Verfassungsfragen der Einführung von Klimaabgaben am Beispiel der CO2-Bepreisung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes

Ann-Kathrin Schneider

doi:10.3790/978-3-428-59221-0

Verfassungsfragen der Einführung von Klimaabgaben am Beispiel der CO2-Bepreisung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes

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Schneider, A. (2024). Verfassungsfragen der Einführung von Klimaabgaben am Beispiel der CO2-Bepreisung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59221-0

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Verfassungsfragen der Einführung von Klimaabgaben am Beispiel der CO2-Bepreisung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes

Schneider, Ann-Kathrin

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 26

(2024)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59221-0
978-3-428-19221-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59221-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 368
Collections: D&H 2024
RECHT 2024
NBE D&H
NBE RECHT
Subjects: Environmental economics
Constitution
Climate change

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Ann-Kathrin Schneider studierte Rechtswissenschaften mit dem Schwerpunkt Staat und Verwaltung sowie Europäisches Recht an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg und an der Uniwersytet Jagielloński in Krakau. Nach Abschluss des ersten Staatsexamens war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht von Prof. Dr. Markus Ludwigs sowie in der Verwaltung des Deutschen Bundestages in Berlin tätig. Anschließend begann sie das Rechtsreferendariat am Kammergericht in Berlin. Im Jahr 2024 wurde sie an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg mit einer verfassungsrechtlichen Arbeit promoviert.

