebogen VII | 391 | ||
| Fragebogen VIII | 393 | ||
| Fragebogen IX | 395 | ||
| Fragebogen X | 397 | ||
| Fragebogen XI | 399 | ||
| Fragebogen XII | 401 | ||
| Fragebogen XIII | 403 | ||
| Fragebogen XIV | 405 | ||
| Fragebogen XV | 407 | ||
| Fragebogen XVI | 409 | ||
| Fragebogen XVII | 411 | ||
| Fragebogen XVIII | 413 | ||
| Fragebogen XIX | 415 | ||
| Fragebogen XX | 417 | ||
| Fragebogen XXI | 419 | ||
| Fragebogen XXII | 421 | ||
| Fragebogen XXIII | 423 | ||
| Fragebogen XXIV | 425 | ||
| Fragebogen XXV | 427 | ||
| Fragebogen XXVI | 429 | ||
| Fragebogen XXVII | 431 | ||
| Fragebogen XXVIII | 433 | ||
| Fragebogen XXIX | 435 | ||
| Fragebogen XXX | 437 | ||
| Fragebogen XXXI | 439 | ||
| Fragebogen XXXII | 441 | ||
| Sachwortverzeichnis | 443 |