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Wollenschläger, F. (2024). Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung. Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9
Wollenschläger, Ferdinand. Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung: Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9
Wollenschläger, F (2024): Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung: Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9
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Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung
Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1536
(2024)
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Abstract
Der Bundesgesetzgeber beabsichtigt, wie dies für Pflegefachkräfte mit dem Pflegeberufegesetz (2020) erfolgt ist, auch für Pflegeassistenzkräfte eine weitgehende, auf einem generalistischen Ansatz beruhende Harmonisierung des bislang landesrechtlich geregelten Berufs- und Ausbildungsrechts einschließlich der Ausbildungsfinanzierung. Die Reform soll Attraktivität des Pflegeassistenzberufs, geographische und berufliche Mobilität sowie Qualität und Profilbildung steigern und damit dem Pflegefachkräftemangel entgegenwirken sowie die Basis für einen optimalen Einsatz personeller Ressourcen im Pflegebereich schaffen. Angesichts nur beschränkter Bundeskompetenzen für das Gesundheitswesen, woran die bundesgesetzliche Reform der Altenpflegehilfe gescheitert ist, stellt sich die Frage nach kompetentiellen Möglichkeiten und Grenzen der angestrebten bundeseinheitlichen Regelung des Berufs- und Ausbildungsrechts für Pflegeassistenzberufe. Dem widmet sich die vorliegende Untersuchung und leistet damit zugleich einen Beitrag zur Bestimmung der Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen für Gesundheitswesen und Gesundheitsberufe.»Nursing (assistance) professions in the constitutional system of competences. Possibilities and limits of federal regulation of professional practice and access to profession, training and training funding for health (care) professions in view of the shortage of nursing staff, Federalism reform and the judgement on geriatric care«: As was the case for nurses with the Nursing Professions Act (2020), the federal legislator also intends to harmonise the professional and training law, including the financing of training, for nursing assistants based on a generalist approach, previously regulated by state law. In view of the limited federal competences for the health sector, the question of competence arises, which is analysed in this study, also from a general perspective of regulating the healthcare professions.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Abstract | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| A. Hintergrund und Gegenstand der Untersuchung | 15 | ||
| I. Hintergrund der Untersuchung | 15 | ||
| II. Gegenstand der Untersuchung | 18 | ||
| III. Gang der Untersuchung | 19 | ||
| B. Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im deutschen Bundesstaat | 20 | ||
| C. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein bundeseinheitliches Berufsgesetz über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung | 22 | ||
| I. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG (Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe) als Kompetenzgrundlage | 22 | ||
| 1. Heilberuf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 22 | ||
| a) Das Altenpflege-Urteil | 24 | ||
| aa) Allgemeine Grundsätze | 24 | ||
| bb) Qualifikation der Altenpflege | 26 | ||
| cc) Qualifikation der Altenpflegehilfe | 30 | ||
| dd) Kein prinzipieller Ausschluss der Qualifikation der Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenz als Heilhilfsberuf aufgrund des Altenpflege-Urteils | 32 | ||
| b) Anforderungen an einen Heil(hilfs)beruf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 34 | ||
| aa) Entwicklungsoffenheit | 34 | ||
