Die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsform befehlender Hoheitsakte

Max Malchow

doi:10.3790/978-3-428-59254-8

Die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsform befehlender Hoheitsakte

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Malchow, M. (2025). Die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsform befehlender Hoheitsakte. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59254-8

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Die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsform befehlender Hoheitsakte

Malchow, Max

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1553

(2025)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59254-8
978-3-428-19254-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59254-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 254
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Max Malchow studierte von 2011 bis 2014 Law in Context an der Technischen Universität Dresden und anschließend von 2014 bis 2018 Rechtswissenschaften an der Universität Münster. Von 2022 bis 2024 absolvierte er das Referendariat beim Kammergericht in Berlin. 2024 wurde er mit einer Arbeit aus dem allgemeinen Verwaltungsrecht an der Universität Münster promoviert. Seit September 2024 ist er als Rechtsanwalt im Bereich Umwelt- und Planungsrecht tätig.

Abstract

Vor dem Hintergrund der Corona-Maßnahmen befasst sich die Untersuchung mit den wesentlichen Fragen der Verwendung der Allgemeinverfügung als Handlungsform der Verwaltung im Bereich der Gefahrenabwehr. Wird eine Regelung als Allgemeinverfügung erlassen, obwohl sie zulässigerweise nur als Rechtsnorm hätte ergehen dürfen, führt dies zur Nichtigkeit der behördlichen Maßnahme. Ausgehend vom bisherigen Stand der Diskussion in Rechtsprechung und Literatur werden deshalb Leitlinien für eine differenzierte Bestimmung des Einzelfalls aufgestellt. Maßgeblich ist dabei die Unterscheidung der Maßgaben des § 35 VwVfG von speziellen fachrechtlichen Vorgaben. Die häufig anzutreffende pauschale Bezugnahme auf die »Endiviensalat-Entscheidung« des Bundesverwaltungsgerichts verbietet sich dagegen. Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung als Handlungsform jedenfalls im Falle der Maßgeblichkeit der Vorgaben des § 35 VwVfG abschließend zu prüfen.»The Admissibility of the General Decree as a Legal Form of Commanding Sovereign Acts«: The study deals with the essential questions of the issuance of general decrees in the field of hazard prevention. Official measures that were issued as general decrees but should have been enacted as legal norms are null and void. Based on the current state of the discussion in jurisdiction and literature on the delimitation of legal norms and individual acts, the treatise establishes guidelines for administrative action in the legal form of general decrees and their review by the courts.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
A. Einleitung	13
I. Untersuchungsgegenstand	13
II. Gang der Darstellung	18
B. Begriffsbestimmungen und Vorfragen	21
I. Kategorien hoheitlicher Willensäußerung	21
II. Bedeutung der Rechtsform und des materiellen Regelungsgehalts	22
III. Die materielle Beschreibung der Maßnahme	24
1. Das Begriffspaar „individuell/generell“	26
2. Das Begriffspaar „konkret/abstrakt“	29
3. Vier „rechtstheoretische Allgemeinheitsstufen“	30
IV. Regelungsinhalt	31
C. Die Konzeption des Gesetzgebers in § 35 Satz 2 VwVfG	32
I. Die Allgemeinverfügung als Spielart des Verwaltungsaktes	32
II. Die personenbezogene Allgemeinverfügung	34
III. Die sachbezogenen Allgemeinverfügungen	36
1. Die statusregelnde Allgemeinverfügung	37
2. Die benutzungsregelnde Allgemeinverfügung	39
D. Das Erfordernis der Abgrenzung von Einzelfallregelung und Rechtsnorm	41
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Regelungsgegenstand behördlicher Maßnahmen	41
1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung	42
2. Erlass abstrakt-genereller Regelungen durch die Verwaltung	43
3. Kein Abgrenzungserfordernis bei gesetzgeberischer Rechtsformwahl	44
II. Strukturelle Unterschiede zwischen Allgemeinverfügung und Rechtsverordnung	46
1. Zuständigkeit, Verfahren, Form	47
2. Vollstreckung	50
3. Rechtsfehler und Rechtsschutz	52
III. Praktische Vorteile der Allgemeinverfügung aus Sicht der Verwaltung	55
