Kohärente Regulierung im föderalen Staat

Jana Katharina Furczyk

doi:10.3790/978-3-428-59523-5

Kohärente Regulierung im föderalen Staat

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Furczyk, J. (2025). Kohärente Regulierung im föderalen Staat. Am Beispiel des Glücksspiel- und Infektionsschutzrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59523-5

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Kohärente Regulierung im föderalen Staat

Am Beispiel des Glücksspiel- und Infektionsschutzrechts

Furczyk, Jana Katharina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1568

(2025)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59523-5
978-3-428-19523-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59523-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 278
Collections: D&H 2025
NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2025
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Jana Katharina Furczyk studierte von 2016 bis 2021 Rechtswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Bereits während des Studiums arbeitete Sie als studentische Hilfskraft an dem Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften bei Herrn Prof. Dr. Christoph Brüning, an dem Sie im Anschluss als wissenschaftliche Mitarbeiterin die Dissertation anfertigte. Im Dezember 2024 startete Sie den juristischen Vorbereitungsdienst in Hamburg.

Abstract

Die Arbeit konzentriert sich auf die Besonderheit eines länderübergreifenden Gefahrensachverhalts in den Anwendungsfeldern des Glücksspiel- und Infektionsschutzrechts. Sowohl der Charakter eines Virus als auch die Digitalisierung im Glücksspielangebot fordern abwehrrechtliche Maßnahmen der Bundesländer, die aufgrund der föderalen Struktur zur Uneinheitlichkeit führen. Untersucht werden abstrakt die Möglichkeiten der Länderkooperation im Rahmen des föderalen Systems, um im Anschluss konkret auf die Ministerpräsidentenkonferenz und den Glücksspielstaatsvertrag einzugehen. Dies geschieht stets vor dem Hintergrund des unionsrechtlichen Kohärenzgebots sowie nationaler Grundsätze zu einer möglichen verpflichtenden Zusammenarbeit. Abschließend wird die Frage gestellt, ob eine verfassungsrechtliche Änderung zur Verbesserung der Zusammenarbeit zu empfehlen ist. Eine Kodifizierung des Kooperationsbefugnis wird dabei empfohlen, während von einer Verpflichtung zur Zusammenarbeit abgesehen wird.»Coherent Regulation in the Federal State. Using the Example of Gambling Law and Infection Protection Law«: The thesis examines cross-state risk issues in gambling and infection control law. The nature of the virus and digitalisation require defensive measures by the federal states, which leads to inconsistencies due to the federal structure. Possibilities for cooperation between the federal states in the federal system are analysed, in particular with regard to the Conference of Minister Presidents and the Interstate Gambling Treaty. Finally, a codification of the power to cooperate is recommended, but no obligation to cooperate.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Aufmerksamkeitsfelder	15
A. Die Gefahrenabwehr als staatliche Aufgabe	19
I. Bewältigung einer Gefahrenlage als Ausgangspunkt	19
II. Zuständigkeit der Länder für die Gefahrenabwehr	19
III. Erforderlichkeit staatlicher Gefahrenabwehr: Schutzpflicht des Staats?	20
1. Schutz und Sicherheit als allgemeine Staatsaufgabe	20
2. Herleitung der Schutzpflicht über das Grundgesetz	22
IV. Nationale Gefahrenlage und Länderzuständigkeit für die Gefahrenabwehr	23
1. Einordnung der Anwendungsfälle in das Gefahrenabwehrrecht	23
a) Glücksspielrecht	24
aa) Suchtgefahr	26
bb) Jugend- und Spielerschutz	27
cc) Begleit- und Folgekriminalität	27