| bb) Weites Begriffsverständnis | 34 | ||
| cc) Medizinisch-pflegerische Tätigkeit mit Gesundheitsrelevanz | 35 | ||
| (1) Anforderungen | 35 | ||
| (2) Folgerungen | 37 | ||
| dd) Erfordernis der Selbstständigkeit | 39 | ||
| (1) Maßgeblichkeit einer Gesamtbetrachtung | 40 | ||
| (2) Raum für Selbstständigkeit bei der Pflegeassistenz | 41 | ||
| ee) Fachliche Rechtfertigung einer Aktualisierung des Berufsbilds | 43 | ||
| c) Möglichkeit einer Qualifikation der Pflegeassistenz als Heil(hilfs)beruf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 43 | ||
| d) Kompetentiell hinreichender Sachzusammenhang mit dem Beruf der Pflegefachkraft | 47 | ||
| 2. Vorliegen einer Zulassungsregelung | 49 | ||
| a) Regelung der Berechtigung zur Berufsausübung („Ob“) | 50 | ||
| b) Keine Befugnis zur Regelung der Berufsausübung („Wie“) | 51 | ||
| c) Berufsbezeichnungsschutz nur bei Zulassungsrelevanz | 51 | ||
| d) Vorbehaltsbereiche | 54 | ||
| e) Begrenzte Regelungsbefugnis für Fragen von Ausbildung und Prüfung | 55 | ||
| aa) Regelung der Berufszulassung und Ausbildungsziele | 56 | ||
| bb) Prüfungswesen | 57 | ||
| cc) Ausbildungswesen | 58 | ||
| dd) Zugang zur Ausbildung | 58 | ||
| f) Befugnis zur Regelung der Träger der praktischen Ausbildung | 59 | ||
| II. Möglichkeit und Tragfähigkeit des Rekurses auf weitere Kompetenztitel | 60 | ||
| 1. Sperrwirkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 61 | ||
| a) Sperrwirkung für Regelungen der Berufszulassung für andere als Heil(hilfs)berufe auf der Grundlage anderer Kompetenztitel? | 61 | ||
| b) Sperrwirkung für Regelungen hinsichtlich Heil(hilfs)berufen auf der Grundlage anderer Kompetenztitel? | 65 | ||
| 2. Weitere Kompetenztitel | 69 | ||
| a) Wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) | 69 | ||
| aa) Beschränkung des Kompetenztitels auf die Krankenhausfinanzierung | 69 | ||
| bb) Keine Regelungsbefugnis für ein bundeseinheitliches Berufsgesetz über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung | 72 | ||
| b) Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 73 | ||
| aa) Berufsbilder, Berufsausbildung und berufsbezogene Prüfungen als Gegenstand der Wirtschaftskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 74 | ||
| (1) Fixierung von Berufsbildern einschließlich Vorgaben für Ausbildung und Prüfung | 75 | ||
| (2) Regelung der praktischen beruflichen Ausbildung (in Betrieben) | 75 | ||
| (3) Regelung des (berufs-)schulischen Teils der Ausbildung | 76 | ||
| (4) Aktualisierung der Regelungsbefugnis im Berufsbildungsgesetz | 77 | ||
| bb) Pflegehilfe und Pflegeassistenz als Recht der Wirtschaft? | 78 | ||
| cc) Stellungnahme | 85 | ||
| c) Öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) | 88 | ||
| aa) Allgemeine Grundsätze und Einbeziehung der Altenpflege | 88 | ||
| bb) Regelung von Beruf und Ausbildung in der Pflege als Gegenstand der Fürsorgekompetenz? | 91 | ||
| (1) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 91 | ||
| (2) Weites Verständnis im Schrifttum | 92 | ||
| (3) Restriktive Ansätze | 93 | ||
| cc) Stellungnahme | 94 | ||
| d) Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) | 96 | ||
| III. Arrondierung durch die Arbeitsrechtskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) | 98 | ||
| IV. Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) | 99 | ||
| 1. Grundsätze des Altenpflege-Urteils | 100 | ||
| a) Allgemeine Grundsätze | 100 | ||
| aa) Gerichtliche Kontrolle und Einschätzungsprärogativen des Gesetzgebers | 100 | ||
| bb) Tatbestandsvarianten | 101 | ||
| cc) Erforderlichkeit einheitlicher Regelungen der Berufsausbildung und Berufszulassung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit | 104 | ||
| dd) Prüfungsstruktur | 105 | ||
| ee) Prozedurale Anforderungen | 107 | ||
| b) Konkretisierung für die Regelung des Altenpflegegesetzes | 108 | ||
| aa) Keine Erforderlichkeit zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet | 108 | ||
