Die vorläufige Anordnung

Maximilian Roth

doi:10.3790/978-3-428-59459-7

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Roth, M. (2025). Die vorläufige Anordnung. Ein praktikables Instrument zur Beschleunigung? Eine verwaltungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung am Beispiel der Verkehrswegeinfrastruktur des Bundes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59459-7

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Die vorläufige Anordnung

Ein praktikables Instrument zur Beschleunigung? Eine verwaltungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung am Beispiel der Verkehrswegeinfrastruktur des Bundes

Roth, Maximilian

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 29

(2025)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59459-7
978-3-428-19459-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59459-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 510
Collections: D&H 2025
NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2025
Subjects: Administrative procedure & courts

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Maximilian Roth studierte von 2013 bis 2016 an der Hess. Hochschule für Verwaltung und Polizei, an der er seit 2021 Lehrbeauftragter ist, arbeitete von 2013 bis 2021 in einer Kommunalverwaltung und studierte von 2016 bis 2021 an der Justus-Liebig-Universität in Gießen Rechtswissenschaften. Von Juni 2017 bis November 2023 war er zunächst studentischer Mitarbeiter, sodann wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Öffentliches Recht und Rechtstheorie an der Justus-Liebig-Universität bei Prof. Dr. Franz Reimer. Seit Dezember 2023 ist er Rechtsreferendar am OLG Rostock, u.a. mit Stationen beim Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, einer auf Planungsrecht spezialisierten Kanzlei und in der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Abstract

Die Möglichkeit des vorzeitigen Baubeginns während eines laufenden Planfeststellungsverfahrens ist - als »vorläufige Anordnung« - Ende 2018 mit großen Erwartungen aus dem Bundeswasserstraßengesetz in das Bundesfernstraßen- und das Allgemeine Eisenbahngesetz überführt worden. Die Arbeit untersucht das Instrument verwaltungsrechtlich und verwaltungswissenschaftlich. Nach einer Einordnung in die Beschleunigungsgesetzgebung zeigt sich, dass völker-, unions- und verfassungsrechtliche Vorgaben die Auslegung beeinflussen. Ein Normenvergleich lässt Unterschiede und komplexe Anwendungs- und Auslegungsfragen deutlich werden, die sich mit »guter Rechtsetzung« nicht in Einklang bringen lassen. Die aus der verwaltungswissenschaftlichen, empirischen Behördenbefragung gewonnenen Erkenntnisse lassen sich zu Chancen und Grenzen der vorläufigen Anordnung zusammentragen, aus denen ein Normvorschlag in Gestalt eines § 73a VwVfG resultiert, um das Instrument für die Anwendungspraxis praktikabler auszugestalten.»The Provisional Order. A Practicable Instrument for Acceleration? An Administrative Law and Administrative Science Study Using the Example of Federal Transport Infrastructure«: With the provisional order, the possibility of an early start of construction was transferred with great expectations from the Federal Waterways Act to the Federal Trunk Roads Act and the General Railway Act. The paper analyses the instrument from the perspective of administrative law and administrative science. De lege lata, some of the standards are not practicable. Possibilities and limitations are identified and an attempt is made to make the instrument de lege ferenda more practicable for users by proposing a standard.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	15
Erster Teil: Standortbestimmung	37
A. Ausgangsbeobachtung	37
B. Wirkung der vorläufigen Anordnung: Durchbrechung des präventiven Errichtungsverbots	41
C. Plakative Erwartungen	41
D. Forschungsstand und Forschungsdefizit	43
E. Gang der Untersuchung	45
Zweiter Teil: Einordnungen, Abgrenzungen und Phänomenologie	49
A. Verkehrswegeinfrastruktur und Beschleunigungsgesetzgebung	49
I. Der BVWP als Ausgangspunkt der Verkehrswegeinfrastruktur des Bundes	49
1. Vekehrspolitische Gesamtstrategie	50
2. Bedeutung	51
II. Ursachen im geltenden Recht für als langwierig empfundene Planungsverfahren	51
1. Iterativer Planungsprozess (Planungsstufen)	51
2. Planfeststellungspflichtigkeit eines Vorhabens	53
3. Umfang der Planunterlagen	54
4. Öffentlichkeitsbeteiligung im Anhörungsverfahren	57
a) Fristen zur Auslegung und Stellungnahme	57
b) Erörterungstermin	58
aa) Ablauf des Erörterungstermins	58