dd) Zwischenergebnis	28
b) Infektionsschutzrecht	28
2. Landesgrenzen überschreitende Gefahrenlage	31
V. Begriff der Regulierung	31
VI. Zusammenfassung und Gang der Arbeit	34
B. Aufgabenerfüllung im föderalen Staat	35
I. Der Begriff des föderalen Staats	35
1. Der Ursprung der Begrifflichkeiten des Föderalismus und Bundesstaats	36
a) Die Unterteilung in Gesamtstaat und Gliedstaaten	37
b) Die Abgrenzung zu Staatenbund und Einheitsstaat	38
c) Staatsqualität der Länder	39
2. Historische Grundlagen des föderalen Staats	41
3. Grundgesetzliche Verankerung der Bundesstaatlichkeit	43
4. Die Ergänzung des kooperativen Elements zur föderalen Staatsorganisation	44
a) Gesetzgebung und Verwaltung unterhalb des Grundgesetzes	46
aa) Gesetzgebung im föderalen Aufbau	46
bb) Verwaltung im föderalen Aufbau	47
b) Die verfassungsrechtliche Grundlage der Kooperation	48
c) Das Prinzip der Bundestreue	49
d) Die Bildung der „Zwischenländerebene“	50
5. Regulierung der Gefahrenabwehr im Licht des Föderalismus	51
II. Das materielle Erfordernis der Kohärenz und der Systemgerechtigkeit	51
1. Die unionsrechtliche Ebene	52
a) Der Begriff der Kohärenz	52
aa) Das allgemeine Kohärenzgebot gemäß Art. 7 AEUV	53
bb) Weitere Kohärenzgebote innerhalb des Unionsrechts	54
b) Konkretisierung über die Rechtsprechung des EuGH	55
c) Die dogmatische Einordnung des Kohärenzgebots	56
d) Anwendbarkeit des Kohärenzgebots auf das Glücksspiel- und Infektionsschutzrecht	57
e) Auswirkungen der Kohärenzanforderungen auf die staatliche Regulierungsaufgabe	59
2. Das Gebot der Systemgerechtigkeit/Folgerichtigkeit und Konsistenz auf nationaler Ebene	62
a) Inhaltliche Ausprägung des Systemgerechtigkeitsgebots	63
b) Die verfassungsrechtliche Einordnung	64
c) Anwendbarkeit des Gebots der Systemgerechtigkeit auf das Glücksspiel- und Infektionsschutzrecht	66
d) Auswirkungen auf die Kooperation im föderalen Staat	67
3. Zusammenfassung	68
III. Notwendigkeit der Kooperation im föderalen Staat	69
1. Kooperation zwischen Bund und Ländern	70
a) Die Konferenz des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten, § 31 GO-BReg	70
b) Das grundsätzliche Verbot der Mischverwaltung	71
c) Die verfassungsrechtlich vorgesehenen Bereiche der Mischverwaltung	72
aa) Grundgesetzliche Gemeinschaftsaufgaben	73
bb) Rechts- und Amtshilfe	74
cc) Einzelorgane mit Beteiligung des Bunds	75
2. Kooperation zwischen den Bundesländern als Gliedstaaten	75
a) Informelle Kooperation	76
aa) Landesministerkonferenzen und Ministerpräsidentenkonferenz	76
bb) Die Besprechung	80
b) Formelle Kooperation	80
aa) Staatsvertrag	80
(1) Historie von Staatsverträgen	81
(2) Rechtsnatur eines Staatsvertrags	82
(3) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Staatsverträgen	83
(4) Abschlussverfahren durch die Bundesländer	85
(5) Umsetzung in Landesrecht	87
(6) Verhältnis der staatsvertraglichen Regelungen zu weiteren Rechtssätzen	88
(7) Änderung oder Beendigung	91
(8) Einheitliche Auslegung des Staatsvertrags vor Gericht	92
bb) Verwaltungsabkommen	93
cc) Die Zulässigkeit der Länderkooperation in Form einer gemeinsamen Einrichtung	94
(1) Zuständigkeit der Aufgabenübertragung	96
(2) Sachlicher Grund zur Aufgabenübertragung	97
(3) Umfang der zu übertragenden Aufgabe	97
(4) Rückholbarkeit der Übertragung	97
(5) Mitwirkungsmöglichkeit der Übertragenden	98
c) Zusammenfassung der Kooperationsmöglichkeiten	99
3. Verfassungsrechtliche Grenzen der Kooperation	99
a) Bundesstaatliche Kompetenzordnung	100
b) Demokratieprinzip	101
c) Rechtsstaatsprinzip	103
4. Zusammenfassung und Fazit	103
IV. Ausblick	104
C. Föderal verfasste Gefahrenabwehr im Bereich des Glücksspiels	105
I. Glücksspiel – Zwischen gewerblicher und gefährdender Tätigkeit	105
1. Der Glücksspielbegriff	107
a) Spielbezogenheit	108