| bb) Keine Erforderlichkeit zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse | 110 | ||
| cc) Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse | 110 | ||
| (1) Grundsätzliche Regelungsbefugnis des Bundesgesetzgebers | 110 | ||
| (2) Erforderlichkeit des konkreten Regelungsumfangs | 112 | ||
| dd) Keine Erforderlichkeit der Regelungen zur Altenpflegehilfe | 113 | ||
| 2. Untersuchungsprogramm | 115 | ||
| 3. Konsequenzen für das Gesetzgebungsvorhaben: Erforderlichkeit eines bundeseinheitlichen Berufsgesetzes über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse | 116 | ||
| a) Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse | 117 | ||
| b) Landesregelung als milderes Mittel? | 119 | ||
| c) Regelungsumfang | 122 | ||
| 4. Bewertung in Bezugsfällen | 122 | ||
| D. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine bundeseinheitliche Finanzierungsregelung | 123 | ||
| I. Regelungsanliegen des Bundes | 123 | ||
| 1. Geplante Finanzierungsregelung | 123 | ||
| 2. Hintergrund: Die Regelungen der Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege gemäß §§ 26ff. PflBG | 124 | ||
| II. Kompetenztitel für eine bundeseinheitliche Finanzierungsregelung | 126 | ||
| 1. Finanzierungsregelung keine Zulassungsregelung i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 127 | ||
| 2. Der Ansatz des Altenpflege-Urteils über die Fürsorgekompetenz und seine Grenzen | 128 | ||
| a) Die Fürsorgekompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) als Kompetenzgrundlage nach dem Altenpflege-Urteil | 128 | ||
| aa) Keine Sperrwirkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG für Finanzierungsregelungen | 128 | ||
| bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG als Grundlage für Finanzierungsregelungen | 129 | ||
| b) Konsequenz der Ausklammerung des Heimrechts im Zuge der Föderalismusreform | 131 | ||
| aa) Genese | 131 | ||
| bb) Möglichkeit einer Differenzierung zwischen Recht der Altenpflegeeinrichtungen und Heimrecht | 132 | ||
| c) Notwendigkeit eines Rekurses auf weitere Kompetenztitel wegen der im Vergleich zum Altenpflegegesetz breiteren Finanzierungsregelung des Pflegeberufegesetzes | 138 | ||
| 3. Kompetenzgrundlage für eine umfassende Finanzierungsregelung | 139 | ||
| a) Nicht in Betracht kommende Kompetenzgrundlagen | 139 | ||
| aa) Arbeitsrechtskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) | 139 | ||
| bb) Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 140 | ||
| b) Finanzierung der Ausbildungskosten | 141 | ||
| aa) Finanzierung der praktischen Ausbildung | 141 | ||
| bb) Finanzierung der Pflegeschulen | 143 | ||
| c) Erfordernis einer eigenständigen Kompetenz für den Finanzierungszugriff? | 145 | ||
| 4. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs mit Zulassungsregelung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) | 149 | ||
| 5. Kompetenzgrundlage bei Verneinung eines Heil(hilfs)berufs i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG | 151 | ||
| 6. Verhältnis der Sachkompetenzen zur Finanzverfassung | 151 | ||
| a) Finanzierungsregelung als nicht steuerliche Abgabe | 152 | ||
| b) Irrelevanz der finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben für Gesetzgebungskompetenz | 154 | ||
| III. Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Finanzierungsregelung gemäß Art. 72 Abs. 2 GG | 156 | ||
| 1. Beurteilung der Finanzierungsregelung des Pflegeberufegesetzes | 156 | ||
| 2. Maßstäbe und Beurteilung des Altenpflege-Urteils | 157 | ||
| 3. Prüfung | 157 | ||
| a) Beitrag der Finanzierungsregelung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse | 157 | ||
| b) Erforderlichkeit und Ausgestaltung(sspielräume) auf Landesebene | 159 | ||
| c) Keine Länderkoordination erfolgt bzw. zu erwarten | 162 | ||
| E. Zusammenfassung in Thesen | 163 | ||
| Literaturverzeichnis | 172 | ||
| Stichwortverzeichnis | 180 |