Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht

Stefan Vetter

doi:10.3790/978-3-428-58915-9

Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht

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Vetter, S. (2024). Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht. Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58915-9

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Die Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht

Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage und Verwaltungspraxis im Freistaat Sachsen

Vetter, Stefan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1521

(2024)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-58915-9
978-3-428-18915-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58915-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 452
Collections: D&H 2024
NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2024
Subjects: Administrative law, general

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Stefan Vetter studierte von 2006 bis 2009 an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen Allgemeine Verwaltung. Von 2010 bis 2015 studierte er an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Rechtswissenschaften und beendete dieses Studium mit der ersten juristischen Prüfung und dem akademischen Grad Diplom-Jurist. Anschließend absolvierte Stefan Vetter im Gerichtsbezirk des Sächsischen Oberlandesgerichts sein Rechtsreferendariat und schloss dieses mit dem zweiten juristischen Staatsexamen ab. Seit 2017 ist er als auf das Verwaltungsrecht spezialisierter Rechtsanwalt in Dresden tätig.

Abstract

Die kommunale Selbstverwaltung wird durch eine staatliche Aufsicht reguliert. In ihrer Ausgestaltung als Kommunalaufsicht stehen dieser verschiedene Aufsichtsmittel zur Verfügung, um die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen. In der Regel geschieht Aufsicht durch formlose Beratung. Dergestalt können die Aufsichtsbehörden vorsorglich unterstützen oder nachträglich zur Selbstkorrektur anregen. In der Abhandlung werden die Facetten der Beratung beleuchtet. Es wird geklärt, ob ein Beratungsanspruch besteht und wie weit sich ein solcher ggf. erstreckt. Unter Einbeziehung der Ergebnisse einer empirischen Sozialstudie werden relevante Beratungsthemen aufgezeigt. Nach einer Gegenüberstellung der mit der Beratung verbundenen Chancen und Risiken leitet der Autor Handlungsempfehlungen ab, die eine Kommunalberatung unter Beachtung der Selbstverwaltungsgarantie ermöglichen sollen. Schließlich bietet die Abhandlung praxisorientierte Ansätze zur organisatorischen und personellen Umsetzung dieser Empfehlungen.»Advice as an Instrument of Municipal Supervision«: Municipal supervision usually takes place through informal consultation. In this way, the supervisory authorities can provide precautionary support or subsequently encourage self-correction and thus avoid the use of formal, repressive means of supervision. The treatise states, among other things: clarified whether there is a right to advice and how far this may extend. Taking into account the results of an empirical social study, recommendations for action for municipal practitioners are developed.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abbildungsverzeichnis	15
Abbildung 1: Schematische Darstellung eines Beratungsprozesses	102