b) Entgeltlichkeit	108
c) Zufallsabhängigkeit	109
2. Das tatsächliche Bedürfnis nach Kooperation	110
a) Ausrichtung anhand der Zielsetzungen des § 1 GlüStV 2021	110
b) Das Online-Glücksspiel als neuer Faktor	111
aa) Der Weg des Online-Glücksspiels in den Staatsvertrag	111
bb) Konkrete Regelungen im Staatsvertrag	114
cc) Auswirkungen des Online-Glücksspiels auf die föderale Regulierung	116
3. Das rechtliche Bedürfnis nach Kooperation: das Kohärenzgebot	117
a) Die europäischen Grundfreiheiten	118
b) Das Kohärenzgebot in der glücksspielrechtlichen Rechtsprechung des EuGH	120
c) Vertikale Kohärenz	122
d) Horizontale Kohärenz	123
e) Begriff der Gesamtkohärenz	124
f) Verhältnis des Kohärenzgebots zwischen Glücksspielrecht und Bundesstaatlichkeit	125
aa) Anwendungsvorrang des Unionsrechts	125
bb) Forderung nach einem einzigen Kompetenzträger?	126
cc) Bestehen einer Koordinationsverpflichtung?	128
g) Konsistenzbegriff in der Rechtsprechung	131
II. Die Struktur des Glücksspielrechts im föderalen Staat	132
1. Rechtsetzung	132
a) Die Zweiteilung des deutschen Glücksspielrechts	133
aa) Das Recht der Wirtschaft, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG	134
bb) Die Länderkompetenz im Rahmen des Gefahrenabwehrrechts	136
b) Der bundesrechtliche Normenbestand	137
aa) Gewerbliches Spielrecht und die Spielverordnung	137
bb) Rennwett- und Lotteriegesetz	138
c) Der landesrechtliche Normenbestand	139
aa) Spielbanken- und Spielhallenrecht	139
bb) Die Länderkooperation in Form des Glücksspielstaatsvertrags	142
(1) Historie des Glücksspielstaatsvertrags	142
(2) Koordinationsmechanismen	144
(a) Das ländereinheitliche Verfahren, § 9a GlüStV 2021	144
(b) Das gebündelte Verfahren, § 19 Abs. 2 GlüStV 2021	145
(c) Weitere länderübergreifende Aufsichtstätigkeiten	146
cc) Ausführungsgesetze der Länder	147
dd) Der Sonderweg Schleswig-Holsteins durch das eigene Glücksspielgesetz	149
2. Vollziehende Gewalt	151
a) Verteilung der Verwaltungskompetenzen – grenzüberschreitendes Behördenhandeln	152
b) Länderkooperation in Form einer gemeinsamen Einrichtung	153
aa) Ursprünge der Glücksspielbehörde im Staatsvertrag	155
(1) Erstmaliger Zusammenschluss in Form des Glücksspielkollegiums	155
(2) Fortentwicklung zur Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder	156
bb) Aufbau der Glücksspielbehörde	158
(1) Einrichtung als Anstalt des öffentlichen Rechts	158
(2) Aufgaben und Zuständigkeiten	160
(a) Aufgaben der Anstalt	160
(b) Zuständigkeiten der Anstalt	161
(3) Finanzierung und Trägerschaft	161
(4) Haftung	162
(5) Organe der Glücksspielbehörde	162
(a) Verwaltungsrat, § 27h GlüStV 2021	163
(b) Vorstand, § 27i GlüStV 2021	164
(6) Personalausstattung der Anstalt	165
(7) Rechts- und Fachaufsicht	166
(8) Rechtsschutz	167
cc) Zwischenergebnis	168
c) Verfassungsmäßigkeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder	169
aa) Verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber dem Glücksspielkollegium	169
(1) Gesetzliche Grundlage und struktureller Aufbau	170
(2) Einhaltung der bundesstaatlichen Grenzen	171
(3) Einhaltung der Anforderungen an die demokratische Legitimation	173
(4) Einhaltung der Anforderungen an das Rechtsstaatsprinzip	174
(5) Reformvorschläge hinsichtlich des Glücksspielkollegiums	175
bb) Vereinbarkeit der Glücksspielbehörde mit den verfassungsrechtlichen Grenzen der Länderkooperation	176
(1) Einhaltung der bundesstaatlichen Grenzen	176
(2) Einhaltung der Anforderungen an die demokratische Legitimation	178
(3) Einhaltung der Anforderungen an das Rechtsstaatsprinzip	181
cc) Erweiterung der Regelungen zur Gemeinsamen Glücksspielbehörde	183
(1) Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen	183
(2) Überarbeitung der Aufsichtsvorschriften	185
