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Haake, K. (2024). Die Beauftragten der Bundesregierung. Institution, Verfassungsmäßigkeit und Regelungsbedürfnis. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59143-5
Haake, Karoline. Die Beauftragten der Bundesregierung: Institution, Verfassungsmäßigkeit und Regelungsbedürfnis. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59143-5
Haake, K (2024): Die Beauftragten der Bundesregierung: Institution, Verfassungsmäßigkeit und Regelungsbedürfnis, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59143-5
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Die Beauftragten der Bundesregierung
Institution, Verfassungsmäßigkeit und Regelungsbedürfnis
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1533
(2024)
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About The Author
Karoline Haake studierte in Hannover Rechtswissenschaften. Nach Absolvierung der ersten juristischen Staatsprüfung im Jahr 2019 war sie bis August 2022 als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht bei Herrn Prof. Dr. Volker Epping tätig und fertigte ihre Dissertation bei Herrn Prof. Dr. Hermann Butzer an. Seit September 2022 ist Karoline Haake Referendarin des Oberlandesgerichtsbezirks Celle mit Stationen unter anderem beim Bundesverfassungsgericht.Abstract
Die Figur des Beauftragten der Bundesregierung existiert bereits seit den 1950er Jahren. Sie erfreut sich in den letzten Jahrzehnten einer steigenden Beliebtheit, wenn auch mangels gesetzlicher Regelungen viele Unklarheiten über sie bestehen. Die Arbeit untersucht und analysiert daher ausgehend von den phänotypischen Erscheinungsformen der bisherigen Regierungsbeauftragten ihre Rechtsgrundlagen, ihr Rechtsverhältnis sowie ihre Funktionen, Aufgaben und Befugnisse, um eine Begriffsdefinition der Figur des Beauftragten der Bundesregierung herauszuarbeiten. Auf Basis dieser Begriffsdefinition wird die Verfassungsmäßigkeit der Institution beleuchtet. Im Fokus stehen dabei die Implikationen, die die zumeist weisungsfreie Ausgestaltung der Rechtsfigur sowie deren Tätigkeit ohne rechtliche Grundlage im demokratischen Rechtssystem haben. Davon ausgehend wurde nach gesetzgeberischem Handlungsbedarf geforscht und so eine praktikable Ausgestaltungsvariante herausgearbeitet.»The Federal Government Commissioner. Institution, Constitutionality and Need for Regulation«: Based on the phenotypes of previous federal government commissioners, the study examines and analyses their legal foundation, their legal status as well as their functions and competences in order to develop a conceptual definition of the figure of the federal government commissioner. The focus is also on the implications of the mostly independent organisation of the federal government commissioner and its lack of a legal basis in the democratic system.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| Kapitel 1: Einführung | 21 | ||
| A. Einleitung | 21 | ||
| B. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes | 25 | ||
| I. Bezeichnung | 26 | ||
| II. Zuordnung der Beauftragten zur Bundesregierung | 27 | ||
| III. Abgrenzunge | 29 | ||
| 1. „Beauftragte“ aus dem Grundgesetz | 29 | ||
| 2. Beauftragte der Ministerien und sonstige öffentlich-rechtliche Beauftragte | 31 | ||
| C. Der Regierungsbeauftragte in der Literatu | 32 | ||
| D. Gang der Untersuchung | 33 | ||
| Kapitel 2: Erscheinungsformen des Beauftragten der Bundesregierung | 35 | ||
| A. Beauftragte als Experte | 36 | ||
| I. Beauftragter der Bundesregierung für Informationstechnik | 37 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 37 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 37 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 38 | ||