IV. Rechtsfolge unzulässiger Rechtsformwahl: Rechtswidrigkeit und Rechtsverletzung der Betroffenen	58
1. Formelle oder materielle Rechtswidrigkeit?	59
2. Wirksamkeit oder Nichtigkeit?	61
V. Notwendigkeit von Abgrenzung und Eingrenzung	65
E. Methoden der Einzelfallbestimmung bei personenbezogenen Allgemeinverfügungen	67
I. Bestimmung des Einzelfalls anhand des Adressatenkreises?	68
1. Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit des Adressatenkreises im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung	68
2. Im Erlasszeitpunkt bestehende Eigenschaft als „allgemeines Merkmal“	70
3. Kritik	70
a) Vorzüge	70
b) Wortlaut und Gesetzesgenese	71
c) Allgemeinverfügungen mit erweiterungsfähigem Adressatenkreis	73
II. Bestimmung des Einzelfalls allein anhand des geregelten Sachverhalts	78
1. Gemeinsamer Bezug zum konkreten Sachverhalt als „allgemeines Merkmal“	79
2. Begrenzung des Anwendungsfeldes der personenbezogenen Allgemeinverfügung auf konkret-generelle Regelungen	79
3. Abgrenzung der Allgemeinverfügung von Einzel- und Sammelverwaltungsakt anhand des personalen Elements	81
4. Abweichendes Verständnis von individueller und genereller Regelung	81
5. Kritik	82
a) Wortlaut und Gesetzesgenese	82
b) Systematische Gründe	83
c) Sinn und Zweck	85
III. Bestimmung des Einzelfalls anhand des Adressatenkreises und des geregelten Sachverhalts	86
1. Bedeutungsgehalt des § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG	87
a) „Bestimmter“ und „bestimmbarer“ Personenkreis	87
b) Zwei Erscheinungsformen allgemeiner Merkmale	90
c) Objektivität der gattungsmäßigen Bestimmung	91
d) Wahlrecht der Verwaltung zwischen Allgemeinverfügung und Einzelverfügungen bei individuellem Regelungsgehalt	92
2. Konkretheit des Sachverhalts und Geschlossenheit des Adressatenkreises als Kriterien des Einzelfalls	95
a) Einzelfall bei generellem Regelungsgehalt	96
b) Einzelfall bei individuellem Regelungsgehalt	96
aa) Unzulässigkeit des Erlasses abstrakt-individueller Regelungsgehalte durch Allgemeinverfügung	96
bb) Ein Fall und die bestimmte Vielzahl von Fällen	100
F. Ansätze zur Bestimmung des Kriteriums des konkreten Sachverhalts	102
I. Der „Fall“ als Sachverhalt	102
II. Der Sachverhalt als geregeltes Verhalten oder als Anlass der Regelung	105
1. Der enge Ansatz	106
a) Der Sachverhalt als „das geregelte menschliche Verhalten“	106
b) Einzelfall bei einer Vielzahl von Personen	107
2. Der weite Ansatz	110
a) Der Sachverhalt als Anlass der Regelung	110
b) Einfluss des Gefahrbegriffs auf den Einzelfallbegriff	112
3. Rechtstheoretische Unterschiede beider Ansätze	114
4. Unstimmigkeiten beider Ansätze	116
a) Auslegung des Wortlauts des § 35 Satz 1 VwVfG	116
b) Zu kleiner Anwendungsbereich der personenbezogenen Allgemeinverfügung?	120
c) Die Rolle des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts	121
d) Grenzenlosigkeit des Begriffs des Anlasses	123
III. Vermittelnde Ansätze	126
G. Leitlinien zur Bestimmung des Kriteriums des konkreten Sachverhalts	128
I. Verwaltungsaktbefugnis als eigenständige Rechtmäßigkeitsvoraussetzung	128
II. Vorrang fachrechtlicher Rechtsformvorgaben vor § 35 VwVfG	130
III. Differenzierung zwischen allgemeinem Gefahrenabwehrrecht und § 35 VwVfG	131
1. Bestimmung des Einzelfalls im Gefahrenabwehrrecht	131
a) Bestimmung des Einzelfalls ohne Bezug zu Regelungsinhalt und Adressatenkreis	131
b) Weiter Einzelfallbegriff aus Gründen der Flexibilität und Effektivität der Gefahrenabwehr	132
aa) Abhängigkeit des Einzelfalls von der Gefahrenprognose	133
bb) Weiter Gefahrbegriff	133
2. Strukturvorgaben des § 35 VwVfG	136
a) Kein Rückgriff auf § 35 VwVfG im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht	137
b) Keine Anknüpfung an die Abgrenzung von konkreter und abstrakter Gefahr im Infektionsschutzrecht	141
c) Keine spezialgesetzliche Rechtsformvorgabe im Infektionsschutzrecht	142
d) Rückgriff auf § 35 VwVfG im Infektionsschutzrecht	145
e) Maßgeblichkeit des Regelungsinhalts für den Einzelfall im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG	145
aa) Problem der Bestimmung des Einzelfalls auf Tatbestandsebene im Infektionsschutzrecht	145
bb) Einzelfallbestimmung auf Rechtsfolgenseite und Verzicht auf fachrechtliche Rechtsformvorgaben	148