bb) Kritik am Erörterungstermin	59
cc) Verzichtsmöglichkeit	60
c) Verfahrensvorschriften nach dem UVPG	60
5. Von der Papier- und Schriftform zur Digitalisierung	61
a) Planeinreichung	61
b) Öffentlichkeitsbeteiligung und Bekanntgabe	62
c) Vereinzelte Normen mit elektronischem Bezug	62
d) Schub durch die COVID-19-Pandemie	63
e) Digitalisierungsbestrebungen im WaStrG, FStrG, AEG und VwVfG	63
6. Umfang, Anforderungen und Unklarheiten des Prüfprogramms im Entscheidungverfahren	63
7. Rechtszersplitterung	66
8. Inanspruchnahme fremder Grundstücke	66
9. Klageverfahren?	67
III. Tradierte Instrumente zur Beschleunigung der Bundesverkehrswegeplanung	69
1. Beschleunigung als Rechtsbegriff	69
a) Traditioneller Begriff der Rechtssprache	70
b) „Beschleunigung“ im Fachplanungsrecht	71
2. Entwicklung der Beschleunigungsgesetzgebung	71
a) Verfahrensverzahnung von vorbereitenden Planungsstufen	72
b) Digitalisierung des Planfeststellungsverfahrens	73
aa) Aus Anlass der COVID-19-Pandemie	73
bb) Digitalisierung in den Verkehrswegerechten des Bundes	74
c) Verfahrensstraffung im Anhörungsverfahren	74
d) Verspätung: Präklusionsregelungen	75
e) Zulassungsebene: Plangenehmigung	76
f) Verfahrensprivatisierung	76
aa) Projektmanager	76
bb) Private Unternehmen	77
g) Verfahrensverzicht	78
aa) Verzicht auf den Erörterungstermin	78
bb) Verzicht auf Planfeststellung bzw. Plangenehmigung	78
(1) Unwesentliche Änderungen	79
(2) Sonderrecht für die Schiene	79
(3) Wiederaufbau nach der Hochwasserkatastrophe 2021	79
(4) Sonderrecht für Erneuerungen von Brückenbauwerken	80
h) Vorzeitige und Vorläufigkeitsentscheidungen	80
aa) Vorzeitige Besitzeinweisung	81
bb) Vor-vorzeitige Besitzeinweisung	81
3. Einordnung der vorläufigen Anordnung: ein Teilchenelement der Beschleunigungsgesetzgebung	82
a) Selbstvollzug und Umsetzung durch die Verwaltung	82
b) Einordnung in das Planfeststellungsverfahren	82
c) Erste Erkenntnis	83
d) Erste Praktikabilitätszweifel	83
B. Begriffliche Annäherung	84
I. Typisierende Annäherung: Einstweilige Verwaltungsentscheidung	84
1. Rechts- und Ermächtigungsgrundlagen im öffentlichen Recht	84
2. Grundstrukturen	86
II. Abgrenzung zu anderen Instrumenten	87
1. Gerichtliche Zwischenentscheidungen	87
2. Gestufte Verfahren: Vorbescheid und Teilgenehmigung	88
3. Entscheidung unter Vorbehalt	89
4. Zusage und Zusicherung	90
5. Vorzeitige Besitzeinweisung	90
6. Duldung von Vorarbeiten	91
a) Anknüpfungspunkt: Planaufstellungsverfahren	91
b) Abgrenzungskriterien zur Vorhabendurchführung	92
c) Systematischer Vergleich	93
d) Gesetzgeberische Zuweisung von weiteren einzelnen Maßnahmen als Vorarbeiten	94
e) Unterschiedliche Begriffe zu „Vorarbeiten“	95
III. Die Zulassung des vorzeitigen Beginns	96
1. Fachrechte und Regelungsgegenstand	96
2. Normzweck	98
3. Terminologische Unterschiede	98
4. Identische Voraussetzungen	98
5. Gesonderte Voraussetzungen	100
a) Antragserfordernis	100
b) Sicherheit	100
c) Zeitraum	100
d) Irreversible Maßnahmen	101
e) Nicht wiedergutzumachende Beeinträchtigung von Natur und Landschaft nicht zu besorgen	101
f) Notwendige private Rechte	102
g) Berücksichtigung von Stellungnahmen	103
6. Rechtsfolgen	103
7. Wirkungen des vorzeitigen Beginns	104
8. Unterschiede durch Entscheidungsytp im Hauptverfahren	105
9. Schlussfolgerung	105
10. Verhältnis zur vorläufigen Anordnung	106
a) Terminologische unterschiedliche Überschriften	107
b) Historische Orientierung	108
c) Ergebnis	109
IV. Vorläufige Anordnungen im sonstigen Fachrecht	109
1. Vorläufige Anordnungen im Flurbereinigungsrecht	109
2. Vorläufige Anordnung nach Wasserrecht	110
3. Vorläufige Anordnung im sonstigen Gefahrenabwehrrecht	111
4. Vorläufige Anordnung nach § 72 EnWG und § 207 TKG	111
C. Phänomenologie der vorläufigen Anordnung	111
I. Entstehungs- und Veränderungsgeschichte im WaStrG	111
1. Einführung in § 14 Abs. 2 WaStrG	112
2. Normänderungen	113
a) Änderung durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz	113
b) Änderung durch das PlVereinfG	114
c) Änderung durch die Siebente Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung	115
d) Änderungen durch das IPlBG	115
e) Änderung durch das PlVereinhG	115
f) Änderung durch die Zehnte Zuständigkeitsanpassungsverordnung	116
g) Änderung durch das WSV-Zuständigkeitsanpassungsgesetz	116
h) Änderungen durch Planungs- und Genehmigungsbeschleunigungsgesetz 2018	116
i) Änderungen durch Genehmigungsbeschleunigungsgesetz 2023	117
3. Normvergleich: Ursprungsfassung versus heutige Fassung	117
a) Formale Änderungen	117
b) Materielle Änderungen	118
c) Rechtsschutz(verkürzungen)	118