Abbildung 2: Erstreckung der Beratung auf Zweckmäßigkeitserwägungen	112
Abbildung 3: Erstreckung der Beratung auf zivilrechtliche Angelegenheiten	113
Abbildung 4: Beratungsanspruch aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden beziehungsweise aus Sicht der Gemeinden	148
Abbildung 5: Bedeutung der kommunalaufsichtlichen Beratung aus Sicht der Gemeinden	180
Abbildung 6: Beratungsbedarf in Abhängigkeit zur Gemeindegröße	188
Abbildung 7: Beratungsbedarf zu aktuellen Fragen aus Sicht der Gemeinden beziehungsweise aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden (Quelle: Sächsischer Rechnungshof, Jahresbericht 2004, S. 310)	197
Abbildung 8: Gewünschte zukünftige Beratungsschwerpunkte aus Sicht der Gemeinden beziehungsweise aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörden (Quelle: Sächsischer Rechnungshof, Jahresbericht 2004, S. 311)	198
Tabellenverzeichnis	16
Tabelle 1: Dualistisches Aufgabengliederungsmodell	57
Tabelle 2: Monistisches Aufgabengliederungsmodell	58
Tabelle 3: Freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten	59
Tabelle 4: Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten	60
Tabelle 5: Staatliche Auftragsangelegenheiten beziehungsweise Weisungsaufgaben	60
Tabelle 6: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im zweistufigen Staatsaufbau	73
Tabelle 7: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im zweistufigen Staatsaufbau	74
Tabelle 8: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im dreistufigen Staatsaufbau (außer Saarland)	74
Tabelle 9: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im dreistufigen Staatsaufbau	75
Tabelle 10: Kommunalaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im Freistaat Sachsen	76
Tabelle 11: Kommunalaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im Freistaat Sachsen	77
Tabelle 12: Fachaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im zweistufigen Staatsaufbau	80
Tabelle 13: Fachaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im zweistufigen Staatsaufbau	81
Tabelle 14: Fachaufsicht über kreisangehörige Gemeinden im dreistufigen Staatsaufbau	81
Tabelle 15: Fachaufsicht über kreisfreie Städte und Landkreise im dreistufigen Staatsaufbau	82
Tabelle 16: Kategorien der Aufsichtsmittel	83
Tabelle 17: Erscheinungsformen der kommunalaufsichtlichen Beratung	112
Abkürzungsverzeichnis	17
Einleitung	23
A. Allgemeine Einführung	23
B. Gang der Untersuchung	28
I. Methodenwahl	29
II. Datenerhebung	31
1. Vorbereitungsphase	31
2. Durchführung der Experteninterviews	32
3. Durchführung der Fragebogenerhebung	33
III. Datenauswertung	34
1. Kapitel: Selbstverwaltungsrecht und Staatsaufsicht	36
A. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht	36
I. Die Gemeinde im Staatsaufbau	37
II. Selbstverwaltungsgarantie	39
1. Aufgabenuniversalität	40
2. Eigenverantwortlichkeit	42
3. Gesetzesvorbehalt	43
4. Gemeindehoheiten	46
a) Gebietshoheit	46
b) Organisationshoheit	47
c) Personalhoheit	48
d) Planungshoheit	49
e) Finanzhoheit	49
f) Abgabenhoheit	50
g) Satzungshoheit	51
III. Der Landkreis als Gemeindeverband	52
IV. Einflüsse des Unionsrechts	52
B. Die Staatsaufsicht als Korrelat der Selbstverwaltung	54
I. Aufgaben der Gemeinde	56
1. Aufgabengliederungsmodelle	56
a) Dualistisches Aufgabengliederungsmodell	56
b) Monistisches Aufgabengliederungsmodell	57
2. Aufgabenarten	58
a) Freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten	58
b) Pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten	59
c) Staatliche Auftragsangelegenheiten beziehungsweise Weisungsaufgaben	60
II. Das Wesen der Staatsaufsicht	62
1. Terminologie	63
2. Funktionen und Grundsätze	64
3. Aufgabenorientiertes Aufsichtssystem	67
a) Kommunalaufsicht	67
b) Fachaufsicht	68
4. Interne Kontrollmaßnahmen	70
a) Beanstandungspflicht/-recht des Bürgermeisters	70
b) Rechnungsprüfung	71
c) Dienstaufsicht	71
III. Aufbau der Aufsichtsbehörden	72
1. Kommunalaufsichtsbehörden	72
a) Allgemeine Organisation der Kommunalaufsichtsbehörden	72
b) Organisation der Kommunalaufsichtsbehörden im Freistaat Sachsen	75
c) „Kommunalisierung“ der Kommunalaufsicht	77
2. Fachaufsichtsbehörden	80
C. Aufsichtsmittel im Überblick	82
I. Beratung	84
II. Anzeige- und Vorlagepflicht	85
III. Genehmigungsvorbehalt	85
IV. Unterrichtungsrecht	87
V. Beanstandung	89
VI. Anordnung	91
VII. Ersatzvornahme	92
VIII. Bestellung eines Beauftragten	93
IX. Auflösung der Vertretungskörperschaft	95
X. Abberufung des Bürgermeisters	95
2. Kapitel: Charakteristik der Beratung	97
A. Beratungsbegriff	97
I. Beratungsbegriff im rechtlichen Sprachgebrauch	97
II. Beratungsbegriff im kommunalaufsichtlichen Kontext	98
B. Erscheinungsformen	102
I. Erscheinungsformen nach Galette	103
1. Koordinierende Beratung	103
2. Fachliche Beratung	104
3. Schlichtende Beratung	105
4. Schutzberatung	105
5. Vergleichende Beratung	105
6. Rechtsauslegende Beratung	105
7. Kritische Würdigung	106
II. Erscheinungsformen nach Klemt	108
1. Fachliche Beratung	108
2. Koordinierende Beratung	109
3. Kritische Würdigung	109
III. Erscheinungsformen nach Knopp	110
IV. Abgeleitete Erscheinungsformen	111
C. Beratungshorizont	112
I. Beschränkung auf Rechtmäßigkeit	113
II. Erstreckung auf Zweckmäßigkeit	114
III. Vermittelnde Ansicht	116
IV. Kritische Würdigung	117
V. Beratung in zivilrechtlichen Angelegenheiten	120
3. Kapitel: Rechtssystematische Verortung der Beratung	123
A. Rechtsgrundlagen	123
I. Gesetzliche Regelungen zur kommunalaufsichtlichen Beratung	123
II. Gesetzesvorbehalt	125
B. Beratung als Aufsichtsmittel	127
I. Beratung als staatliches Mitwirkungsrecht	127
II. Beratung als Instrument der Kommunalaufsicht	129
III. Kritische Würdigung	130
C. Abgrenzung zu weiteren formlosen Aufsichtsmitteln	132
I. Aufklärung/Information	132
II. Hinweis/Belehrung	132
III. Auskunft	133
IV. Absprache/Verhandlung	134
D. Beratung durch andere Stellen	135
I. Diversität der Kommunalberatung	135
II. Beratung durch kommunale Spitzenverbände	139
III. Auswahl des Beraters	141
IV. Parallelberatung	145
4. Kapitel: Beratungsermessen	146
A. Recht auf und Pflicht zur Beratung	146
I. Beratungsrecht der Kommunalaufsicht	148
II. Aktive Beratungspflicht der Kommunalaufsicht und Beratungsanspruch der Gemeinden	150
1. Herleitung	150
2. Personelle Inanspruchnahme der Beratung	154
3. Grenzen	156
III. Passive Beratungspflicht der Gemeinden	160
B. Rechtsfolgen und Rechtsschutz	161
I. Einsatz förmlich-repressiver Aufsichtsmittel ohne vorherige Beratung	162
II. Fehlerhafte Beratung	166
1. Meinungsspektrum „vor Oderwitz“	166
2. Oderwitz-Entscheidung des BGH	167
3. Zur Erstreckung der Oderwitz-Entscheidung auf Beratungsfälle	169
III. Nichtberatung	171
IV. Strafrechtliche Folgen von Nicht- oder Falschberatung	173
5. Kapitel: Praktische Relevanz der Beratung	175
A. Bedeutung in der Praxis	175
I. Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur	175
II. Praxisanalyse im Freistaat Sachsen	176
III. Entwicklung	181
B. Beratungsempfänger	182
I. Beratungsempfänger im Allgemeinen	182
II. Beratungsempfänger im Speziellen	188
C. Beratungsthemen	189
I. Allgemeines Themenspektrum	189
II. Konkrete Beratungsthemen	192
III. Thematische Grenzen	195
IV. Themenpotentiale	197
6. Kapitel: Beratung im Lichte des Selbstverwaltungsrechts	201
A. Chancen und Risiken	201
I. Chancen der Beratung	201
1. Katalysator der kommunalen Selbstverwaltung	201
2. Eingriffsvermeidung	202
3. Stärkung der Verwaltungskraft	204
4. Koordinierungseffekt	207
5. Einzelfallbezogenheit	208
6. Akzeptanz durch Überzeugung	209
7. Vertrauensverhältnis	210
8. Entlastungseffekt	210
9. Lerneffekt	211
II. Risiken der Beratung	212
1. Schwächung der kommunalen Selbstverwaltung	212
a) Ortsferner Berater	212
b) Entpolitisierung und Entparlamentarisierung	213
c) Beeinflussung der Entscheidungsträger	214
d) Dauerberatung	216
e) Mitverwaltung der Gemeinden	217
2. Eingriffs- und Widerspruchsbehörde als Ratgeber	218
3. Instrumentalisierung des Ratschlags	221
B. Art und Weise der Ausübung	221
I. Grundsätze	221
1. Allgemeine Beratungsgrundsätze	222
2. Hilfe zur Selbsthilfe	223
3. Förderung der Individualität der einzelnen Gemeinden	225
4. Vertrauensverhältnis	226
5. Korrektur durch Beratung	228
II. Beratungsinitiative	229
III. Beratungszeitpunkt	232
IV. Beratungsfrequenz	233
V. Beratungsintensität	236
VI. Folgen der Nichtbeachtung eines Ratschlags	239
C. Organisatorische und personelle Umsetzung	240
I. Organisatorische Umsetzung	241
1. Zuständigkeit	241
2. Zusammenspiel mit anderen Stellen	242
a) Zusammenspiel mit Fachaufsichtsbehörden	242
b) Zusammenspiel mit anderen Kommunalaufsichtsbehörden	245
c) Zusammenspiel mit kommunalen Spitzenverbänden	249
3. Form	249
a) Formen der Individualberatung	250
aa) Persönliches oder fernmündliches Gespräch	250
bb) Teilnahme an Gremiensitzungen	253
cc) Schriftliche Individualberatung	254
b) Formen der Allgemeinberatung	255
aa) Beratungs-/Informationsveranstaltung	255
bb) Bürgermeisterkonferenz	256
cc) Schriftliche Allgemeinberatung/Information	257
II. Personelle Umsetzung	258
1. Personelle Ausstattung	258
2. Fachliche und persönliche Anforderungen	259
a) Fachliche Kompetenzen	259
b) Persönliche Kompetenzen	261
Zusammenfassung	264
A. Ergebnisse	264
B. Schlussbetrachtung	266
Literaturverzeichnis	269
Anhang	279
Anhang 1: Interviewleitfaden untere Kommunalaufsichtsbehörden	281
Anhang 2: Interviewleitfaden obere Kommunalaufsichtsbehörde	283
Anhang 3: Musterfragebogen	285
Anhang 4: Transkripte der Interviews	287
Anhang 5: Ausgefüllte Fragebögen	379
Fragebogen I	379
Fragebogen II	381
Fragebogen III	383
Fragebogen IV	385
Fragebogen V	387
Fragebogen VI	389
Fragebogen VII	391
Fragebogen VIII	393
Fragebogen IX	395
Fragebogen X	397
Fragebogen XI	399
Fragebogen XII	401
Fragebogen XIII	403
Fragebogen XIV	405
Fragebogen XV	407
Fragebogen XVI	409
Fragebogen XVII	411
Fragebogen XVIII	413
Fragebogen XIX	415
Fragebogen XX	417
Fragebogen XXI	419
Fragebogen XXII	421
Fragebogen XXIII	423
Fragebogen XXIV	425
Fragebogen XXV	427
Fragebogen XXVI	429
Fragebogen XXVII	431
Fragebogen XXVIII	433
Fragebogen XXIX	435
Fragebogen XXX	437
Fragebogen XXXI	439
Fragebogen XXXII	441
Sachwortverzeichnis	443

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