Gesetzgebung im Gesundheitsnotstand
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Preiß, M. (2025). Gesetzgebung im Gesundheitsnotstand. Die Rolle des parlamentarischen Gesetzgebers im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand am Beispiel der COVID-19-Pandemie. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59395-8
Preiß, Marina. Gesetzgebung im Gesundheitsnotstand: Die Rolle des parlamentarischen Gesetzgebers im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand am Beispiel der COVID-19-Pandemie. Duncker & Humblot, 2025. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59395-8
Preiß, M (2025): Gesetzgebung im Gesundheitsnotstand: Die Rolle des parlamentarischen Gesetzgebers im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand am Beispiel der COVID-19-Pandemie, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59395-8
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Gesetzgebung im Gesundheitsnotstand
Die Rolle des parlamentarischen Gesetzgebers im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand am Beispiel der COVID-19-Pandemie
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1561
(2025)
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Marina Preiß studierte Rechtswissenschaften an der Universität Passau. Nach Abschluss des Studiums im Jahr 2020 war sie bis Ende 2021 als Wissenschaftliche Mitarbeiterin im BMBF-Projekt »LegEmerge« am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Völkerrecht, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht von Professor Dr. Hans-Georg Dederer an der Universität Passau tätig. Anschließend arbeitete sie bis Februar 2024 als Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Sicherheitsrecht und das Recht der neuen Technologien von Professor Dr. Tristan Barczak an der Universität Passau. Seit Oktober 2023 ist sie Rechtsreferendarin im Bezirk des OLG München.Abstract
Der Ausbruch des Coronavirus SARS-CoV-2 führte zu einer weltweiten Pandemie und versetzte die Bundesrepublik in einen Gesundheitsnotstand. Mit Blick auf die Wesentlichkeitstheorie ist der parlamentarische Gesetzgeber verpflichtet, in Erfüllung seiner staatlichen Schutzverpflichtung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) den rechtlichen Rahmen zur Bewältigung eines solchen pandemiebedingten Gesundheitsnotstandes zur Verfügung zu stellen. Die COVID-19-Pandemie hat gezeigt, dass die Bundesrepublik weder tatsächlich noch rechtlich auf eine pandemische Bedrohung dieses Ausmaßes vorbereitet war. Nach wie vor fehlt es an einer allgemeinen Pandemiegesetzgebung im deutschen Recht. Genau dort knüpft die vorliegende Arbeit an, welche die COVID-19-spezifischen Regelungen anhand zuvor herausgearbeiteter Maßstäbe auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft und im Anschluss daran konkrete Normierungsvorschläge für einen solchen gesetzgeberischen Rahmen auf verfassungs- und einfachrechtlicher Ebene unterbreitet.»Legislation in a State of Health Emergency«: The outbreak of the SARS-CoV-2 coronavirus led to a global pandemic and a state of health emergency. There is still a lack of general pandemic legislation in German law. On the basis of previously developed standards, the COVID-19 regulations are examined for their constitutionality and, on this basis, concrete suggestions for legal regulations for a legislative framework in constitutional and ordinary law are submitted.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Kapitel 1: Einführung – Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung | 15 | ||
| A. Gegenstand der Untersuchung | 15 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 19 | ||
| Kapitel 2: Rechtsrahmen zur Pandemiebewältigung – Überblick und Anwendbarkeit im Pandemiefall | 22 | ||