4. Praktikabilitätserwägungen	119
II. Entstehungs- und Veränderungsgeschichte der vorläufigen Anordnung im Jahr 2018	119
1. Referentenentwurf	120
a) § 14 Abs. 2 WaStrG-E	120
b) Einfügung in das FStrG und AEG	120
2. Kabinettentwurf	121
3. Erste Lesung im Deutschen Bundestag	122
4. Änderungen durch den Verkehrsausschuss	122
a) Systematik	122
b) Reversibilität	123
c) Prognose	123
d) Bloß redaktionelle Änderungen?	123
5. Zweite und dritte Lesung im Deutschen Bundestag	124
a) Endgültige Fassung	124
b) Erfolglose Entschließungsanträge	125
6. Bundesrat	125
7. Ausfertigung und Verkündung	125
III. Änderungen durch das Genehmigungsbeschleunigungsgesetz 2023	126
IV. Erwartungen	126
1. Aus dem Koalitionsvertrag 2018–2021	126
2. Strategiepapier Planungsbeschleunigung 2017	127
3. Gesetzentwurf der Bundesregierung	127
4. Aus der Länder-, Verbands- und Expertenanhörung	128
5. Nationaler Normenkontrollrat	129
V. Befürchtungen und Kritik	130
1. Keine Orientierung am Formulierungsvorschlag der Länderfachgruppe	130
2. Keine Orientierung am „vorzeitigen Beginn“	131
3. Interpretation der vorbereitenden Maßnahmen	131
4. Rechtszersplitterung	131
5. Schaffung vollendeter Tatsachen, insbesondere durch Teilmaßnahmen	132
6. Realisierung ohne Zugriff auf fremde Grundstücke	132
7. Kostenrisiko und Haushaltsgrundsätze	132
8. Fraglicher Zeitgewinn durch „Klagerisiko“	133
VI. Einfügung in weitere Fachrechte	133
1. Windenergie-auf-See-Gesetz (WindSeeG)	133
2. Personenbeförderungsgesetz (PBefG)	134
3. Straßengesetze der Länder	134
4. Sonstiges Landesrecht	135
Dritter Teil: Verwaltungswissenschaftliche Untersuchung	136
A. Rechtstatsachenforschung zur vorläufigen Anordnung	136
I. Grund und Anlass der Erhebung	136
II. Gesetzgeberische Behauptungen und Anwendungsumfang	138
III. Anlass und Durchführung der empirischen Erhebung	138
B. Erkenntnisse	139
I. Tatsächlicher Anwendungsbereich	139
1. Anwendungsumfang und Kenntnis	139
2. Maßnahmen	140
3. Bearbeitungsdauer	141
II. Formelle Voraussetzungen	141
1. Antragserfordernis	141
2. Anhörung	142
3. Bekanntgabe	142
4. Wegfall des Zustimmungserfordernisses des BMVI	142
III. Materielle Voraussetzungen	143
1. Reversibilität	143
2. Öffentliches Interesse bzw. Wohl der Allgemeinheit	143
3. Prognose	144
4. Zu wahrende Interessen und festzulegende Auflagen	145
IV. Umgang mit den Rechtsfolgen	145
1. Ermessensausübung	145
2. Wiederherstellungs- und Entschädigungsrisiko	145
3. Klagerisiko	146
V. Praktikables Instrument?	146
VI. Verbesserungen innerhalb der Norm	147
VII. Hauptprobleme im Planfeststellungsverfahren	147
VIII. Zwischenergebnis	148
Vierter Teil: Rahmenbedingungen	149
A. Supra- und transnationale Rahmenbedingungen	149
I. Aarhus-Konvention	149
1. Öffentlichkeitsbeteiligung	150
2. Zugang zu Gericht	151
II. Primärrecht	152
1. Transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V)	152
2. Umweltschutz	153
III. Sekundärrecht	154
1. TEN-V-Verordnung	154
2. TEN-V RL	156
3. UVP-RL	157
a) Gehnehmgigungs- und UVP-Pflicht	158
b) Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung	158
c) Zugang zu einem Überprüfungsverfahren	159
d) Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	159
4. FFH-RL	159
a) Gebietsschutz	160
b) Artenschutz	160
5. Vogelschutz-RL	161
6. WRRL	162
B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen	163
I. Staatliche Verkehrswegeinfrastrukturverantwortung	163
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen	164
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	166
II. Gesetzgebungskompetenzen	167
1. Vorläufige Anordnung im WaStrG	167
2. Vorläufige Anordnung im FStrG	167
a) Kein Rückgriff auf Art. 90 Abs. 2 Satz 6 GG	167
b) Rückgriff auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG	168
3. Vorläufige Anordnung im AEG	169
III. Verwaltungskompetenzen	170
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen	170
a) Bundeswasserstraßen	170
b) Bundesfernstraßen	170
aa) Bundesautobahnen	171
bb) Sonstige Bundesstraßen	171
cc) „Verwaltung“	172
c) Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes	172
2. Auswirkungen für die vorläufige Anordnung	173
a) Umsetzung in der Verkehrswegeinfrastruktur des Bundes	173
aa) Bundeswasserstraßen	173
bb) Bundesfernstraßen	173
cc) Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes	176
b) Identität von Planfeststellungsbehörde und Vorhabenträger?	182
IV. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung: Vorbehalt des Gesetzes	183
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	183
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	184