Abstract

Die Arbeit beleuchtet die mit Klimaabgaben verbundenen verfassungsrechtlichen Fragen am Beispiel der CO2-Bepreisung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG). Sie widmet sich nach einer ökonomischen und rechtlichen Einführung in die Thematik finanzverfassungsrechtlichen Fragen. Im Anschluss an eine Phase mit einem Festpreis sowie einer Phase mit einem Preiskorridor, soll der CO2-Preis des BEHG ab 2027 in ein System mit einer CO2-Obergrenze übergehen. Im Rahmen einer intertemporalen Betrachtung mit den Jahresemissionsmengen des Bundes-Klimaschutzgesetzes untersucht die Arbeit, ob sich hieraus eine finanzverfassungsrechtliche Rechtfertigung ergeben kann. Im Weiteren werden kompetenz- und grundrechtliche Fragen beleuchtet. Abschließend wird ein Ausblick auf die Zukunft des Systems - gerade vor dem Hintergrund der Einführung eines unionsweiten Emissionshandelssystems für Straßenverkehr und Gebäudewärme als Maßnahme des »Fit-für-55 Paketes« - gegeben.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis	16
Abkürzungsverzeichnis	17
Einleitung	25
A. Hintergrund: Verstärkung des Treibhauseffekts	28
B. Einführung eines CO2-Preises für die Sektoren Gebäudewärme und Straßenverkehr	31
C. Gang der Darstellung	36
Kapitel 1: Ökonomische und rechtliche Grundlagen einer CO2-Bepreisung	38
§ 1 Ökonomische Perspektive	38
A. Ökonomische Prinzipien: Wirksamkeit und Effizienz	39
B. Umweltgüter als Allmendegüter	40
C. Spieltheorie und Umweltdilemmata	42
D. Lösungswege	44
I. Staatliche Preisvorgaben	45
II. Staatliche Mengenvorgaben	46
E. Adressaten der Bepreisung von Treibhausgasen	48
F. Entscheidungsgrundlagen	49
§ 2 Bepreisungsoptionen	50
A. Steuern	51
B. Nichtsteuerliche Abgaben	53
I. Vorzugslasten	54
II. Sonderabgaben	57
C. Bedeutung für die CO2-Bepreisung	58
§ 3 Klimaschutz als ebenenübergreifende Gemeinwohlaufgabe: Ein Blick in die Sektoren Gebäudewärme und Straßenverkehr	60
A. Internationaler Rechtsrahmen	62
I. Historische Entwicklung	62
II. Status quo	64
B. Unionsrechtlicher Rahmen	66
I. EU Energie- und Klimaziele	68
II. Senkung der Treibhausgase durch die ETS-RL	70
1. Möglichkeit der Einbeziehung der Sektoren Gebäudewärme und Straßenverkehr ohne Änderung der ETS-RL	73
a) Zentrale Bedeutung des Emissionsbegriffes	74
b) Bedeutung für Mid- und Upstream-Systeme	75
aa) Midstream-System	76
bb) Upstream-System	76
cc) Einordnung	77
c) Bedeutung für den Downstream-Ansatz	80
2. Fazit	81
III. Förderung erneuerbarer Energien in den Sektoren Gebäudewärme und Straßenverkehr	82
IV. Verbesserung der Energieeffizienz sowie sonstige Maßnahmen	84
C. Nationaler Rechtsrahmen	86
I. Staatsziel „Umweltschutz“	87
1. Stellung der Staatsziele im Grundgesetz	88
2. Maßgaben des Art. 20a GG	88
II. Schlüsselposition des Bundes-Klimaschutzgesetzes	90
III. Nationales Handelssystem für Brennstoffemissionen	91
1. Funktionsweise	92
2. Emissionsmenge	94
a) Jährliche Emissionsmengen im Sinne des BEHG	95
b) Flexibilisierungsinstrumente nach der EU-Klimaschutzverordnung	95
c) Jahresemissionsmengen nach dem Bundes-Klimaschutzgesetz	96
3. Anwendungsbereich	98
a) Sachlicher Anwendungsbereich	99
b) Persönlicher Anwendungsbereich	101
4. Grundpflichten der Verantwortlichen	103
a) Kontoeröffnung im nEHS-Register	103
b) Überwachungsplan und vereinfachter Überwachungsplan	103
c) Ermittlung von und Bericht über Brennstoffemissionen	104
d) Abgabe von Emissionszertifikaten	105
5. Ausgleich von indirekten Belastungen	105
a) Härtefälle	105
b) Direkte und indirekte Doppelbelastungen	106
c) Carbon Leakage	108
IV. Förderung erneuerbarer Energien und Verbesserung der Energieeffizienz in den Sektoren Gebäudewärme und Straßenverkehr	109