| II. Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung | 40 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 40 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 41 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 42 | ||
| III. Weitere Experten-Beauftragte | 43 | ||
| B. Beauftragte als „staatliche Lobbyisten“ | 44 | ||
| I. Koordinator der Bundesregierung für Maritime Wirtschaft und Tourismus | 44 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 44 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 45 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 46 | ||
| II. Koordinator der Bundesregierung für Güterverkehr und Logistik | 49 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 49 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 49 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 50 | ||
| III. Weitere „staatliche Lobbyisten“ | 51 | ||
| C. Beauftragte als Schützer und Fürsprecher besonderer Zielgruppe | 52 | ||
| I. Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integratio | 52 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 52 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 54 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 55 | ||
| II. Unabhängiger Beauftragter für Fragen des sexuellen Kindesmissbrauchs | 57 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 57 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 59 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 60 | ||
| III. Weitere Fürsprecher- und Schützer-Beauftragte | 61 | ||
| D. Beauftragte als Beobachter und Kontrolleure | 62 | ||
| I. Bundeswahlbeauftragter für die Sozialversicherungswahle | 63 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 63 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 64 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 65 | ||
| II. Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit | 67 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 67 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 68 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 70 | ||
| III. Weitere Beobachter- und Kontrolleur-Beauftragte | 71 | ||
| E. Zentralisierungsbeauftragte | 72 | ||
| I. Beauftragter für die Nachrichtendienste des Bundes | 72 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 72 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 73 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 73 | ||
| II. Beauftragter der Bundesregierung für Sucht- und Drogenfrage | 75 | ||
| 1. Rechtsgrundlage | 75 | ||
| 2. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 75 | ||
| 3. Aufgaben und Befugnisse | 76 | ||
| III. Weitere Zentralisierungsbeauftragte | 78 | ||
| F. Sonderfall: Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medie | 79 | ||
| I. Rechtsgrundlage | 80 | ||
| II. Rechtsstellung, Status und Amtszuschnitt | 80 | ||
| III. Aufgaben und Befugnisse | 81 | ||
| G. Ergebnis | 82 | ||
| Kapitel 3: Rechtliche Analyse der Institution des Regierungsbeauftragte | 84 | ||
| A. Rechtliche Grundlagen des Amtes | 84 | ||
| I. Grundgesetz? | 84 | ||
| II. Einfaches Bundesgesetz | 85 | ||
| III. Kabinettsbeschluss | 86 | ||
| 1. Errichtung durch Kabinettsbeschluss zulässig? | 87 | ||
| 2. Widerspruchsrecht des zuständigen Bundesministers? | 88 | ||
| 3. Einvernehmenspflicht des zuständigen Bundesministers aus der Ressortkompetenz | 89 | ||
| IV. Organisationserlass | 92 | ||
| V. Ernennung des konkreten Beauftragte | 94 | ||
| 1. Beauftragung | 94 | ||
| 2. Auswahl und Qualifikatio | 95 | ||
| B. Die Rechtsstellung der Regierungsbeauftragte | 100 | ||