a) Planfeststellungsbeschluss – a maiore ad minus?	184
b) Spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage	185
V. Rechtssicherheit	185
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	185
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	186
VI. Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, Art. 20a GG	186
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	186
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	188
VII. Grundrechtsschutz durch bzw. im Verwaltungsverfahren	188
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	188
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	190
VIII. Eigentumsgarantie, Art. 14 GG	190
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	190
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	191
IX. Effektiver Rechtsschutz, Art. 19 Abs. 4 GG	193
1. Verfassungsrechtlicher Maßstab	193
2. Auswirkungen auf die vorläufige Anordnung	195
a) Bloßer Schutz subjektiver Rechte	195
b) Einstweiliger Rechtsschutz	195
c) Das BVerwG als Erst- und Letztinstanz	196
d) Verzögerung in der Bauausführung?	197
e) Zwischenergebenis	198
C. Zwischenergebnis	198
Fünfter Teil: Dogmatische Rekonstruktion der vorläufigen Anordnung	199
A. Formelle Voraussetzungen	199
I. Zuständigkeit	199
II. Verfahren	200
1. Selbständiges oder unselbständiges Verwaltungsverfahren	200
a) Normtext des § 9 VwVfG	201
b) Regelungsgehalt des § 9 VwVfG	201
c) Widerspruch zum Beschleunigungsgedanken?	201
d) Lösung durch ein „Verfahrensermessen“?	202
e) Regelungen des vorzeitigen Beginns	203
f) Kein „förmliches Verfahren“	204
g) Rechtsschutz	204
h) Keine Einschränkung aufgrund Vorläufigkeit	205
i) Zwischenergebnis	205
j) Rechtsfolgen des selbständigen Verwaltungsverfahrens	206
2. Antrag	206
a) Antragserfordernis?	206
aa) Kein Erfordernis nach dem Wortlaut	206
bb) Kein Erfordernis aus Beschleunigungsgründen	207
cc) Erfordernis nach Auslegung des VwVfG und Fachrechts	207
(1) Vergleich durch Antrag auf Planfeststellung?	207
(2) Antragserfordernis durch Auslegung des Fachrechts	207
(a) Parallele zum Planfeststellungsverfahren	208
(b) Finanzielles Risiko des Vorhabenträgers	208
(c) Dispositionsmaxime zugunsten des Vorhabenträgers	209
(d) Neutralität der Planfeststellungsbehörde	209
(e) Annahme des Gesetzgebers: Antragserfordernis	210
dd) Beschränkung der Offzialmaxime durch Verwaltungsvorschriften	211
ee) Rechtspraxis	213
ff) Zwischenergebnis und Praktikabilitätserwägungen	213
gg) Rechtsfolgen einer von Amts wegen erlassenen vorläufigen Anordnung	214
b) Antragstellung	214
3. Akzessorietät zum Planfeststellungsverfahren	215
a) Taugliche Anknüpfungsgegenstände	215
aa) Planfeststellungsverfahren	215
bb) Plangenehmigungsverfahren	216
cc) Änderungs- und Ergänzungsverfahren	217
(1) Planänderungsverfahren nach § 73 Abs. 8 VwVfG	217
(2) Planänderungsverfahren nach § 76 Abs. 1, 3 VwVfG	217
(3) Planergänzung und ergänzendes Verfahren	218
(a) Normtext	219
(b) Verbindung zum ursprünglichen Planfeststellungsverfahren	219
(c) Beschleunigungseffekt	219
(d) Zwischenfazit	220
dd) Vorbehaltsanordnung nach § 74 Abs. 3 VwVfG	220
b) Frühestmöglicher Zeitpunkt der Antragstellung	221
c) Spätester Zeitpunkt der Antragstellung	222
4. Beteiligte i. S. d. § 13 VwVfG	223
a) Vorhabenträger	223
b) Hinzuzuziehende	223
aa) Allgemeines	223
bb) Übertragung auf die vorläufige Anordnung	225
c) Naturschutz- und Umweltvereinigungen als Beteiligte nach § 13 VwVfG?	226
d) Wirkungen der Beteiligung	228
5. Besondere Beteiligungs- bzw. Mitwirkungsrechte für Umwelt-/Naturschutzvereinigungen?	228
a) Bundesrecht	228
aa) Fachrecht: Vorläufige Anordnung	228
bb) Naturschutzrecht: § 63 BNatSchG	229
b) Landesrecht	230
6. Anhörung nach Fachrecht	231
a) Gemeinde(n)	231
b) Gemeindeverbände	232
c) Anhörung in den Stadtstaaten	233
d) Zuständige Landesbehörde, § 14 Abs. 2 Satz 1 WaStrG	234
e) Anliegerbegriff	235
f) Betroffenenbegriff	235
aa) Betroffener i. S. d. Planfeststellungsrechts	236
bb) Betroffener nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht	236
g) Rechtspraxis	237
7. Anhörung nach § 28 VwVfG	237
a) Abschließendes Fachrecht?	237
b) Verfassungsrechtliche Wertung der Anhörung	238
c) Rechtspraxis	239
8. Beteiligungsrecht nach § 17 Abs. 1 BNatSchG	239
9. Einvernehmen nach § 14 Abs. 3 WaStrG	240
a) Einvernehmen – eine Begriffsdefinition	240
b) Rechtswidrigkeit bei fehlendem Einvernehmen	241
c) Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens	241
d) Frist	242
e) Belange der Landeskultur und der Wasserwirtschaft	242
10. Umweltverträglichkeitsprüfung	243
a) Keine Anordnung im Fachrecht	243