D. Fazit	111
§ 4 Präzisierung des Problemaufrisses	112
Kapitel 2: Finanzverfassungsrechtliche Grenzen auf Einnahmenseite	114
§ 1 Möglichkeiten der Bepreisung von Brennstoffemissionen im Abgabensystem	116
A. Emissionssteuern	116
I. Lenkungszweck versus Fiskalzweck	118
1. Nutzungsbeendigung versus -minderung fossiler Brennstoffe	119
2. Die Erdrosselungssteuer als pauschaler Formenmissbrauch?	119
3. Emissionssteuer als Erdrosselungssteuer	120
II. Vereinbarkeit mit dem Leistungsfähigkeitsprinzip?	122
III. Besteuerung der Umweltnutzung durch Brennstoffemissionen	124
B. Nichtsteuerliche Emissionsabgaben	128
I. Allgemeine Überlegungen	130
II. Kein Erdrosselungsverbot	131
III. (Ressourcennutzungs-)Gebühren und Beiträge	132
1. Klassische Vorzugslasten	133
2. Vorzugslasten für Ressourcennutzung?	134
IV. Sonderabgaben	137
V. Sonstige Emissionsabgaben	139
1. Vorteilsabschöpfungsabgaben	141
a) Rechtfertigung von Vorteilsabschöpfungsabgaben	141
aa) Gefahr der Übernutzung von Allmendegütern als Ausgangspunkt	142
bb) Abschöpfung eines individuellen Sondervorteils	143
cc) Öffentlich-rechtliches Bewirtschaftungssystem für ein öffentliches Gut	145
dd) Höhe der Vorteilsabschöpfung und Bestimmtheitsgebot	147
b) Etablierte Vorteilsabschöpfungsabgaben	148
aa) Wasserentnahmeabgabe	149
bb) Bergrechtliche Feldes- und Förderabgabe	150
cc) Vergabe von Telekommunikationsfrequenzen	151
dd) Versteigerung von Emissionsberechtigungen im Rahmen des EU-ETS I	152
2. Ausgleichsabgaben	153
3. Lenkungsabgaben?	155
C. Ergebnis: Steuern, Sonder-, Vorteilsabschöpfungs- und Ausgleichsabgaben als ökonomische Instrumente zur Bepreisung von Treibhausgasen	156
§ 2 Veräußerungserlöse des nEHS im System der Finanzverfassung	157
A. Anwendbarkeit der Finanzverfassung	158
I. Abgabenrechtliche Qualifikation der CO2-Bepreisung	158
1. Privatrechtliche Elemente	159
2. Öffentlich-rechtliche Elemente	161
II. Zwischenergebnis: Wechselseitiger Verbund öffentlich- und privatrechtlicher Elemente und Anwendbarkeit der Finanzverfassung	163
B. Steuern	164
I. Einordnung des nationalen CO2-Preises als Steuer?	165
II. Umdeutung	167
C. Nichtsteuerliche Abgaben	169
I. Rechtfertigung als Sonderabgabe?	169
II. Rechtfertigung als Ausgleichsabgabe?	171
III. Veräußerungserlöse des nEHS als Vorteilsabschöpfungsabgabe	172
1. Tragik der Allmende als Ausgangspunkt	173
2. Vorteilsabschöpfung in einem öffentlich-rechtlichem Bewirtschaftungssystem	173
a) Versteigerung bei Mengensteuerung	174
b) Übertragbarkeit auf die Phasen mit Preiskorridor und Festpreisen?	175
aa) Flexible Emissionsobergrenze im Rahmen der Preissteuerung	176
bb) Vergleich mit dem EU-ETS I	177
cc) Vergleich mit der Wasserentnahmeabgabe	178
dd) Vertrauensschutzprinzip als zwingender Grund für die Implementierung einer Einführungsphase	179
(1) Vagheit der Wirkung ökonomischer Instrumente	180
(2) Fazit: Vertrauensschutz nur äußerste Grenze	182
ee) Keine Rechtfertigung als Vorteilsabschöpfungsabgabe bei isolierter Betrachtung	183
c) Gesamtbetrachtung aufgrund der Jahresemissionsmengen des Bundes-Klimaschutzgesetzes i. V. m. der EU-Klimaschutzverordnung	183
d) Keine Änderung durch die Schaffung des EU-ETS II	186
3. Sonstige finanzverfassungsrechtliche Rechtfertigungsanforderungen	187
D. Fazit: Veräußerungserlöse des nEHS als zulässige nichtsteuerliche Abgabe	188
§ 3 Zusammenfassung	190
Kapitel 3: Kompetenzrechtliche Fragen auf Ausgabenseite	193
§ 1 Grundlagen	194
A. Verortung der Einnahmen- und Ausgabenseite zwischen Finanzverfassungsrecht und Grundrechtsschutz	194
B. Gesetzgebungskompetenz	195