cc) „Konkrete Seuchengefahr“? – keine Übertragung des Endiviensalat-Urteils auf das geltende Infektionsschutzrecht und auf § 35 VwVfG	148
IV. Gesamtverhalten als konkreter Sachverhalt bei personenbezogenen Allgemeinverfügungen nach § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG	150
1. Die allgemeinverbindliche Regelung als Kontrapunkt zur Einzelfallregelung	150
a) Begriff und Reichweite allgemeinverbindlicher Regelungen	152
b) Grundannahme: „Natürliche“ Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs auf den jeweiligen Hoheitsbereich	153
c) Erscheinungsformen allgemeinverbindlicher Regelungen	155
aa) „Grundform“: Tatbestandslose Befehle	155
bb) Gattungsbezogene allgemeinverbindliche Regelungen	156
cc) Zeitlich beschränkte allgemeinverbindliche Regelungen	157
dd) Räumlich beschränkte allgemeinverbindliche Regelungen	163
2. Exkurs: Allgemeinverbindliche Regelungen als Allgemeinverfügungen in Gestalt einer Benutzungsregelung im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 3 VwVfG	167
a) Räumliche Grenzen des Sachbegriffs in § 35 Satz 2 Alt. 3 VwVfG	168
aa) Absolute Grenzen	168
bb) Kriterien der Rechtsprechung	169
cc) Übertragung der Kriterien zur Unterteilung von Luftraum	172
b) „Sammelallgemeinverfügungen“	173
c) Abgrenzung zu normkonkretisierenden Allgemeinverfügungen	174
aa) Einrichtung öffentlicher Sachen durch statusregelnde Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 Alt. 2 VwVfG	174
bb) Weitere normkonkretisierende Allgemeinverfügungen	176
d) Wahlrecht bei Sachbezug	178
3. Eingrenzung des Einzelfalls durch Anknüpfung an ein Gesamtverhalten bei der personenbezogenen Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG	180
a) Entschärfung des Problems der Kontinuität von Raum und Zeit	181
aa) Zeitlicher Regelungsbedarf bei raumbezogener Regelung	181
bb) Räumlicher Regelungsbedarf bei zeitlicher Begrenzung	182
cc) „Grenz-“ oder „Übergangsbereich“ zwischen Einzelfallregelung und abstrakt-genereller Regelung?	184
dd) Verzicht auf Eingrenzung anhand räumlicher und zeitlicher Kriterien	186
b) Keine Übertragung der Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der Gefahrenarten auf andere Rechtsbereiche	187
c) „Ausgleich“ des begrenzten Anwendungsbereichs bei offenem Adressatenkreis	188
d) Verwaltungsprozessuale Gründe	189
aa) Keine weitere Einschränkung des Bestandskraftprinzips	189
bb) Vereinheitlichung der „Überlegungsfristen“	194
cc) Reichweite der Entscheidungswirkungen	196
4. Ausnahme in Eilfällen	199
V. Schematischer Vergleich der Zulässigkeit der Allgemeinverfügung nach § 35 VwVfG und nach dem allgemeinen Gefahrenabwehrrecht	201
H. Einstweiliger Rechtsschutz und Rechtsformenmissbrauch	204
I. Grundsatz: Kein öffentliches Interesse am Vollzug offensichtlich rechtswidriger Verwaltungsakte	205
1. Stufensystem	206
2. Erfolgsaussichten als Teilaspekt einer „originären Interessenabwägung“	208
3. Reine Interessenabwägung bei offenem Ausgang der Hauptsache	208
II. „Rettung“ behördlicher Anordnungen im Eilverfahren – Relativierung formeller (und materieller) Fehler im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO	208
III. „Rettung“ formeller Allgemeinverfügungen?	211
1. Kritik am Prüfungsmaßstab der Rechtsprechung	214
2. Keine Relativierung des offensichtlichen Rechtsformenmissbrauchs im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO	215
a) Keine Übertragung der Rechtsprechung des OVG Koblenz und des VGH München auf Fälle des Rechtsformenmissbrauchs	215
b) Keine Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit	219
IV. Verlagerung der Prüfung der zulässigen Handlungsform in das Hauptsacheverfahren?	223
1. Prüfungstiefe im Eilverfahren in Bezug auf die gewählte Handlungsform	224
a) Prüfungstiefe nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen	225
aa) Abschließende Beantwortung reiner Rechtsfragen im Eilverfahren	225
bb) Ausnahme vom Gebot einer abschließenden Rechtsprüfung?	227
b) Abschließende Prüfung der Rechtsformvorgaben des § 35 VwVfG	229
aa) Keine Notwendigkeit einer Sachverhaltsermittlung	229
bb) Komplexität der Rechtsfrage?	230
c) Abschließende Prüfung fachrechtlicher Rechtsformvorgaben	232
2. Verstoß gegen das Gebot effektiven Rechtsschutzes bei unzureichender Prüfungstiefe	233
I. Fazit	235
Literaturverzeichnis	241
Stichwortverzeichnis	253

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