b) Anordnung durch das UVPG?	243
aa) Der Begriff des „Vorhabens“	243
bb) „Zulassungsentscheidung“	244
cc) Anordnung durch § 29 Abs. 1 UVPG?	245
dd) Anordnung über den Umweltschutzgedanken der UVP?	245
c) Ausnahme bei Umgehung der UVP	246
d) Vergleich: UGB-Entwürfe 1997 und 2008	246
aa) UGB-KomE 1997	247
bb) UGB I 2008	247
e) Zwischenergebnis	248
f) Besonderheit bzw. Ausnahme	248
11. FFH-Verträglichkeitsprüfung	249
a) Normtextliche Vorgaben	249
b) Anordnung durch § 34 BNatSchG?	249
c) Schutzzweck der FFH-Verträglichkeit	251
d) Materielle Tatbestandsvoraussetzungen	251
e) Abgrenzung zur UVP	251
f) Erhebliche Beeinträchtigung	253
aa) Vorprüfung	253
bb) Verträglichkeitsprüfung i. e. S.	254
g) Zwischenergebnis	255
12. Förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung	255
13. Kein Zustimmungserfordernis	256
14. Praktikabilitätserwägungen	257
a) Selbständiges Verfahren	257
b) Antragserfordernis	257
c) Tauglicher Anknüpfungspunkt	258
d) Anlieger- und Betroffenenbegriff	259
e) Behördliche Zustimmungserfordernisse	259
f) Öffentlichkeitsbeteiligung und UVP	259
g) FFH-Verträglichkeitsprüfung	259
III. Form	260
1. Schriftformerfordernis	260
a) Zweckmäßigkeit, § 10 Satz 2 VwVfG und Zustellungs-/Bekanntgabeform	260
b) Rechtssicherheit und Rechtsklarheit	261
c) Folge: Begründungspflicht	261
2. Zustellung bzw. Bekanntmachung	261
a) Kumulative versus faktultative Möglichkeiten	261
b) Zustellung	262
c) Ortsübliche öffentliche bzw. ortsübliche bzw. öffentliche Bekanntmachung	262
aa) Vergleich zum Planfeststellungsrecht	263
bb) Vorläufige Anordnung im Gefüge des Planfeststellungsrechts	263
cc) Regelungen zum vorzeitigen Beginn	264
d) Kenntnisnahme als Funktion einer Bekanntmachung	264
e) Widersprüchliche Gesetzesbegründungen	265
f) Zwischenergebnis	265
g) Öffentliche Bekanntmachung im Internet, § 27a VwVfG	266
3. Adressaten	268
a) Anliegerbegriff	268
b) Beteiligte	268
c) Gemeinsamkeiten und Unterschiede	269
4. Rechtspraxis	269
5. Praktikabilitätserwägungen	270
B. Materielle Voraussetzungen	271
I. Reversibilität	271
1. Wörtliches Verständnis	271
2. Beschleunigungszweck versus vollendete Tatsachen	271
a) Faktische Präjudizierung bzw. Selbstbindung	272
b) Ökologische Funktionen und Wirkungen	274
c) Vergleich zu § 57b Abs. 1 Nr. 2 BBergG	275
d) Reversibilität ökologischer Funktionen	275
e) Besonderheiten bei der Wirkungsbetrachtung	276
f) Teleologische Reduktion der Reversibilität auf Teilmaßnahmen?	276
3. Verhältnis zur Wiederherstellungs- und Entschädigungspflicht	277
4. Keine irreversiblen Maßnahmen?	278
5. Reversibilität im Gesetzgebungsverfahren	278
a) Gesetzesbegründung	278
b) Ausschussberatung	278
6. Maßstab nach den Verwaltungsvorschriften	279
7. Vereinbarkeit mit sonstigem Recht	280
8. Rechtspraxis	280
a) Bundeswasserstraßen	281
b) Bundesfernstraßen	281
c) Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes	281
d) Erkenntnisse	282
9. Zwischenergebnis	282
10. Praktikabilitätserwägungen	282
II. Öffentliches Interesse am vorzeitigen Beginn	283
1. Vorzeitigkeit	283
2. Öffentliches Interesse	283
a) Unbestimmter Sammel- und Rechtsbegriff	284
b) Abgrenzungen	284
c) Verhältnis zum Planfeststellungsverfahren	284
d) Zeitgewinn	285
e) Unionsrechtliche Verpflichtungen	285
f) Volkswirtschaftliche Belange	286
g) Einordnung innerhalb der Bedarfsgesetze	287
h) Einflüsse des Umwelt- und Naturschutzes	287
i) Gewährleistung des fließenden Verkehrs	287
j) Gefahrenabwehr	287
k) Gewichtung durch den Gesetzgeber	288
l) Einschränkung aufgrund selbstverschuldeten Zeitverzugs?	289
3. Bestehen des öffentlichen Interesses	289
4. Rechtspraxis	290
5. Praktikabilitätserwägungen	290
III. Entscheidung zugunsten des Vorhabenträgers im Planfeststellungsverfahren (Prognose)	291
1. Anforderungen an die anzustellende Prognose	291
a) Prüfungsumfang	292
b) Prüftiefe	293
2. Prognosebasis	294
a) Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung	296
aa) Ablauf der Einwendungs- und Stellungnahmefrist	296
bb) Ausnahmen vom Ablauf der Einwendungs- und Stellungnahmefrist	297
cc) Abschluss des Erörterungstermins	298
dd) Stellungnahme der Anhörungsbehörde	299
ee) Besonderheiten bei der Plan- bzw. Unterlagenänderung	299
ff) Besonderheiten im ergänzenden Verfahren und der Planergänzung	300
gg) Planänderung vor Fertigstellung des Vorhabens, § 76 VwVfG	300
hh) Zwischenergebnis	301
b) UVP	301
aa) Scoping ausreichend?	302
bb) UVP-Bericht und Öffentlichkeitsbeteiligung nötig?	302
cc) Zusammenfassende Darstellung nach § 24 Abs. 1 UVPG erforderlich?	303
dd) Zwischenergebnis	304
c) FFH-Verträglichkeitsprüfung	304