1. Steuerrückerstattung	195
2. Kompetenzbegründender Sachzusammenhang	196
§ 2 Konkrete Umsetzungspläne	197
A. CO2-Preis mit Rückerstattung	198
B. Aufteilung der CO2-Kosten zwischen Mietern und Vermietern im Gebäudesektor	199
§ 3 Zusammenfassung	200
Kapitel 4: Grundrechtliche Rahmenbedingungen	202
§ 1 Maßstab	203
A. Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten	203
B. Charta der Grundrechte der Europäischen Union	205
C. Zwischenergebnis: Grundgesetz als zentraler Maßstab	207
§ 2 CO2-Bepreisung im Lichte der deutschen Grundrechtsdogmatik	207
A. Grundrechtsschutz vor Umweltschutzmaßnahmen	208
I. Nutzung von Umweltgütern und Grundrechtsschutz	209
II. Besonderheiten der Ausgestaltung von Emissionshandelssystemen mit absinkender Mengenbegrenzung	210
B. Grundrechtsschutz durch Umweltschutzmaßnahmen	212
I. Schutzpflichten und Klimawandel	212
II. Intertemporale Freiheitssicherung als neuer Ansatz des BVerfG	217
§ 3 Grundrechtsbeeinträchtigungendurch die CO2-Bepreisung des BEHG	219
A. Überblick	220
I. Klassische Grundrechtseingriffe als Ausgangspunkt	220
II. Erweiterung des klassischen Eingriffsbegriffs	222
1. Moderner Eingriffsbegriff	222
2. Eingriffsähnliche Vorwirkung (im Klimaschutzrecht)	223
B. Gegenwärtige Eingriffe	224
I. Trennung von CO2-Preis, Pflichten der Verantwortlichen und Anreizwirkung	226
1. CO2-Preis als mittelbarer Eingriff für die Endverbraucher	227
2. Pflichten der Verantwortlichen als Grundrechtseingriffe	229
3. Anreiz zur CO2-Vermeidung als Grundrechtseingriff	229
II. Erreichen von Treibhausgasneutralität durch Emissionshandel als Verbotsäquivalent	230
1. Vereinbarkeit eines Verbots des Inverkehrbringens fossiler Brennstoffe mit der Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG	234
a) Möglicherweise betroffene Grundrechtsträger und Eigentumspositionen	235
aa) Brennstoffverkaufsverbot für Inverkehrbringer	235
bb) Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten von Fahrzeugen, Heizungsanlagen sowie anderen Verbrauchsgeräten	236
cc) Keine eigentumsrechtliche Betroffenheit der Eigentümer der Produktionsanlagen	237
dd) Zwischenergebnis	238
b) Rechtfertigung	239
aa) Verbot des Inverkehrbringens fossiler Heiz- und Kraftstoffe als Inhalts- und Schrankenbestimmung	239
bb) Legitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit	241
cc) Angemessenheit	242
(1) Ausgleichspflicht bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen nur in Ausnahmefällen	243
(2) Bestandsgarantie im Vordergrund	246
2. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG	246
III. Übertragung auf die CO2-Bepreisung	248
1. Vereinbarkeit der CO2-Bepreisung des BEHG mit der Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG	249
a) Möglicherweise betroffene Grundrechtsträger und Eigentumspositionen	249
aa) Eigentumsbeeinträchtigender Charakter der Zahlungspflicht?	249
(1) Keine Enteignung	250
(2) Vermögensbelastung	250
(3) Rechtsprechungsentwicklung	251
(4) Zwischenergebnis: Kein eigentumsbeeinträchtigender Charakter	253
bb) BEHG-Grundpflichten der Verantwortlichen als Eingriff in die Eigentumsfreiheit?	254
cc) Anreiz zur CO2-Vermeidung	256
b) Kein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in den Schutzbereich	257
2. Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG	257
a) Differenzierung auf Eingriffsebene	257
aa) Finanzielle Belastung der Endverbraucher und Anreizwirkung	258
bb) Pflichten der Verantwortlichen als Grundrechtseingriffe	258
b) Rechtfertigung	260
3. Vereinbarkeit mit der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG	260