| A. Rechtlicher Rahmen zur Pandemiebewältigung bis zum Ausbruch der COVID-19-Pandemie | 22 | ||
| I. Völkerrechtliche und europarechtliche Einbettung | 22 | ||
| II. Nationale Ebene | 25 | ||
| 1. Pandemie als Ausnahmezustand? | 25 | ||
| 2. Grundgesetzliche Notstandsregelungen | 27 | ||
| a) Äußerer Notstand des Grundgesetzes | 28 | ||
| b) Innerer Notstand des Grundgesetzes | 29 | ||
| 3. Infektionsschutzgesetz des Bundes | 33 | ||
| a) Regelungsgehalt | 33 | ||
| aa) Meldewesen | 33 | ||
| bb) Verhütung übertragbarer Krankheiten | 35 | ||
| cc) Bekämpfung übertragbarer Krankheiten | 35 | ||
| dd) Adressaten | 36 | ||
| ee) Infektionsschutzverwaltung des Bundes | 37 | ||
| b) Tauglichkeit im Pandemiefall? | 39 | ||
| 4. Katastrophenschutzrecht | 42 | ||
| a) Risikoanalysen | 44 | ||
| b) LÜKEX-Übungen | 45 | ||
| 5. Pandemieplan | 47 | ||
| 6. Allgemeines Gefahrenabwehrrecht | 49 | ||
| III. Fazit: Defizitäres rechtliches Instrumentarium für den Pandemiefall | 50 | ||
| B. COVID-19-Regelungen | 50 | ||
| I. Bundesebene | 50 | ||
| 1. Überblick | 52 | ||
| 2. Infektionsschutzrecht | 53 | ||
| II. Länderebene | 56 | ||
| 1. Überblick | 56 | ||
| 2. Infektionsschutzrecht der Länder | 56 | ||
| Kapitel 3: Maßstäbe für ein rechtliches Regelwerk zur Bewältigung eines pandemiebedingten Gesundheitsnotstandes | 58 | ||
| A. Maßgebende Bewertungskriterien | 58 | ||
| I. Wesentlichkeitstheorie | 58 | ||
| II. Schonender Ausgleich von Grundrechtskollisionen | 59 | ||
| III. Einbettung im bundesstaatlichen Mehrebenensystem | 63 | ||
| IV. Dynamische Risikoregulierung | 65 | ||
| B. Wesentlichkeitstheorie und Pandemiegesetzgebung | 66 | ||
| I. Terminologie und Operationalisierung der Wesentlichkeitstheorie | 66 | ||
| 1. Terminologie und Einordnung der Wesentlichkeitsdoktrin | 66 | ||
| a) Vorbehalt des Gesetzes | 66 | ||
| b) Parlamentsvorbehalt | 67 | ||
| c) Wesentlichkeitstheorie | 68 | ||
| 2. Bedeutungsgehalt und Anwendung der Wesentlichkeitstheorie | 68 | ||
| a) Sachbereich | 70 | ||
| b) „Grundlegender normativer Bereich“ | 70 | ||
| c) „Wesentliche Entscheidungen“ | 72 | ||
| II. Sachbereich: Pandemiebedingter Gesundheitsnotstand | 75 | ||
| III. Betroffenheit eines „grundlegenden normativen Bereichs“ | 76 | ||
| IV. „Wesentliche Entscheidungen“ im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand | 80 | ||
| 1. Feststellung und Dauer der Notstandslage | 82 | ||
| 2. Notstandsbefugnisse | 84 | ||
| 3. Spezielle Regelungen für den Gesundheitsnotstand | 86 | ||
| a) Vorkehrungen zur Aufrechterhaltung des Gesundheitssystems und der Gesundheitsversorgung | 86 | ||
| b) Medizinische Ressourcen und ihre Verteilung im Knappheitsfall | 86 | ||
| aa) Impfstoffverteilung und Impfpflicht | 87 | ||
| bb) Triage | 88 | ||
| c) Pandemieschutzmaßnahmen | 92 | ||
| d) Sachverständige Beratung | 92 | ||
| V. COVID-19-Regelungen und Wesentlichkeitstheorie | 94 | ||
| 1. Epidemische Lage von nationaler Tragweite | 95 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Würdigung | 95 | ||
| b) Tatbestandsvoraussetzungen | 98 | ||
| aa) Nationale Epidemie oder internationale Pandemie als Ursprung | 99 | ||
| bb) Ernsthafte Gefahr für die öffentliche Gesundheit | 101 | ||
| cc) Notwendigkeit gesetzlich festgelegter Voraussetzungen | 103 | ||
| 2. Verordnungsermächtigungen, § 5 Abs. 2 IfSG | 107 | ||
| 3. Grundrechtsbeschränkende Pandemiemaßnahmen | 114 | ||
| a) Standardmaßnahmen im IfSG? | 117 | ||
| b) Ausnahme-, Härtefall- und Entschädigungsklauseln | 118 | ||
| c) Ausnahmen für Immunisierte | 120 | ||
| d) Schwellenwerte, Stufenregelung | 122 | ||
| e) § 28b IfSG in der Fassung der „Bundesnotbremse“ | 124 | ||
| 4. Triage | 126 | ||
| a) Defizitäre strafrechtliche und medizinisch-ethische Lösungsansätze | 128 | ||
| b) § 5c IfSG | 130 | ||