| I. Amtsverhältnis | 100 | ||
| 1. Art des Amtsverhältnisses | 101 | ||
| 2. Rechte und Pflichten aus dem Amtsverhältnis | 102 | ||
| a) Ausstattung und Aufwandsentschädigung | 102 | ||
| b) Neutralitäts- und Trennungspflicht | 107 | ||
| c) Zeugnisverweigerungsrechte | 107 | ||
| d) Regeln für die Annahme von Geschenken und sonstige Zuwendunge | 109 | ||
| e) Haftung | 110 | ||
| 3. Organisationsform | 112 | ||
| a) Der Regelfall: Der Regierungsbeauftragte als Einzelperso | 112 | ||
| b) Die Ausnahme: Der Regierungsbeauftragte als Behörde und Behördenleite | 113 | ||
| 4. Verhältnis der Beauftragten untereinande | 114 | ||
| 5. Ausübung weiterer Haupt- oder Nebentätigkeite | 117 | ||
| a) Gleichzeitige Ausübung eines weiteren öffentlichen Amtes bzw. Mandats | 117 | ||
| aa) Mitglied einer Bundes- oder Landesregierung | 117 | ||
| bb) Parlamentarischer Staatssekretä | 118 | ||
| cc) Beamteter Staatssekretär und weitere Bundesbeamte | 121 | ||
| dd) Mitglied des Bundestages | 123 | ||
| b) Wirtschaftliche und ehrenamtliche Betätigung | 125 | ||
| 6. Inkompatibilität | 125 | ||
| a) (Un-)Vereinbarkeiten organschaftlicher Art | 126 | ||
| b) (Un-)Vereinbarkeiten wirtschaftlicher Art | 128 | ||
| II. Amtsdaue | 131 | ||
| 1. Fortdauer des Amtes | 131 | ||
| a) Fortdauer der Beauftragung durch Bundesgesetz | 131 | ||
| b) Fortdauer der Beauftragung durch Kabinettsbeschluss | 132 | ||
| c) Fortdauer der Beauftragung durch Organisationserlass | 135 | ||
| 2. Amtsperiode des Amtswalters | 136 | ||
| a) Amtsbegi | 136 | ||
| b) Amtsende | 136 | ||
| aa) Verlust der Amtsfähigkeit | 136 | ||
| bb) Begrenzung in der Rechtsgrundlage | 137 | ||
| cc) Rücktritt, Entbindung von den Aufgaben oder Amtsenthebung | 137 | ||
| dd) Ende des weiteren Amtes | 139 | ||
| ee) Automatisches Ende der Amtszeit? | 140 | ||
| c) Weiterführung der Amtsgeschäfte i.S.d. Art. 69 Abs. 3 GG | 142 | ||
| III. Organisatorische Einbindung in die ministeriale Struktu | 144 | ||
| 1. Das Ministerialsystem | 144 | ||
| 2. Die Ausnahme: In die Linienorganisation eingegliederte Regierungsbeauftragte | 146 | ||
| 3. Der Regelfall: Bei- bzw. angegliederte Regierungsbeauftragte | 147 | ||
| a) Parlamentarische Staatssekretäre | 147 | ||
| b) Beauftragte mit Stabsstellencharakte | 147 | ||
| 4. Beauftragte als Behördenleite | 148 | ||
| C. Funktionen, Aufgaben und Befugnisse | 149 | ||
| I. Entscheidungsbefugnisse | 150 | ||
| II. Beteiligung und Beratung | 150 | ||
| 1. Ablauf bei Gesetzes- und sonstigen Vorhaben innerhalb der Bundesregierung | 151 | ||
| 2. Beteiligung der Regierungsbeauftragte | 152 | ||
| a) Regelfall: Beteiligung nach der GGO | 153 | ||
| b) Ausnahme: Beteiligung per Gesetz vorgeschriebe | 153 | ||
| c) Beteiligung in der Praxis | 154 | ||
| 3. Rechtsfolge der Beteiligung | 155 | ||
| a) Rechtsfolge bei Ablehnung des Vorhabens durch den Beauftragte | 155 | ||
| b) Rechtsfolge bei fehlender Beteiligung der Beauftragte | 156 | ||
| 4. Fazit: Keine Mitwirkung, sondern Beratung | 158 | ||
| III. Eigene Initiative | 160 | ||
| 1. Vorschlagsrecht | 160 | ||
| 2. Initiativen der Beauftragten in der Praxis | 162 | ||
| IV. Koordinatio | 163 | ||
| 1. Querschnittstheme | 164 | ||
| 2. Begriff der Koordinatio | 164 | ||
| a) Bündelung von Entscheidungsbefugnissen und Vorgabe von Richtlinien? | 165 | ||
| b) Koordination als Abstimmung und Vermittlung | 166 | ||
| c) Koordination in der Praxis | 167 | ||
| 3. Fazit | 167 | ||
| V. Ansprechpartner und Öffentlichkeitsarbeit | 169 | ||
| 1. Ansprechpartner für Bürger? | 169 | ||
| 2. Öffentlichkeitsarbeit | 171 | ||
| 3. Öffentlichkeitsarbeit in der Praxis | 173 | ||