3. Zusammenfassung	186
III. Erfüllung der Anforderungen an Kohärenz und Zuständigkeit	186
IV. Sonderproblem: Vertikale Kooperation zwischen Bund und Ländern	188
V. Ergebnis zum Kapitel C.	189
D. Das Infektionsschutzrecht als Gebiet der Gefahrenabwehr	191
I. Die Covid-19-Pandemie als rechtliche Herausforderung	192
1. Die Ausgangslage des Pandemiegeschehens	192
2. Epidemische Lage von nationaler Tragweite	194
3. Gefährlichkeit des neuartigen Virus	195
4. Die Pandemie als ‚Ausnahmezustandˋ?	196
a) Ausnahmezustand als Rechtfertigungsgrund?	196
b) Corona-Krise als Ausnahmezustand?	197
II. Das Bedürfnis nach Kooperation im Rahmen der Corona-Krise	199
1. Tatsächliches Bedürfnis nach Zusammenarbeit	199
a) Sprengung der Landesgrenzen	199
b) Wahrnehmung der Krisenbewältigung in der Bevölkerung	201
2. Rechtliches Bedürfnis nach Zusammenarbeit	203
a) Kohärenz auf europarechtlicher Ebene	203
b) Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit auf nationaler Ebene	204
c) Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung	205
d) Prinzip der Bundes- und Ländertreue	207
3. Zwischenergebnis	209
III. Die Struktur des Infektionsschutzrechts	210
1. Rechtsetzung	210
a) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen	210
b) Legislative Rechtsetzung	211
aa) Das Infektionsschutzgesetz und seine Koordinationsmechanismen	211
bb) Verbleibende Gesetzgebungskompetenz der Länder?	212
cc) Die Bundes-Notbremse	214
dd) Möglichkeit der Eilgesetzgebung	216
c) Exekutive Rechtsetzung	218
aa) Rechtsverordnungen des Bundes	218
bb) Die Verordnungsermächtigung der Länder	220
(1) § 32 IfSG	221
(a) Bedeutung der Verordnungsermächtigung	221
(b) Wesentlichkeitsvorbehalt und Bestimmtheitsgrundsatz	222
(2) § 54 IfSG	224
2. Die vollziehende Gewalt	225
a) Landeseigene Verwaltung	225
b) Bundeseigene Verwaltung	227
aa) Das Robert-Koch-Institut als ehemalige Bundesgesundheitsbehörde	227
bb) Das Bundesministerium für Gesundheit	229
cc) Beteiligung des Bundes an der Länderverwaltung	230
dd) Weisungsrecht des Bundes?	230
c) Die Konferenz der Bundeskanzlerin und Ministerpräsidenten/-innen der Länder	231
aa) Auswahl der MPK als Abstimmungsorgan	232
bb) Steuerung während der Pandemie	232
cc) Kritik an der MPK	234
dd) Bund-Länder- und Länderzusammenarbeit?	235
d) Durchbrechung der Landeseigenverwaltung?	236
e) Stunde des Exekutivföderalismus – Parlamentarisches Defizit?	236
aa) Anwendbarkeit des Begriffs auf die Pandemie	237
bb) Kritik des parlamentarischen Defizits	239
3. Zwischenergebnis	241
IV. Schlussfolgerung: Institutionalisierung der vertikalen und horizontalen Zusammenarbeit?	241
V. Fazit zur Effektivität der Pandemiebekämpfung	242
1. Wahrnehmung der Öffentlichkeit	242
2. Erfolg des föderalen Staatsaufbaus	243
E. Vergleichbarkeit der Aufmerksamkeitsfelder und Ausblick für die Verfassung	246
I. Typik der Gefahrenlage	246
II. Lösungsmöglichkeit: formelle und informelle Kooperation	247
III. Vergleichbarkeit der Aufmerksamkeitsfelder	247
IV. Anwendbarkeit des gemeinsamen Behördenmodells der GGL auf das Infektionsschutzrecht	249
1. Rechtliche Möglichkeit der Umsetzung	249
2. Praktische Anwendung	250
3. Erweiterung des Anwendungsfelds einer gemeinsamen Behörde	251
V. Verfassungsrechtliche Verankerung der Länderkooperation?	252
1. Voraussetzungen einer Verfassungsänderung	253
2. Inhalt der Änderung	254
a) Erster Ergänzungsvorschlag: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse	255
b) Zweiter Ergänzungsvorschlag: „Besondere Gefahrenlage“	255
3. Systematische Stellung	256
4. Umsetzungsmöglichkeiten einer Kooperationsverpflichtung	256
5. Ergebnis zur Verfassungsänderung	258
Ergebnisthesen	259
Literaturverzeichnis	260
Stichwortverzeichnis	276

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