3. Prognoseschluss	305
4. Wirkung der Prognose: Vorläufigkeitsentscheidung	305
5. Einordnung der Prognose als formelles und materielles Tatbestandsmerkmal	306
6. Gerichtliche Überprüfbarkeit der „Prognose“	307
a) Differenzierung zwischen Prognosebasis und Prognoseentscheidung	308
b) Zusammenfassung	309
7. Trennung von Prognose- und Ermessensentscheidung	309
8. Divergenz von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde	310
9. Zwischenergebnis	311
10. Rechtspraxis	311
a) Bundeswasserstraßen	311
b) Bundesfernstraßen	312
c) Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes	312
d) Erkenntnisse	312
11. Praktikabilitätserwägungen	313
IV. Die nach § 74 Abs. 2 VwVfG zu berücksichtigenden Interessen	313
1. Verweis auf § 74 Abs. 2 VwVfG	314
a) Nachteilige Wirkungen auf Rechte Dritter	314
b) Wohl der Allgemeinheit	314
c) Erforderlichkeit	315
d) Entschädigung in Geld	315
e) Erfasster Personenkreis	316
2. Systematischer Zusammenhang mit den zu verfügenden Auflagen	316
3. Frühestmöglicher Zeitpunkt	316
a) Einwendungsfrist ausreichend?	316
b) Erörterungstermin abzuwarten?	317
c) Ergebnis	317
4. Rechtspraxis	318
5. Praktibilitätserwägungen	318
V. Besonderheiten in § 14 Abs. 2 WaStrG	318
1. Wohl der Allgemeinheit	319
2. Alsbaldiger Beginn	319
3. Erfordern versus Bestehen	320
4. Die nach § 14b Nr. 1 WaStrG zu berücksichtigenden Interessen	320
a) Fehlerhafter Verweis	321
b) Schutz besonderer Interessen, § 14b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WaStrG	321
aa) Erhebliche Nachteile	321
bb) Veränderung des Wasserstands	321
cc) Gewässerbenutzung	322
5. Keine wesentliche Veränderung des Wasserstands oder der Strömungsverhältnisse	322
6. Praktikabilitätserwägungen	323
C. Regelungsgegenstand: Vorbereitende Maßnahmen und Teilmaßnahmen	323
I. Vorbereitende Maßnahmen	324
1. Definition und Abgrenzung	324
2. Praxisbeispiele	325
3. Unterschiedliches Begriffsverständnis?	325
II. Teilmaßnahmen	325
1. Definition	326
2. Kritik im Gesetzgebungsverfahren	326
3. Beispiele für Teilmaßnahmen	326
III. Rechtspraxis	327
D. Rechtsfolge: Ermessen	327
I. Ermessens- oder planerische Abwägungsentscheidung?	327
II. Grundlagen einer Ermessensentscheidung bei der vorläufigen Anordnung	330
1. Bedeutung des Ermessens	330
2. Zweck der Ermächtigung zur vorläufigen Anordnung	331
3. Gesetzliche Grenzen der vorläufigen Anordnung	332
III. Entschließungsermessen	333
IV. Auswahlermessen	333
1. Art der Maßnahme	333
2. Umfang	334
3. Nebenbestimmungen	335
4. Optionsermessen	335
V. Kein intendiertes Ermessen	336
VI. Kopplungsvorschrift	336
VII. Rechtspraxis: Verwaltungsvorschriften und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung	338
1. Planfeststellungsrichtlinien des Eisenbahn-Bundesamts	338
2. Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengsetz	339
3. Richtlinien für das Planfeststellungsverfahren zum Aus- oder Neubau von Bundeswasserstraßen	339
4. Verwaltungswissenschaftliche Erhebung	339
VIII. Praktikabilitätserwägungen	339
E. Festzulegende Auflagen	340
I. Bereits vom Vorhabenträger beantragte Schutzmaßnahmen	340
II. Zwingende Rechtsvorschriften und planerische Abwägungsentscheidung	341
1. Zwingendes Recht	341
2. Planerische Abwägung	342
III. Rechtsnatur	343
IV. Rechtsfolgen	343
V. Praktikabilitätserwägungen	343
F. Wiederherstellung des früheren Zustands	344
I. Wiederherstellungspflicht nach FStrG und AEG	344
1. Unzulässigkeit der Maßnahme	344
2. Rücknahme des Antrags auf Planfeststellung	345
3. Anordnung der Planfeststellungsbehörde („Ob“)	346
4. Art und Weise der Wiederherstellung („Wie“)	346
a) Reversibilität	347
b) Ökologische Gesichtspunkte	347
c) Teleologische Reduktion	347
d) Verhältnis zur Entschädigungspflicht	348
e) Wiederherstellung des früheren Zustands nach § 17 Abs. 8 BNatSchG	348
5. Grenzen	349
a) Beschränkung auf die Anordnung im Planfeststellungsbeschluss	349
b) Umwandlung in eine Entschädigungspflicht	349
6. Zwischenfazit	350
II. Wiederherstellungspflicht nach WaStrG	350
1. „Ob“: Keine Anordnung durch Planfeststellungsbehörde	350
2. „Wie“ der Wiederherstellung: Verwaltungsakt	351
III. Rechtspraxis	351
IV. Praktikabilitätserwägungen	352
G. Entschädigungspflicht	352
I. Entschädigungspflicht nach FStrG und AEG	352
1. Anspruch des Betroffenen	352
2. Entschädigungsgrund	353
a) Wiederherstellung des früheren Zustands nicht möglich	353
b) Wiederherstellung des früheren Zustands mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden	354
c) Schaden, der nicht durch Wiederherstellung ausgeglichen wird	354
d) Kein Verschulden	354
3. Verfahren der Entschädigung	355