| 4. Fazit | 174 | ||
| VI. Kontrolle und Berichterstattung | 175 | ||
| 1. Haben Regierungsbeauftragte eine Kontrollfunktion? | 175 | ||
| 2. Kontrolle durch Berichtspflichten? | 177 | ||
| 3. Fazit | 178 | ||
| VII. Vertretung der Bundesregierung nach auße | 179 | ||
| VIII. Fazit: Der Regierungsbeauftragte als Hilfsorgan und Erfüllungsgehilfe der Bundesregierung | 179 | ||
| 1. Der Ombudsmann bzw. Bürgerbeauftragte als europäisches Vorbild? | 180 | ||
| 2. Beauftragte als Hilfsorgane und politische Erfüllungsgehilfe | 182 | ||
| 3. Vergleich mit Parlamentarischen Staatssekretäre | 183 | ||
| D. Mögliche Gründe, Probleme und Alternativen der Ernennung von Regierungsbeauftragte | 184 | ||
| I. Entstehungsgründe | 184 | ||
| 1. Einfaches Instrument zur Bewältigung dauerhafter oder zeitlich begrenzter Probleme | 184 | ||
| 2. Unabhängige bzw. „unbürokratische“ Wahrnehmung der Aufgabe | 185 | ||
| 3. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung | 187 | ||
| 4. Politische Vernetzung | 188 | ||
| II. Mögliche Probleme | 189 | ||
| 1. Unübersichtlichkeit der Zuständigkeite | 189 | ||
| 2. Der Beauftragte als außenwirksame Maßnahme („Feigenblatt“) | 190 | ||
| 3. Beauftragtenamt als Versorgungsposte | 191 | ||
| 4. Wirksamkeit der Beauftragtenpolitik? | 193 | ||
| III. Alternative | 194 | ||
| E. Fazit: Merkmale des Beauftragten der Bundesregierung | 195 | ||
| I. Definitio | 196 | ||
| II. Zu den einzelnen Begriffsmerkmale | 196 | ||
| 1. Rechtsgrundlage und Organisationsform | 196 | ||
| 2. Organisatorische Anbindung an das Ressort | 197 | ||
| 3. Amtsverhältnis und Amtszeit | 197 | ||
| 4. Funktionen, Aufgaben und Befugnisse | 198 | ||
| Kapitel 4: Verfassungsrechtliche Probleme um die Institution des Regierungsbeauftragte | 199 | ||
| A. Grundsatz der Gewaltenteilung | 199 | ||
| I. Bedeutung, Funktionen und Ebenen der Gewaltenteilung | 199 | ||
| II. Beauftragte der Bundesregierung im System der Gewaltenteilung | 202 | ||
| 1. Beauftragte der Bundesregierung als Teil der Exekutive | 202 | ||
| 2. Beauftragte der Bundesregierung und Mitglieder der Bundes- oder einer Landesregierung | 203 | ||
| 3. Beauftragte der Bundesregierung und Regierungsbeamte bzw. Parlamentarische Staatssekretäre | 205 | ||
| III. Personalunion von Beauftragtenamt und Bundestagsmandat | 205 | ||
| 1. Streit um die Zulässigkeit der Doppelmitgliedschaft in Bundesregierung und Bundestag | 205 | ||
| 2. Vereinbarkeit von Beauftragtenamt und Abgeordnetenmandat | 207 | ||
| 3. Aushöhlung der Gewaltenteilung durch die hohe Anzahl von Regierungsbeauftragten mit Mandat? | 211 | ||
| 4. Die Abgeordnetenpflichten und die adäquate Wahrnehmung des Auftrags der Regierungsbeauftragte | 215 | ||
| B. Erfordernis einer legislativen Entscheidung zur Gewährleistung grundrechtlicher Vorbehalte sowie des Wesentlichkeitsvorbehalts | 217 | ||
| I. Aufteilung der Organisationsgewalt im Bereich der Bundesregierung | 217 | ||
| II. Dem Parlament vorbehaltene Entscheidungen und Grenzen des legislativen Zugriffs | 223 | ||
| 1. Gesetzesvorbehalt für Grundrechtseingriffe | 226 | ||
| a) Grundrechtsbindung | 226 | ||
| b) Grundrechtseingriffe durch Regierungsbeauftragte | 229 | ||
| aa) Schutzbereich möglicher verletzter Grundrechte | 231 | ||
| bb) Eingriff | 234 | ||
| cc) Ermächtigungsgrundlage? | 237 | ||
| dd) Fazit | 241 | ||
| 2. Parlamentsvorbehalt aufgrund organisatorischer Wesentlichkeit | 243 | ||
| C. Erfordernis einer legislativen Entscheidung zur Gewährleistung parlamentarischer Verantwortlichkeit | 248 | ||
| I. Erfordernis demokratischer Legitimation für Beauftragte | 249 | ||
| 1. Ausgangspunkt: Wahrnehmung von Staatsaufgabe | 249 | ||