| 5. Impfstoffverteilung und Impfpflicht | 133 | ||
| 6. Beteiligung der Länderparlamente | 139 | ||
| a) Ausgleich bundesgesetzlicher Defizite? | 140 | ||
| b) Art. 80 Abs. 4 GG im Verhältnis Landesregierung und Landesgesetzgeber | 141 | ||
| aa) Zulässigkeit der modifizierten Weiterübertragung | 143 | ||
| bb) Arten der parlamentarischen Beteiligung | 144 | ||
| 7. Beschlussfähigkeit des Bundestages | 145 | ||
| a) Notparlament | 146 | ||
| b) § 126a Abs. 2 GOBT a.F. | 147 | ||
| c) Virtuelles Parlament | 149 | ||
| 8. Bund-Länder-Treffen („Ministerpräsidentenkonferenzen“) | 151 | ||
| VI. Fazit | 158 | ||
| C. Schonender Ausgleich von Grundrechtskollisionen | 158 | ||
| I. Entscheidung unter Ungewissheiten | 160 | ||
| 1. Pandemiebewältigung und Risikorecht | 160 | ||
| 2. Das Vorsorgeprinzip | 165 | ||
| a) Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips auf den Pandemiefall | 166 | ||
| b) Folgen der Anwendung | 170 | ||
| II. Die staatliche Schutzpflicht für das Leben und die körperliche Unversehrtheit im pandemiebedingten Gesundheitsnotstand, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG | 173 | ||
| 1. Bestehen einer staatlichen Schutzpflicht | 174 | ||
| 2. Auswirkungen auf die gesetzgeberischen Handlungsmöglichkeiten | 177 | ||
| III. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz | 182 | ||
| 1. Umgang mit Ungewissheit in der Pandemie | 183 | ||
| 2. Maßnahmen als Teil eines gesetzgeberischen Gesamtkonzepts | 188 | ||
| D. Einbettung im nationalen Mehrebenensystem | 192 | ||
| I. Anordnungsermächtigungen in § 5 Abs. 2 IfSG | 193 | ||
| II. Bund-Länder-Treffen („Ministerpräsidentenkonferenzen“) | 203 | ||
| III. Die „Bundesnotbremse“ | 205 | ||
| IV. Infektionsschutzgesetze der Bundesländer | 209 | ||
| E. Meta-Maßstab: Dynamische Risikoregulierung | 213 | ||
| F. Fazit | 223 | ||
| Kapitel 4: Rechtliches Regelwerk für den Fall eines pandemiebedingten Gesundheitsnotstandes de lege ferenda | 224 | ||
| A. Notwendigkeit einer allgemeinen Pandemiegesetzgebung | 224 | ||
| B. Vorüberlegungen | 225 | ||
| C. Regelungsansätze und -optionen | 229 | ||
| I. Normierungsvorschlag | 229 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Ebene | 229 | ||
| 2. Einfachrechtliche Ebene (IfSG-E) | 230 | ||
| II. Erläuterungen | 233 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Ebene (Art. 80b GG-E) | 233 | ||
| a) Gegenstand und Voraussetzungen (Absatz 1) | 234 | ||
| b) Verfahren und Form der Feststellung und Aufhebung (Absatz 2) | 239 | ||
| aa) Verkündung und Feststellungsbeschluss | 239 | ||
| bb) Initiativrecht | 240 | ||
| cc) Zustimmung des Bundesrates | 240 | ||
| dd) Abstimmungsmehrheit | 241 | ||
| ee) Zeitliche Befristung und Beendigung des Gesundheitsnotstandes | 242 | ||
| c) Evaluierung (Absatz 3) | 243 | ||
| d) Konkretisierung (Absatz 4) | 244 | ||
| 2. Einfachrechtliche Ebene (IfSG-E) | 244 | ||
| a) § 5 IfSG-E: Pandemiebedingter Gesundheitsnotstand | 244 | ||
| aa) Definition und Voraussetzungen | 245 | ||
| bb) Wissenschaftliche Beratung | 248 | ||
| cc) Evaluierung | 249 | ||
| b) § 5a IfSG-E: Notstandsbefugnisse – Verordnungsermächtigungen | 250 | ||
| aa) Inhaber und Voraussetzungen | 253 | ||
| bb) Parlamentsbeteiligung (Absatz 2 IfSG-E) | 255 | ||
| cc) Geltungsdauer (Absatz 3 IfSG-E) | 257 | ||
| c) §§ 31a, 31b IfSG-E: Pandemieschutzmaßnahmen | 258 | ||
| aa) Normierungsverpflichtung des Bundesgesetzgebers (Absatz 1) | 260 | ||
| bb) Konzeptpflicht (Absatz 2) | 261 | ||
| cc) Ausnahmen für Immunisierte (Absatz 3) | 265 | ||
| dd) Rechtsverordnungen nach § 32 IfSG-E (Absatz 4) | 266 | ||
| ee) Vorsorgendes Gesamtschutzkonzept (§ 31b IfSG-E) | 269 | ||
| Zusammenfassung der Ergebnisse | 271 | ||
| Literaturverzeichnis | 275 | ||
| Stichwortverzeichnis | 292 |