4. Höhe der Entschädigung	355
5. Rechtsschutz	356
II. Entschädigungspflicht nach WaStrG	356
1. Kein Vorbehalt	357
2. Entschädigungsgrund	357
3. Anspruch des Betroffenen	357
4. Entschädigungsverfahren und -höhe	357
5. Rechtsschutz	358
III. Rechtspraxis	358
IV. Praktikabilitätserwägungen	358
H. Naturschutzrechtliche Verursacherpflichten	359
I. Anwendbarkeit	359
1. Verhältnis der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zur vorläufigen Anordnung	359
2. Einschränkung wegen Vorläufigkeit der Maßnahmen?	360
3. Einschränkung bei Bestandteil des landschaftspflegerischen Begleitplans?	362
II. Rechtsfolgenkaskade des § 15 BNatSchG	362
1. Grundstrukturen des § 15 BNatSchG	362
2. Konkurrenz zur Wiederherstellungspflicht?	363
a) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen	364
aa) Bereits umgesetzte Ersatzmaßnahmen	364
bb) Bereits umgesetze Ausgleichsmaßnahmen	365
b) Ersatzzahlung	365
3. Anforderungen an die Praxis	366
4. Praktikabilitätserwägungen	366
I. Rechtswirkungen der vorläufigen Anordnung	366
I. Der Erlass einer vorläufigen Anordnung als Verwaltungsakt	367
1. Verwaltungsakt	367
a) Berechtigung, aber keine Verpflichtung zur Umsetzung	367
b) Mitwirkungsbedürftiger, vorläufiger Verwaltungsakt	367
2. Keine Allgemeinverfügung	368
II. Rechtswirkungen der vorläufigen Anordnung	369
1. Gestattungswirkung (Genehmigungswirkung)	369
2. Konzentrationswirkung	370
a) Keine Anordnung im Fachrecht	370
b) Vorläufigkeitsentscheidung mit umfassendem Prüfprogramm	370
c) Gesetzesmaterialien	371
d) Beschleunigungsaspekt	371
e) Zwischenergebnis	371
f) Grenzen und Reichweite der Konzentrationswirkung	372
3. Gestaltungswirkung	372
4. Ausgleichsfunktion	373
5. Keine Bindungs-/Präjudizwirkung	373
6. Keine Ausschlusswirkung	373
7. Keine enteignungsrechtliche Vorwirkung und keine (vorläufige) Duldungspflicht	374
8. Praktikabilitätserwägungen	375
J. Gebührenentscheidung	376
Sechster Teil: Rechtsschutz gegen die vorläufige Anordnung	378
A. Vorhabenträger	378
I. Statthafte Rechtsbehelfe	378
1. Erlass der vorläufigen Anordnung	378
2. Belastende Auflagen	379
II. Klage- bzw. Antragsbefugnis	379
B. Von der vorläufigen Anordnung Drittbetroffene	379
I. Statthafte Rechtsbehelfe	379
II. Erledigung	381
III. Klage- bzw. Antragsbefugnis	381
1. Gesamtvorhaben nicht ausreichend	382
2. Tatbestandsvoraussetzungen als Schutznormen	382
a) Reversibilität	382
b) Öffentliches Interesse bzw. Wohl der Allgemeinheit	383
c) Mit der Entscheidung zugunsten des Vorhabenträgers kann gerechnet werden („Prognose“)	384
d) Interessen bzw. Auflagen	385
3. Grundrechte als Schutznormen	386
C. Naturschutz-/Umweltvereinigungen	386
I. Rechtsbehelfe nach dem UmwRG	387
1. Sachlicher Anwendungsbereich, § 1 UmwRG	387
a) Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG	387
aa) Zulassungsentscheidung i. S. d. § 2 Abs. 6 UVPG	388
(1) Keine Nennung der vorläufigen Anordnung in § 2 Abs. 6 UVPG	388
(2) Änderung des § 2 Abs. 6 Nr. 1 Var. 5 UVPG	389
(3) Begriff des Vorhabens	390
(4) Abgrenzung zu § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG	390
(5) Abschließende versus vorläufige Entscheidung	391
(6) Unions- und Völkerrechtskonformität?	391
bb) UVP-Pflicht	393
cc) Zwischenergebnis	393
b) Verwaltungsakt nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG	393
2. Zulässigkeit im Übrigen, § 2 Abs. 1 UmwRG	394
a) Entscheidung widerspricht Rechtsvorschriften	394
b) Umweltbezogene Rechtsvorschriften	395
c) Satzungsgemäßer Aufgabenbereich	395
3. Zwischenergebnis	396
4. Statthafte Rechtsbehelfe	396
II. Naturschutzrechtliche Verbandsklage, § 64 Abs. 1 BNatSchG	398
III. Klage- bzw. Antragsbefugnis	400
D. Gemeinden und Gemeindeverbände	401
I. Planungshoheit und Selbstgestaltungsrecht	401
II. Gemeindliches Eigentum	402
III. Beeinträchtigung gemeindlicher Einrichtungen	403
IV. Anhörungsrecht nach Fachrecht	403
E. Sonstiges Prozessrecht	404
I. Kein Vorverfahren und keine aufschiebende Wirkung	404
II. Gerichtszuständigkeit	404
III. Klage- und Antrags(begründungs)frist	405
IV. Beiladung	406
F. Praktikabilitätserwägungen	407
Siebter Teil: Potenziale und Grenzen der vorläufigen Anordnung	409
A. Potenziale	409
I. Durchbrechung des präventiven Errichtungsverbots	409
II. Typische Anwendungsfelder und Beschleunigungspotenzial	409
1. Typische Anwendungsfelder	410
a) Verwirklichung eines transeuropäischen Verkehrsnetzes	410
b) Naturschutzrechtliche Restriktionen überwinden	410
aa) Rodungsverbote	410
bb) Vermeidungsmaßnahmen	411
cc) Vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen	411
dd) Kohärenzsicherungsmaßnahmen	412