| 2. Bagatellvorbehalt und Vorbehalte bezüglich der Aufgabe, der politischen Tragweite, Staatsnähe, Eigenart oder Gewichtigkeit | 251 | ||
| 3. Ausnahme für Konsultation, Technik, Vorbereitung | 253 | ||
| 4. Entscheidung als Kriterium für Staatsgewalt? | 258 | ||
| 5. Fazit | 262 | ||
| II. Formen demokratischer Legitimation und hinreichendes Legitimationsniveau | 262 | ||
| 1. Hinreichendes Legitimationsniveau als Zusammenwirken der verschiedenen Formen demokratischer Legitimatio | 263 | ||
| a) Funktionelle und institutionelle Legitimatio | 263 | ||
| b) Organisatorisch-personelle Legitimatio | 264 | ||
| c) Sachlich-inhaltliche Legitimatio | 265 | ||
| 2. Hinreichendes Legitimationsniveau | 268 | ||
| III. Demokratische Legitimation der Beauftragten der Bundesregierung | 269 | ||
| 1. Vorliegen einer hinreichenden und effektiven Legitimatio | 269 | ||
| a) Regierungsbeauftragte als in die Ministerialhierarchie eingegliederte Beamte und Parlamentarische Staatssekretäre | 273 | ||
| aa) Regelfall | 273 | ||
| bb) Ausnahmefälle | 274 | ||
| (1) Weisungs- und Fachaufsichtsverzicht | 274 | ||
| (2) Trennung zwischen Beauftragtenamt und weisungsgebundenem Amt | 277 | ||
| (3) Faktisches Kontrolldefizit trotz Weisungsgebundenheit? | 278 | ||
| b) Bei-, an- und ausgegliederte Regierungsbeauftragte | 278 | ||
| aa) Aufsichts- und Weisungsbefugnis aus der Leitungsbefugnis des Art. 65 GG? | 279 | ||
| bb) Alternative Steuerungsmöglichkeiten? | 281 | ||
| c) Zwischenfazit | 282 | ||
| 2. Reicht dieses abgesenkte Legitimationsniveau für Beauftragte der Bundesregierung? | 282 | ||
| IV. Die Kompensation des abgesenkten Legitimationsniveaus | 288 | ||
| D. Vereinbarkeit der Gestaltungsmodelle mit beamtenrechtlichen Grundsätzen und Grundsätzen des Verwaltungsaufbaus | 293 | ||
| I. Die Einheit der Verwaltung | 294 | ||
| II. Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG | 296 | ||
| III. Fachaufsicht und Weisungsgebundenheit als Grundsatz des Berufsbeamtentums | 299 | ||
| IV. Faktische Weisungen durch Beauftragte der Bundesregierung? | 302 | ||
| E. Weitere verfassungsrechtliche Bedenke | 303 | ||
| I. Mangelnde Transparenz und Publizität | 304 | ||
| II. Justiziabilität | 306 | ||
| III. Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip | 308 | ||
| F. Fazit | 311 | ||
| Kapitel 5: Vorschläge de lege ferenda und Schluss | 313 | ||
| A. Vergleich mit anderen gesetzlichen Regelunge | 313 | ||
| I. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre | 313 | ||
| II. Gesetz über die Beauftragten der Bayerischen Staatsregierung | 316 | ||
| B. Regelungsbedarf und Regelungsvorschläge | 321 | ||
| I. „Große Lösung“ | 322 | ||
| II. „Kleine Lösung“ | 323 | ||
| 1. Rechtsgrundlage für die Berufung, Errichtung und Einrichtung von Beauftragten der Bundesregierung | 323 | ||
| 2. Amtsverhältnis | 325 | ||
| a) Art des Amtsverhältnisses | 325 | ||
| b) Ernennung, Entlassung und Amtszeit | 326 | ||
| c) Rechte und Pflichten aus dem Amtsverhältnis | 327 | ||
| d) Inkompatibilitäten und unerlaubte Betätigunge | 330 | ||
| 3. Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit | 333 | ||
| 4. Aufgaben und Amtsbefugnisse | 336 | ||
| a) Aufgabe | 336 | ||
| b) Amtsbefugnisse | 336 | ||
| aa) Beteiligung | 337 | ||
| bb) Eigene Vorschläge | 339 | ||
| cc) Koordination und Kooperatio | 340 | ||
| dd) Öffentlichkeitsarbeit | 341 | ||
| ee) Berichtspflicht | 342 | ||
| 5. Begrenzung der Anzahl? | 344 | ||
| 6. Transparenz | 346 | ||
| C. Schlussbetrachtung | 348 | ||
| Anhang: Erscheinungsformen in der 20. Wahlperiode | 352 | ||
| Literaturverzeichnis | 374 | ||
| Stichwortverzeichnis | 390 |