C. Zukünftige Freiheitsbeschränkungen durch die CO2-Bepreisung als Grundrechtseingriffe	262
I. Strukturelle Verknüpfung von Klima- und Rechtswissenschaft	263
II. Grundrechtsvorwirkung	264
III. Rechtfertigungsbedürftigkeit der eingriffsähnlichen Vorwirkung	265
IV. Zwischenergebnis: Einhaltung der Jahresemissionsmengen zwingend	265
D. Ergebnis	266
§ 4 CO2-Bepreisung fossiler Brennstoffe und Gleichheitsfragen	267
A. Gleichheit im deutschen Verfassungsrecht	268
I. Grundsatz der Belastungsgleichheit	270
II. Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen	270
B. Vereinbarkeit eines Verbots des Inverkehrbringens fossiler Brennstoffe mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG	272
C. CO2-Bepreisung vor dem Hintergrund des Gleichheitskonzepts	274
I. Keine Ungleichbehandlung der Adressaten	275
II. Keine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem über den Zuschnitt des Adressatenkreises	275
III. Art. 3 Abs. 1 GG und unterschiedliche Finanzkraft	276
D. Gleichheitsfragen auf Ausgabenseite	279
I. CO2-Preis mit Rückerstattung	279
1. Pauschale Rückerstattung als ungleiche Begünstigung?	280
2. Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit?	280
II. Aufteilung der CO2-Kosten zwischen Mietern und Vermietern im Gebäudesektor	282
E. Ergebnis	283
§ 5 Zusammenfassung	284
Kapitel 5: Perspektiven für das deutsche nEHS	287
§ 1 Einflüsse auf Unionsebene	287
A. Schaffung eines separaten EU-ETS II für Brennstoffemissionen	289
I. Konsequenzen für das Brennstoffemissionshandelsgesetz	290
1. Funktionsweise des EU-ETS II	290
2. Anwendungsbereich	291
a) Sachlicher Anwendungsbereich	292
b) Persönlicher Anwendungsbereich	293
3. Grundpflichten der Verantwortlichen	294
4. Doppelbelastungen	294
II. Pflichten im Zusammenhang mit der legislativen Umsetzung	295
1. Kein Vorziehen der freien Preisbildung notwendig	296
2. Opt-In Möglichkeiten und weitere schutzverstärkende Maßnahmen	298
a) Status quo	298
b) Änderungen durch Schaffung des EU-ETS II	298
3. Durchführung der Auktionen	300
4. Umgang mit Härtefällen, Doppelbelastungen und Carbon Leakage	301
5. Zwischenergebnis: Herstellung von Kohärenz im Grundsatz möglich	302
B. Zusammenführung von EU-ETS I und II	302
§ 2 Perspektiven auf internationaler Ebene	303
A. Verknüpfung vergleichbarer Emissionshandelssysteme	303
B. Gründung eines Klimaclubs	305
C. Ziel: Globale CO2-Bepreisung	305
§ 3 Perspektiven im Lichte der verfassungsrechtlichen Wertungen	306
A. Verhältnis zwischen deutschem und unionsrechtlichem Grundrechtsschutz	306
I. Verdopplung des Grundrechtsschutzes	308
II. Verdrängung des nationalen Grundrechtsschutzes	309
III. Zunehmende Bedeutung des EU-Grundrechtsschutzes	310
1. Überwiegend prozessuale Divergenzen in der Rechtsprechung	311
2. Weitgehende Konvergenzen im materiellen Grundrechtsschutz	312
a) Eigentumsfreiheit	312
b) Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit	314
c) Allgemeine Handlungsfreiheit	315
d) Gleichheit	316
3. Bedeutung für die Schaffung des EU-ETS II	317
B. Finanzverfassungsrecht als Grenze für die Umsetzung von Unionsrecht?	318
I. Keine kompetenzrechtliche Grenzdurchbrechung	318
II. Staatseinnahmen als wesentlicher Bereich demokratischer Gestaltung	319
III. Zwischenergebnis: Überlagerung des Finanzverfassungsrechts durch Unionsrecht möglich	321
§ 4 Zusammenfassung	322
Schlussbetrachtung	325
A. CO2-Bepreisung zwischen Finanzverfassungsrecht und Grundrechtsschutz	325
B. Intertemporalität als Schlüssel im Klimaschutzrecht	327
C. nEHS als Prototyp für ein europäisches System	328
D. Fazit	330
Literaturverzeichnis	331
Sachwortverzeichnis	366

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