2. Anwendungsfälle in der Praxis	413
III. Praktikable Elemente de lege lata	414
1. Teilpraktikabel	414
a) Materielle Tatbestandsvoraussetzung: Prognose	415
b) Rechtswirkungen	415
2. Vollständig praktikabel: Zu berücksichtigende Interessen, Auflagen und Rechtsschutz	415
B. Grenzen	416
I. Spannungsfelder der vorläufigen Anordnung	416
1. Die vorläufige Anordnung als „Ausnahme“	416
a) Zwischenentscheidungen als „Ausnahmen“	417
b) Gesetzgebungsverfahren zur vorläufigen Anordnung	417
c) Sind Ausnahmen eng auszulegen?	418
d) Auswirkung für die vorläufige Anordnung	418
e) Wahrnehmungsgebot und Ausweitungsverbot	418
2. Rechtszersplitterung: Zwischen Kodifikationsidee des VwVfG und Fach- und Sachgerechtigkeit	419
3. Anforderungen und Einwirkungen des völker- und unionalen Umweltrechts	419
4. Komplexe Verwaltungsverfahren: Opportunitätskosten, Kompetenzverteilungen und Effizienz	420
a) Komplexität	420
b) Opportunitätskosten	421
c) „Ob“ der Verfahrensbeschleunigung	422
d) Kompetenzverteilungen im Bundesstaat	422
e) Effizienzerwägungen	424
5. Der Faktor Zeit	425
a) Blickwinkel	425
b) Zeitknappheit	426
c) Adressaten	426
d) Langzeitverantwortung	427
e) Schaffung vollendeter Tatsachen?	428
6. Die vorläufige Anordnung als symbolische Gesetzgebung?	429
7. Die vorläufige Anordnung als Inszenierung?	431
8. Neutralität der Planfeststellungsbehörde	432
II. Rechtliche Grenzen	432
1. Kein Erlass von Amts wegen	433
2. Kein Zugriff auf fremde Grundstücke	433
3. Keine irreversiblen Maßnahmen	434
4. Keine Errichtung des vollständigen Vorhabens	434
5. Verfahrensstand im Planfeststellungsverfahren	434
6. Kein Erlass im Plangenehmigungsverfahren	434
7. „Bauen auf eigenes Risiko“	435
III. Praktikabilitätsdefizite de lege lata	435
1. Impraktikable Elemente	435
a) Bezeichnung als „vorläufige Anordnung“	435
b) Anknüpfungspunkt	436
c) Keine Orientierung an § 14 Abs. 2 WaStrG	436
d) Formelle Tatbestandsvoraussetzungen	437
e) Reversibilität	437
f) Öffentliches Interesse / Wohl der Allgemeinheit	437
g) Tatbestandsmerkmal der Prognose	438
h) Rechtsfolgen	438
2. Legislatorisches Versagen	439
a) Verbands- und Länderanhörung sowie Stellungnahme des Bundesrats	439
b) Prüfung auf Rechtsförmlichkeit	440
c) Änderungen im Kabinettentwurf	443
d) Stellungnahme des Bundesrats	443
e) Behebung offensichtlicher legistischer Mängel durch den Verkehrsausschuss	444
f) Redaktionsstab der Gesellschaft für deutsche Sprache	445
g) Verbleibende legistische Mängel	445
h) Zusammenfassung	446
3. Erklärung: Politizität von Rechtsetzung	446
Achter Teil: Die vorläufige Anordnung de lege ferenda – ein Gesetzgebungsvorschlag	448
A. Praktikabilität steigern durch verständlicheres Recht	448
I. Verständlichkeitsmaxime nach geltendem Recht	448
II. Notwendigkeit von verständlichen und praktikablen Gesetzen	449
III. Anforderungen an verständliche Gesetzestexte	450
1. Linguistische Anforderungen	450
2. Normadressaten: Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörden	451
a) Empfängerorientierung und Adressatenverständlichkeit	451
b) Vorrangig: Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörden	451
3. Umsetzung in der vorläufigen Anordnung	452
a) Lesbarkeitsfaktoren: Übersichtlichkeit und Ordnung (Normierungskonzept)	452
b) Legaldefinition	453
c) Präzisierungen	453
d) Vereinheitlichung der Terminologie	453
e) Klarstellungen	454
B. Regelungsvorschlag	454
C. Das VwVfG als ordnungsstiftende Kodifikation	456
I. Vorbemerkung	456
II. Rechtszersplitterung beheben	457
III. Das VwVfG als ordnungsstiftende Kodifikation	458
1. Rechtsvereinheitlichung als Anliegen des VwVfG	458
2. Das VwVfG als Teilkodifikation	459
3. Rechtsvereinheitlichung und -zersplitterung: Ein gesetzgeberisches Ping-Pong	460
4. Überführung der vorläufigen Anordnung in das VwVfG	461
D. Kurzbegründung zum Regelungsvorschlag	462
I. Einfügung als § 73a VwVfG und Verweisungen	462
II. Überschrift	463
III. Formelle Voraussetzungen	463
1. Antragserfordernis	464
2. Tauglicher Anknüpfungspunkt	464
3. Anhörung	464
4. Form	465
IV. Materielle Voraussetzungen	465
1. Reversibilität	465
2. Wohl der Allgemeinheit	465
3. Prognose	466
4. Zu berücksichtigende Interessen	466
V. Rechtsfolgen	466
VI. Rechtsschutz	467
Literaturverzeichnis	468
Stichwortverzeichnis	509

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Die vorläufige Anordnung

Ein praktikables Instrument zur Beschleunigung? Eine verwaltungsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Untersuchung am Beispiel der Verkehrswegeinfrastruktur des Bundes

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